Action cœur de ville ou les plafonds de verre de l’action publique territoriale

Lancé par le Gouvernement en mars 2018, le plan Action cœur de ville vise à favoriser le maintien ou le développement des fonctions résidentielles et commerciales dans les centres des villes moyennes, afin d’améliorer à la fois leur attractivité et les conditions de vie de leurs habitants. 222 d’entre elles, réparties dans l’ensemble du territoire national, ont signé une convention quinquennale avec des partenaires publics et privés, qui programme un ensemble de projets s’inscrivant dans les objectifs du plan.

Ainsi, Action cœur de ville marque une double inflexion de l’action publique territoriale en France : le retour à l’agenda politique des villes moyennes et la prise en compte de la fragilisation des centres d’agglomération. Plus largement, ce plan national semblait consacrer l’abandon d’un certain nombre de paradigmes, sinon de dogmes, qui structurent durablement l’aménagement du territoire en France : une élaboration moins verticale qu’horizontale, en concertation avec l’association Villes de France, les élus locaux et les acteurs économiques des territoires ; une entrée thématique (la crise des centres) plutôt que catégorielle (comme en témoignent le nombre et la diversité des villes retenues) ; un dispositif laissant de réelles marges de manœuvre aux initiatives locales.

Toutefois, plus d’un an après son lancement, la mise en œuvre d’Action cœur de ville, bien qu’ayant déjà entraîné localement des effets positifs, trahit un certain nombre d’écueils et d’obstacles structurels qui constituent autant de « plafonds de verre » des politiques publiques territorialisées en France¹.

Action coeur de ville permet de s’interroger sur les conditions de l’efficacité de l’action publique. En effet, malgré un certain nombre d’inflexions, le plan ne parvient pas à s’affranchir des questions du local et de la proximité, en somme du territoire.

Les villes moyennes sont-elles en crise ?

En France, les villes moyennes sont souvent présentées comme parmi les plus touchées par les difficultés urbaines et socio-économiques². Fortement enracinées dans le récit territorial national³, ces villes ont connu de profonds bouleversements au cours des trente dernières années⁴ : les réorganisations postfordistes ont fragilisé leur base productive, souvent faiblement diversifiée, tandis que les effets de la métropolisation et de la contraction des dépenses publiques ont affaibli leur capacité historique de polarisation de leur environnement rural⁵. En somme, c’est le modèle de développement territorial des villes moyennes qui semble durablement remis en cause, au point que certains experts ont pu annoncer leur « disparition »⁶.

En effet, ces villes sont à l’intersection de trois crises imbriquées. La première, en cours depuis une trentaine d’années, est celle de la reconversion inachevée des bassins d’emplois marqués par des spécialisations productives peu qualifiées, qu’elles soient anciennes (mine, sidérurgie) ou issues de la décentralisation industrielle. Mais cette crise est plutôt d’échelle régionale (bassin minier du Nord, sillon lorrain, marges du massif central) et ne concerne que partiellement les aires urbaines intermédiaires, dont la majeure partie des emplois sont historiquement fournis par l’administration, le commerce, les services, l’éducation et la santé⁷.

Un programme de renforcement des centres ne peut faire l’économie d’une réflexion plus globale sur le rôle des villes moyennes vis-à-vis de leur hinterland, sur l’évolution des mobilités au sein de leur bassin de vie, sur la politique foncière à mener dans les franges périurbaines, etc.

La deuxième crise est de nature sociodémographique et concerne une cinquantaine d’aires urbaines qui connaissent à la fois une dépopulation lente mais continue depuis les années 1980, un creusement du solde migratoire et un fort vieillissement de leur population¹². Toutefois, non seulement la plupart des villes moyennes sont en relative bonne santé démographique¹³, mais les dynamiques négatives sont presque toujours concentrées dans les villes-centres, tandis que les communes de banlieue et les couronnes périurbaines voient leur population stagner ou augmenter, même dans des aires urbaines hâtivement qualifiées de « décroissantes ». En réalité, entre 1962 et 2012, la population des aires urbaines centrées autour des villes moyennes a augmenté de 37 %, de telle sorte que leur poids relatif dans la population nationale est resté stable : elles rassemblent toujours environ 20 % de la population et 30 % des citadins du pays.

