L'externalisation au profit des polices municipales et des sociétés de sécurité privée : savante alchimie ou pacte faustien ?

En France, la puissance publique et le contrat ont longtemps été antinomiques. Le droit administratif est un droit vertical, rectiligne, rigide, qui n’aime que trop l’unilatéralisme. Le contrat étant un acte juridique synallagmatique, toute relation économique public-privé est source d’inconfort³. Il n’était pas admis, jadis, que l’administration s’abaissât à passer des contrats ; imaginer qu’elle le fît dans des domaines dits « régaliens » eut été une double profanation de la souveraineté de l’État. L’externalisation de la sécurité a longtemps été un objet « sale » : lucre et sécurité étaient les deux parties d’un pacte faustien.

Le modèle français de sécurité intérieure se distingue par la prééminence de l’État. La sécurité des personnes et des biens est dévolue aux forces de police et de gendarmerie. Un noyau dur de compétences leur est confié, sur le fondement desquelles s’est construit un système de valeurs, hiérarchisant et excluant. Il se dessine ainsi une série de cercles concentriques dont le cœur recèle les missions les plus critiques (pouvoirs de police judiciaires, pouvoirs d’enquête, port d’armes, etc.) et dont la périphérie n’est composée que de missions socialement moins valorisées (relevé de certaines contraventions, police du stationnement, gardes statiques, etc.). C’est ainsi que les polices municipales⁴ et les agents de sécurité privée ont évolué à la marge du modèle de sécurité intérieure français. Ni militaires de la gendarmerie, ni policiers nationaux, ces agents ont longtemps appartenu à une filière sous-valorisée et insuffisamment attractive. Leur histoire commune est celle d’un long et lent rattrapage catégoriel et symbolique, avant que les attentats de janvier et novembre 2015 n’accélèrent leur processus de réhabilitation.

Fin 2016, le continuum de sécurité nationale, conceptualisé par le secrétariat général pour la défense en la sécurité nationale (SGDSN) désigne un axe gradué sur lequel des tâches les moins sensibles aux plus sensibles, des missions les plus locales aux plus internationales, les agents de sécurité privée, les policiers municipaux, les policiers nationaux, les gendarmes et les militaires des trois armées sont appelés à travailler de concert. L’externalisation des missions de sécurité intérieure serait non seulement permise mais, et surtout, érigée en une véritable politique publique qui rompt avec deux siècles de tradition française.

La lente réhabilitation d’acteurs jugés périphériques

L’article L. 511-1 du Code de la sécurité intérieure définit les missions des agents de police municipale relatives aux compétences des policiers et des gendarmes. La nature et l’étendue de leur mission n’ont de bornes que celles qui garantissent l’intégrité et l’exclusivité des missions de ces derniers. Reste que les agents de police municipale exécutent « les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques »⁵. Ils ont ainsi la charge de la mise en œuvre des décisions de police du maire qui portent sur un territoire restreint – la commune ou l’intercommunalité – et à des fins essentiellement préventives. Bien que fonctionnaires territoriaux⁶, les policiers municipaux ont été symboliquement dépréciés. La filière a longtemps été peu attractive⁷ : l’avancement n’était pas homogène et les perspectives de promotion interne bien faibles.

À partir du début des années 2000, l’inflation de la demande sociale de sécurité, couplée à la réduction des effectifs policiers et de gendarmes sur la période 2005-2011⁸, a encouragé l’essor des polices municipales. Cette extension n’a pas été sans entraîner une série d’interrogations quant à leur statut et aux modalités de leur inscription dans un continuum de sécurité en germes. Alors que cette réflexion n’avait été que partiellement menée, le décès tragique d’Aurélie Fouquet en mai 2010, accélère les revendications catégorielles des policiers municipaux. Certains maires appuieront l’alignement progressif des prérogatives des policiers municipaux avec celles des policiers nationaux. L’uniformisation des tenues, des formations et des parcours de carrière, cumulée à la délégation croissante de missions, de prérogatives et d’équipements qui relevaient jadis des seules police et gendarmerie nationales, a revalorisé la filière et renforcé l’attractivité des carrières.