Enfin, la troisième crise est beaucoup plus concentrée dans le temps et dans l’espace : il s’agit de la désaffection résidentielle et commerciale des cœurs d’agglomération, dont témoigne la progression rapide des taux de vacance dans le centre des villes depuis le milieu des années 2000. À Nevers (Nièvre), par exemple, la ville-centre a perdu 1 500 emplois et 120 commerces en dix ans. Toutefois, ce décrochage du centre n’est pas l’apanage des villes moyennes. Son moteur principal, l’éclatement de la bulle spéculative du secteur commercial, provoquant un découplage radical à la fois entre offre et demande et entre centre et périphérie, concerne la quasi-totalité des villes françaises non métropolitaines¹⁴.

Ainsi, si certaines villes moyennes sont bel et bien confrontées à des difficultés, celles-ci présentent des logiques, des temporalités et surtout des inscriptions spatiales très différentes. Surtout, elles ne sont pas forcément cumulatives : alors que Béziers (Hérault) connaît tout à la fois une forte croissance démographique, une grande fragilité sociale et un taux de vacance exceptionnellement élevé (25 % dans la ville-centre), Moulins (Allier) présente des indicateurs socio-économiques consolidés malgré une dépopulation continue depuis trente ans¹⁵.

En réalité, ces trajectoires contrastées sont déterminées beaucoup moins par le poids démographique et le profil fonctionnel (et donc la catégorie) des villes concernées que par les systèmes territoriaux au sein desquelles elles s’inscrivent¹⁶. Cette diversité des situations locales rend difficile l’élaboration d’un diagnostic partagé. Dans le cadre du plan Action cœur de ville, sur la suggestion des préfets, le Gouvernement a fait le choix, d’une définition très lâche des villes moyennes, permettant de retenir des agglomérations aussi diverses que Pau, La-Roche-sur-Yon, Montluçon, Bagnols-sur-Cèze, Dunkerque ou Colmar. Toutefois, entre l’introduction d’un peu de souplesse catégorielle et une véritable territorialisation des politiques publiques, il y a un pas qui, comme on le verra, est loin d’avoir été franchi.

Des villes dans l’« entre-deux » de l’action publique territoriale

Depuis le mois de novembre 2018, plusieurs commentateurs ont analysé le mouvement des Gilets jaunes comme la conséquence de politiques publiques à deux vitesses, qui privilégieraient de manière systématique les espaces métropolitains au détriment du reste de la France¹⁷.

Il est indéniable que la concentration de l’expertise, des moyens (humains et financiers) et des dispositifs de l’aménagement du territoire en direction des métropoles et au détriment des villes moyennes est une tendance marquante des vingt dernières années¹⁸. Les premières ont bénéficié de grands projets de renouvellement urbain, aussi bien dans les centres (gares, tramways) que dans les quartiers de la politique de la ville (rénovation urbaine) et les périphéries proches (pôles de compétitivité). De même, des actions spécifiques continuent à être menées en faveur des espaces ruraux au nom des handicaps structurels qui les pénalisent dans la concurrence territoriale.

Par ailleurs, les régions semblent hésiter entre un traitement homogène des villes moyennes en tant que strate urbaine intermédiaire participant de la cohésion de leur territoire (en favorisant, par exemple, une répartition équilibrée des grands équipements publics) et une approche plus différenciée qui hiérarchise les territoires en fonction de leur appartenance ou non à de vastes systèmes métropolitains¹⁹. Cette double incertitude des politiques nationales et régionales face à l’« entre-deux territorial » que constituent les villes moyennes a laissé, dans une large mesure, en friche l’accompagnement stratégique de ces territoires.

Pourtant, au-delà du renforcement local des compétences via l’intercommunalité, les villes moyennes ne sont pas dans une situation d’abandon politique : elles bénéficient d’une forte représentativité au parlement (bien supérieure à celle des banlieues des grandes agglomérations, par exemple), de structures de gestion et de projet dont les compétences ont été renforcées par les évolutions législatives récentes, de nombreuses initiatives citoyennes et même, en dépit de contraintes croissantes, de leviers de financement non négligeables (aides de l’Union européenne, contrats de plan, dispositifs de défiscalisation). L’écueil est qu’elles ne font pas – ou peu – l’objet de réflexions et de politiques ad hoc : l’action publique se résume encore souvent à une duplication, en plus petit, des solutions mises en œuvre dans les grandes locales, d’autant plus que les ingénieries locales sont souvent – mais pas toujours – modestes et les moyens financiers limités²⁰.

Action cœur de ville : entre nouvelle impulsion et effet-levier

C’est dans ce contexte qu’il convient d’envisager le lancement du plan Action cœur de ville : « Les villes moyennes sont le parent pauvre des collectifs d’aménagement. Nous croyons dans ces villes », assurait récemment à Libération Julien Denormandie, ministre auprès du ministère de la Cohésion des territoires²¹.

Le plan s’appuie sur cinq axes structurants définis par le ministère²². Sur cette base, les collectivités territoriales ont élaboré un programme d’actions d’une durée de cinq à six ans sous la forme d’une convention signée avec un ensemble de partenaires. Il s’agit donc de fédérer des acteurs, nationaux (Caisse des dépôts, Action logement, ANAH) comme locaux (intercommunalités, départements, offices HLM), publics comme privés (CCI, bailleurs, bureaux d’études mobilisés par le biais d’appels d’offres ou de consultations) autour de projets de nature, d’ampleur et d’échelle diverses. Les grands objectifs convergent toutefois autour du triptyque amélioration de l’habitat/revitalisation du commerce/requalification des espaces publics.

La plupart des équipes politiques et techniques impliquées dans le plan reconnaissent qu’outre ses effets symboliques – porter de nouveau la focale sur les villes moyennes et attirer l’attention des élus comme des habitants sur les difficultés des centralités d’agglomération –, Action cœur de ville a permis de mobiliser des acteurs qui ne l’auraient pas été spontanément et de les faire travailler ensemble. Par ailleurs, si de nombreuses incertitudes demeurent sur le financement des projets, le plan a déjà contribué à offrir une meilleure visibilité aux multiples mais complexes fonds et aides disponibles pour aménager et développer ces territoires. Enfin, le plan a joué un rôle de catalyseur, en débloquant et/ou en accélérant des projets prévus et/ou lancés qui étaient dans l’attente d’une gouvernance et d’un financement pérennes. En somme, il est indéniable que les collectivités concernées se sont « mises en ordre de bataille » autour d’Action cœur de ville. Cette mobilisation est-elle pour autant à la hauteur des enjeux de ces territoires ? Rien n’est moins sûr.

Le plan face à l’inertie des modes de penser et d’élaborer les politiques publiques territoriales

En effet, avant même l’entrée dans sa phase opérationnelle, Action cœur de ville semble handicapé par trois principales limites :

1. une approche strictement « développementaliste » des villes moyennes ;
2. une échelle et des modalités d’action qui laissent de côté la question des concurrences territoriales ;
3. un risque de standardisation des projets.

Une politique de l’offre, mais pour qui ?

Comme l’a justement souligné Nicolas Rio²³, le plan Action cœur de ville est focalisé sur l’offre. Il s’agit de réhabiliter des logements pour attirer de nouveaux habitants, de requalifier les rez-de-chaussée pour faire (re)venir des commerces ; de construire des bureaux pour attirer des investisseurs et créer des emplois. De fait, dans la plupart des villes retenues, les postures et les discours sont adossés à une recherche de compétitivité et d’attractivité, sur un modèle métropolitain, dépeint avec humour comme une « came » par Olivier Bouba-Olga et Michel Grossetti²⁴.