Sachant pouvoir compter sur une force de qualité croissante, l’État a pu sereinement accélérer le processus d’externalisation de certaines de ses missions à leur profit, instaurant, chemin faisant, une mécanique de cercle vertueux qui aura permis la réhabilitation d’une filière, en à peine 15 ans.

Pour leur part, les agents de sécurité privée ont souffert du même sentiment de déconsidération. À l’origine, l’administration n’y voyait qu’une force supplétive, mais considérant néanmoins que les activités privées de sécurité appartenaient plus largement aux domaines de la surveillance et de la coercition, il lui est apparu nécessaire d’en fixer strictement les modalités d’exercice. La loi n^o 83-629 du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de sécurité devait ainsi permettre leur moralisation éthique et leur structuration économique. Ce n’est qu’à ces deux conditions préalables que la loi d’orientation et de programmation relative à la sécurité (LOPS n^o 95-73, 21 janv. 1995) a pu établir, sans-doute prématurément, que « la sécurité privée concourt à la sécurité générale de la Nation ». Nonobstant cette reconnaissance tardive, les activités privées de sécurité se sont développées dans un cadre général peu favorable à l’externalisation : les acteurs publics sécurisaient l’espace public lato sensu et les acteurs privés, l’espace privé.

À partir du début des années 2000, la démultiplication des événements dits « de masse » a considérablement accéléré le développement économique des sociétés de sécurité privée. Jamais les pouvoirs publics ne les ont pourtant considérées comme de possibles partenaires.

L’État n’y voyait qu’une force supplétive à qui déléguer certaines « des activités qui ne font pas partie de son cœur de métier »⁹. Le secteur n’a ainsi été doté d’une autorité de régulation¹⁰, le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), qu’en 2012, lorsque l’importance numérique de ses employés (plus de 150 000 à l’époque) a reposé la double question de leur moralisation et de leur professionnalisation. La masse des agents de sécurité privée obligeait à les prendre en considération, mais sous l’angle exclusif des agissements illégaux ou amoraux d’une minorité d’entre eux.

Fin 2014, les fragilités du secteur limitent les possibilités d’externalisation. À l’aube des attentats, les activités privées de sécurité emploient 160 000 salariés pour un chiffre d’affaires consolidé de 5,7 milliards d’euros. Ces chiffres recouvrent une réalité peu glorieuse où l’atomicité du marché, caractérisée par la présence de multiples sociétés – le CNAPS recense 10 000 entreprises dont 7 000 unipersonnelles –, accentue la fragilité économique d’acteurs qui peinent à survivre sur un marché qu’aucun d’entre eux ne parvient à réellement dominer. La compétitivité est exacerbée et, à défaut de pouvoir atteindre des standards de qualité minimaux, les acteurs se livrent à une impitoyable guerre tarifaire. Ces pratiques sont à l’origine d’un cercle vicieux où la baisse des prix s’autoalimente encouragée par des acheteurs publics comme privés, dont l’agressivité commerciale accentue l’ampleur de la dérive, au détriment du niveau général de sécurité des biens et des personnes.

L’accélération de l’externalisation des missions de sécurité intérieure après les attentats de janvier et novembre 2015

La double marginalisation des acteurs périphériques que sont les polices municipales et les entreprises de sécurité privée a été brutalement battue en brèche par les attentats de janvier et novembre 2015. Aucun événement public de masse ne peut désormais se tenir sans le quadruple concours des armées (force Sentinelle), des forces de sécurité étatiques (police et gendarmerie), des polices municipales et de la sécurité privée. Face à l’ampleur de la menace, la mobilisation de l’ensemble des acteurs qui contribuent à la sécurité générale de la Nation est devenue impérative. Les polices municipales et les agents de sécurité privée ne peuvent plus faire exception, actant par là même l’accélération du recours à l’externalisation.

Dans le cas des polices municipales, le recours à l’externalisation se manifeste par un principe de subsidiarité diffus, alimenté par un rattrapage de la police et de la gendarmerie nationales tant en termes de prérogatives que d’équipements.

Les polices municipales ont vécu un avant et un après 2015. Le 8 janvier 2015, l’assassinat de la policière municipale Clarissa Jean-Philippe, par le terroriste Amédy Coulibaly, était la preuve de la confrontation indifférenciée à la menace terroriste de l’ensemble des acteurs du continuum de sécurité nationale. L’auteur de la prise d’otages de l’hyper-casher ne distinguait ni les uniformes, ni les compétences. De fait, si la question de l’armement des policiers municipaux était un débat récurrent¹¹, le législateur l’a définitivement tranché : il encourage désormais l’armement de polices municipales. D’un point de vue réglementaire, la dérogation¹² faite à l’article R. 511-12 du Code de la sécurité intérieure donne la faculté aux agents de police municipale d’utiliser une arme de poing auparavant destinée aux seuls policiers nationaux¹³. Sur un plan législatif, la modification de l’article L. 511-5, du même code, supprime un des critères guidant l’appréciation des préfets dans la délivrance de l’autorisation de port d’arme¹⁴. Désormais, ni la « nature » des interventions, ni « les circonstances » locales ne peuvent motiver le refus de délivrance d’une autorisation d’armement à la collectivité. Par la suite, la loi du 28 février 2017 relative à la sécurité publique assouplit les règles d’usage des armes des policiers municipaux en les rapprochant des règles applicables aux policiers nationaux et aux gendarmes. Enfin, sur un plan matériel, la mise à disposition, par le ministère de l’Intérieur, dès 2015, de 4 000 revolvers issus des stocks de la police nationale et le récent décret du 28 novembre 2016 octroyant la possibilité d’acquérir des pistolets semi-automatiques chambrés en 9 mm, lisse la distinction entre policiers municipaux et nationaux.

Dans le cas des agents de sécurité privée, le principe de rattrapage a été plus timide et ne s’est traduit par aucun effet de substitution.

L’attaque du Bataclan démontre que les agents de surveillance humaine, postés à l’entrée des établissements recevant du public, sont généralement les premières victimes des auteurs d’attentats terroristes. Les revendications catégorielles ont d’ailleurs été quasi immédiates. Des premières protestations éclatent dès l’automne 2015, avant que l’année 2016 ne soit marquée par des grèves endémiques. Les principaux mots d’ordre sont la dénonciation de la sous-formation et du sous-équipement face à la menace terroriste. Là encore, le législateur a tenu compte des exigences syndicales. La nuit du 24 au 25 janvier 2017 a fait date. Alors que l’article 6 du projet de loi relatif à la sécurité publique ne devait concerner que l’armement des agents de protection physique des personnes, le Sénat a adopté un amendement de François Grosdidier ayant pour objet d’autoriser l’armement des agents de surveillance humaine exposés « dans les lieux surveillés à un risque exceptionnel d’atteinte à leur vie » (art. 6 bis, A). Le Rubicon était franchi : les agents de surveillance humaine pourront bénéficier d’un port d’armes pour la surveillance de sites particulièrement exposés¹⁵.

Si l’heure est aujourd’hui à la coopération public-privé à marche forcée, avec pour cap la sécurité de la future Coupe du monde de rugby et, surtout, des Jeux olympiques de Paris, en 2024, les perspectives offertes à la sécurité privée sont faites d’externalisations peu sensibles : gardes statiques de bâtiments publics, surveillance d’événements publics, police du stationnement¹⁶, entre autres.

Rendues publiques le 11 septembre 2018, les conclusions de la mission confiée par l’ancien ministre de l’Intérieur Gérard Collomb aux parlementaires Alice Thourot et Jean-Michel Fauvergue, sont foisonnantes. Si celle de rendre obligatoire l’armement des agents de police municipale en calibre 9 mm a focalisé l’attention de la presse, d’autres, plus confidentielles, telles que la réglementation des activités de conseil en sûreté et de services de défense, reprennent des demandes exprimées de longue date par les professionnels de la sécurité privée¹⁷. Il pourra, cependant, être regretté que ces propositions se limitent à la reprise de rapports antérieurs et qu’elles manquent de liant politique. La plus-value d’en confier la rédaction à des parlementaires aurait justement consisté en ce qu’ils proposent une vision politique du futur continuum de sécurité nationale.