Or, dans bien des cas, ces objectifs apparaissent en décalage non seulement avec les fonctions des villes concernées, mais aussi et surtout avec l’évolution des besoins et des modes de vie de leurs habitants. Le plan passe ainsi largement à côté d’enjeux majeurs tels que la limitation de l’étalement urbain, la gestion du vieillissement, la rétractation des circuits commerciaux, la production de logements adaptés aux trajectoires résidentielles et au profil socio-professionnel des résidents²⁵ la participation des habitants à la transformation de leur cadre de vie.

Force est de reconnaître que si la plupart des élus sont désormais convaincus qu’il s’agit désormais de « faire mieux avec moins », cette option est officiellement écartée²⁶, notamment en raison d’une crainte d’une stigmatisation du territoire susceptible de nuire à son attractivité²⁷.

Le maire de la ville-centre au cœur du jeu : un cadeau empoisonné

En dépit d’un affichage mettant en valeur les coopérations territoriales, la gouvernance du plan Action cœur de ville est d’abord et avant tout locale : si l’intercommunalité est associée, à des degrés très divers selon les cas, c’est bien le maire de la ville-centre qui préside le comité de projet et pilote la réalisation des actions²⁸. Ce choix s’explique principalement par la volonté du Gouvernement de rétablir des relations directes – et plus cordiales – avec ces élus de proximité. Mais il renvoie aussi plus largement au modèle historique de l’action territoriale en France, celui des « petites patries », au sein duquel chaque collectivité territoriale se comporte comme un État-nation en modèle réduit, cherchant à la fois à faire communauté et à déployer une action globale²⁹.

L’écueil est que les causes de la dévitalisation des cœurs d’agglomération sont à la fois multiples et multiscalaires. L’une des principales d’entre elles est sans conteste l’exacerbation des concurrences (fiscales, résidentielles et bien sûr commerciales, incarnées par l’extension continue des grandes surfaces) entre centres et périphéries au sein des aires urbaines intermédiaires. Or, comme son nom l’indique, Action cœur de ville ne prévoit ni dispositif, ni outil spécifique pour agir sur ces dynamiques à une échelle large. Les maires, même les plus volontaristes, ont dû engager – avec un succès très inégal – de difficiles négociations non seulement avec leurs collègues de l’intercommunalité, mais aussi avec des acteurs qui envisagent avec beaucoup de réticence toute idée de limite ou de contrainte, qu’ils soient publics (la Poste, SNCF) ou privés (promoteurs, groupes de la grande distribution, exploitants de cinémas). En témoignent les nombreuses résistances aux projets de moratoire pour suspendre le développement des centres commerciaux de périphérie, comme à Châteauroux. Limitées à la commune-centre, ces initiatives n’ont pour l’heure donné lieu à aucune traduction réglementaire³⁰.

Plus largement, c’est toute l’approche en termes de projet de territoire, dans ses dimensions stratégiques et réglementaires, qui semble absente du plan. Or, un programme de renforcement des centres ne peut faire l’économie d’une réflexion plus globale sur le rôle des villes moyennes vis-à-vis de leur hinterland, sur l’évolution des mobilités au sein de leur bassin de vie, sur la politique foncière à mener dans les franges périurbaines, etc. Une nouvelle fois, les politiques territorialisées semblent confondre l’espace du problème (le cœur de ville) avec celui de sa solution (l’agglomération et ses franges).

Une territorialisation en trompe-l’œil

Depuis un an, le Gouvernement a beaucoup communiqué sur la rupture que représenterait Action cœur de ville dans les pratiques de l’aménagement du territoire à la française. Par contraste avec les projets de renouvellement urbain portés par l’ANRU, emblématiques des modes de faire top-down des administrations centrales, la mise en œuvre du plan favoriserait l’innovation et la différenciation territoriale. Ce discours a été repris par la plupart des médias : dans Libération, par exemple, Sybille Vincendon évoque un ensemble de projets « cousus main ».

Pourtant, les conventions et les cahiers des charges des premiers appels d’offres offrent une image exactement contraire : entre copié-collé des grilles du ministère et solutions standardisées, rien ne ressemble plus à un Action cœur de ville… qu’un autre Action cœur de ville ! Du reste, la plupart des techniciens admettent qu’elles n’ont pas pu ou pas voulu, à tout le moins à ce stade de la démarche, rechercher une forte territorialisation, notamment en raison de délais d’élaboration des conventions particulièrement contraints

Pourtant, quoi de commun entre Pau, où le cœur historique se fragilise tandis que l’agglomération est dynamique, et Charleville-Mézières, où les difficultés s’additionnent entre centre et périphérie ? Les politiques à mettre en place dans les deux cas ne peuvent être pas de même nature !

En réalité, la différence entre les villes et entre les projets s’opère de facto en fonction de trois facteurs : le degré de préparation en amont des équipes politiques et techniques, qui dépend lui-même des dynamiques et des initiatives préexistantes ; la robustesse des ingénieries locales et leur capacité à intégrer efficacement les enjeux et les contraintes du dispositif dans les autres champs de l’action publique territoriale ; la valeur ajoutée apportée par les équipes d’assistance à maîtrise d’ouvrage dans la mise en mouvement et la mise en récit du plan auprès des élus et des habitants. Au-delà des traditionnels fab lab et autres tiers lieux, des approches innovantes ont d’ores et déjà émergé : l’action culturelle à Bourges, la construction partenariale d’une stratégie d’agglomération à Tulle, la gratuité des transports en commun à Dunkerque. L’enjeu est désormais de les traduire dans un programme d’actions concrètes à court terme.

Finalement, Action cœur de ville permet de s’interroger sur les conditions de l’efficacité de l’action publique. En effet, malgré un certain nombre d’inflexions, le plan ne parvient pas à s’affranchir des questions du local et de la proximité, en somme du territoire. Or, quel que soit le domaine d’action (le logement, l’emploi, la biodiversité, la transition énergétique), les territoires sont désormais étroitement imbriqués dans des systèmes et des chaînes d’interdépendances complexes. Ce sont ces derniers qui doivent désormais être placés directement au cœur des politiques publiques.