Car, l’externalisation ne pourra pas se développer sans une revalorisation symbolique de la filière de sécurité privée, à l’instar de celle des polices municipales. L’évolution du positionnement des acteurs dits « périphériques » au sein du continuum de sécurité nationale débouche sur un paradoxe. Alors que le débat manichéen qui opposait jadis anciens et modernes, étatistes et libéraux, tenants de l’externalisation et défenseurs du monopole de la violence physique légitime par l’État, appartient désormais au passé, un nouveau débat – de modalité – voit le jour. À l’échelon déconcentré, il n’est plus un événement, ni une manifestation publique à caractère culturel, sportif ou festif qui ne puisse se tenir sans la double mobilisation des policiers municipaux et des agents de sécurité privée. Ce constat objectif déplace le débat sur le terrain des modes d’associations effectifs d’acteurs, qui n’ont plus rien de périphérique, à la sécurité générale de la Nation. Leur entrée dans le continuum est patente. Le principe de subsidiarité n’est cependant pas une option et ces acteurs autrefois périphériques, ne l’appellent certainement pas de leur vœu. Leur principale exigence est la clarification de la nature et du périmètre des externalisations qui leur seraient désormais autorisées par l’État. Il y a là une exigence de vision politique qui engage le modèle de sécurité publique de la France pour les années à venir.

1. Rapport de M^me Alice Thourot et M. Jean-Michel Fauvergue, députés, D’un continuum de sécurité vers une sécurité globale, 11 sept. 2018.
2. Docteur en sciences de gestion, Guillaume Farde est maître de conférences à Sciences Po où il est conseiller scientifique de la spécialité sécurité-défense de l’École d’affaires publiques. Il est l’auteur de plusieurs ouvrages et articles de référence consacrés aux questions de sécurité, de défense et d’intelligence économique. Il est également directeur de la stratégie et de la communication du groupe Risk&Co.
3. Farde G., « La délégation du service public de la sécurité : asinus equum spectat ? », La Revue administrative déc. 2011, n^o 384.
4. Face à l’extrême variété des situations, les inspecteurs généraux de l’administration Olivier Diederichs et Laurent Cayrel conseillent l’emploi du pluriel ; Cayrel L. et Diederichs O., Rapport sur le rôle et le positionnement des polices municipales, déc. 2010.
5. CSI, art. L. 511-1.
6. L’article L. 511-2 du Code de la sécurité intérieure dispose que « les fonctions de police municipale ne peuvent être exercées que par des fonctionnaires territoriaux recrutés à cet effet ».
7. Pillet F. et Vandierendock R., De la police municipale à la police territoriale, mieux assurer la tranquillité publique, rapport d’information du Sénat, 26 sept. 2012.
8. En 2002, le nombre de policiers et de gendarmes avait été ramené à celui de 1997. Ce constat est établi par la Cour des comptes dans son rapport L’organisation et la gestion des forces de sécurité publique, 2011.
9. RGPP, Troisième rapport d’étape, févr. 2010, p. 3.
10. La création du CNAPS découle directement du rapport Blot Y., Diederichs O., Garcin P., Han D. et Martini H., Rapport sur le contrôle des entreprises de sécurité privée, 2010, ministère de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités territoriales.
11. Le Moigne J.-P., « L’armement des policiers municipaux : les moyens d’une profession à risque », Actualité Juridique des Collectivités Territoriales 2010, n^o 4, p. 152.
12. D. n^o 2015-496, 29 avr. 2015, autorisant les agents de police municipale à utiliser à titre expérimental des revolvers chambrés pour le calibre 357 magnum.
13. Possibilité d’utiliser des armes chambrées en 357 magnum à la condition exclusive d’utiliser des munitions de 38 spécial.
14. La suppression de la référence est réalisée par l’article 16 de la loi n^o 2016-987 prorogeant l’application de l’état d’urgence.
15. Ait-Youssef D. et Farde G., « L’armement des agents privés de sécurité en France : avancée juridique et aubaine économique ? », Sécurité et Stratégie oct.-déc. 2017, n^o 27.
16. Lemaitre E., « Actualité du principe de prohibition de la privatisation de la police », Revue Française de Droit Administratif 2009, p. 767 et s.
17. Rapport de M^me Alice Thourot et M. Jean-Michel Fauvergue, op. cit.