1. Cet article s’appuie sur une méthodologie qui associe travail documentaire (consultation systématique des productions techniques des villes retenues dans le cadre du plan Action cœur de ville), une dizaine d’entretiens semi-directifs avec les acteurs des territoires (élus, techniciens) et un matériau analytique collecté dans le cadre d’ateliers et de dispositifs de recherche-action organisés avec les étudiants de master de l’École d’urbanisme de Paris.
2. Cauchi-Duval N., Cornuau F. et Rudolph M., « La décroissance urbaine en France : les effets cumulatifs du déclin », Métropolitiques 26 avr. 2017, https://www.metropolitiques.eu/La-decroissance-urbaine-en-France, 1093.html
3. Delpirou A. (coord.), « Villes moyennes », Métropolitiques 4 déc. 2013, , 595.html
4. Demazière C., « Pourquoi et comment analyser les villes moyennes ? Un potentiel pour la recherche urbaine », Métropolitiques 29 janv. 2014,
5. Santamaria F., « Les villes moyennes françaises et leur rôle en matière d’aménagement du territoire : vers de nouvelles perspectives ? », Norois 2012, n^o 223, p. 13-30.
6. Béhar D. et Estèbe P., « Les villes moyennes, espaces en voie de disparition ? », Libération 12 mars 2014, http://www.liberation.fr/france/2014/03/12/les-villes-moyennes-espaces-en-voie-de-disparition_986611
7. Talandier M., « Les villes moyennes, des espaces privilégiés de la consommation locale », Métropolitiques 19 févr. 2014,
8. Brunet R., Territoires de France et d’Europe, 1997, Paris, Belin.
9. Demazière C., « Pourquoi et comment analyser les villes moyennes ? Un potentiel pour la recherche urbaine », op. cit.
10. Larmagnac C., George-Marcepoil E. et Aubert F., « Les villes intermédiaires et leurs espaces de proximité », Territoires 2040 2012.
11. Desjardins X., L’aménagement du territoire, 2017, Paris, Armand Colin.
12. Cauchi-Duval N., Cornuau F. et Rudolph M., « La décroissance urbaine en France : les effets cumulatifs du déclin », op. cit.
13. De Roo P. (dir.), Les Villes moyennes françaises : enjeux et perspectives, 2007, Paris, La Documentation française.
14. Madry P., « Le nouveau rapport entre ville et commerce et l’impossible réforme des politiques d’urbanisme commercial », Tous Urbains 2018, n^o 21, p. 42-47.
15. Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), Villes moyennes en France : vulnérabilités, potentiels et configurations territoriales, 2017, http://www.cget.gouv.fr/ressources/publications/en-bref-45-villes-moyennes-en-france-vulnerabilites-potentiels-et-configurations-territoriales
16. Beaucire F., Chalonge L. et Desjardins X., « Villes moyennes : un déclin en trompe l’œil ? », Urbanisme 2016, n^o 403, p. 30-33.
17. Une version largement médiatisée de ce discours est celle développée par l’essayiste Christophe Guilluy autour de la notion, vivement critiquée, de « France périphérique ».
18. Santamaria F., « Les villes moyennes françaises et leur rôle en matière d’aménagement du territoire : vers de nouvelles perspectives ? », op. cit.
19. Béhar D., « Bricolage stratégique et obligation d’innovation », Urbanisme 2011, n^o 378, p. 50-51.
20. Roudier E., Quand la ville moyenne entre en gare : des projets entre mimétisme métropolitain et recompositions territoriales, thèse de doctorat, Béhar D. et Delpirou A. (dir.), 2019, Lab’Urba, université Paris-Est Créteil.
21. Voir https://www.liberation.fr/france/2019/03/18/un-plan-de-secours-pour-les-coeurs-brises-des-centres-villes_1716007
22. « De la réhabilitation à la restructuration : vers une offre attractive de l’habitat en centre-ville » ; « Favoriser un développement économique et commercial équilibré » ; « Développer l’accessibilité, la mobilité et les connexions » ; « Mettre en valeur les formes urbaines, l’espace public et le patrimoine » ; « Fournir l’accès aux équipements et services publics ».
23. Voir http://partieprenante.com/quatre-pistes-pour-villes-moyennes/
24. Pour « compétitivité, attractivité, métropolisation, excellence ». Voir https://hal. archives-ouvertes.fr/hal-01724699
25. Miot Y. et Rousseau M., « Décroître pour survivre ? Démolitions et transition énergétique à Vitry‑le‑François », Métropolitiques 29 juin 2017, https://www.metropolitiques.eu/Decroitre-pour-survivre.html
26. Dormois R. et Fol S., « La décroissance urbaine en France : une mise à l’agenda difficile », Métropolitiques 27 mars 2017, https://www.metropolitiques.eu/La-decroissance-urbaine-en-France.html
27. Béal V., Morel Journel C. et Sala Pala V., « Des villes en décroissance stigmatisées ? Les enjeux d’image à Saint-Étienne », Métropolitiques 3 avr 2017, https://www.metropolitiques.eu/Des-villes-en-decroissance.html
28. Les 222 maires des villes retenues ont d’ailleurs été invités à plusieurs reprises pour échanger entre eux par les promoteurs du plan.
29. Grenouilleau 0., Nos petites patries. Identités régionales et État central, en France, des origines à nos jours, 2019, Paris, Gallimard.
30. La loi ELAN (évolution du logement et aménagement numérique) a créé une procédure d’opération de revitalisation du territoire que toutes les villes peuvent mettre en place. C’est seulement dans ce cadre que le préfet pourra, à la demande du maire et au cas par cas, décider d’un moratoire d’un an.