L’innovation publique à la croisée des chemins ?

Bernard le Masson

Bernard le Masson dirige les activités conseil et stratégie secteur public d’Accenture pour le monde. Avec plus de 25 ans d’expérience professionnelle, notamment pour de grands programmes de transformation en France, il porte des projets d’innovation pour le secteur public en Europe, Asie, Amérique du nord et Amérique latine. Bernard le Masson est co-président du European Center for Government Transformation, un think tank européen fondé avec le Lisbon Council et le Collège de l’Europe. Il préside également la fondation Accenture en France, qui se focalise sur l’accès à l’emploi et sur l’innovation sociale en soutenant des initiatives telles que Territoire zéro chômeur de longue durée, MozaikRH, Acces-InclusiveTech, Article1, Simplon, l’incubateur TechforGood ShareIT, la civic tech Système D et le mouvement French impact.

Le marché de l’innovation publique a beaucoup évolué : en complément de la capacité à accompagner des transformations, on traite aujourd’hui l’impact du digital sur la sphère publique et les problématiques des ressources humaines, explique Bernard le Masson.

Stéphane Vincent

Membre du comité d’orientation de la revue Horizons publics, Stéphane Vincent est le co-fondateur et délégué général de l’association La 27e Région, laboratoire de transformation publique créé en 2008. De formation universitaire en sciences de gestion, il a d’abord travaillé dans de grands groupes privés. Il s’est ensuite spécialisé dans l’innovation sociale et numérique dans le secteur public, au sein de collectivités locales et dans le conseil. Il participe à de nombreux collectifs de praticiens en France et dans le monde, dont States of change, créé en 2017. Il est également l’un des initiateurs des Halles civiques, un réseau des tiers-lieux spécialisés dans l’innovation publique, démocratique et citoyenne. En 2014, La 27e Région a été sélectionnée par Bloomberg Philanthropies (États-Unis) et Nesta (Grande-Bretagne) comme l’une des vingt initiatives les plus inspirantes au monde dans le champ de l’innovation publique.

Les activités de conseil se déroulent de façon souterraine, elles sont très souvent invisibles. Comment savoir de quelles façons se construisent les doctrines, les approches, les méthodes de l’innovation publique pilotées par les cabinets de conseil ? met en garde Stéphane Vincent.

L’innovation publique est-elle un « marché » comme un autre ?

Bernard le Masson – Le conseil et l’innovation pour le secteur public est d’abord un marché important – comme ordre de grandeur, 7 milliards de dollars par an de chiffre d’affaires chez Accenture – et en plein essor, avec un taux de croissance de 4 à 5 % par an. Cela répond donc à une demande réelle des gouvernements et entités publiques, même si, contrairement à certaines idées reçues, les consultants y ont une rentabilité souvent plus faible que pour les mêmes missions dans le secteur privé. Les prestations de conseil sur ce marché vont de l’accompagnement très stratégique, par exemple l’aide à l’attractivité économique d’un pays, jusqu’à la mise en œuvre opérationnelle de nouvelles organisations, de la technologie et de la conduite du changement, pour mieux assurer les missions de service public. Ce marché a beaucoup évolué : en complément de la capacité à accompagner des transformations, on traite aujourd’hui l’impact du digital sur la sphère publique, les problématiques des ressources humaines, avec des enjeux d’attractivité des emplois et de fidélisation des compétences dont a besoin le secteur public.

Le défi de l’innovation publique est de proposer quelque chose de différent, de délivrer des services d’intérêt général différemment, tout en restant respectueux des valeurs du service public. Ce qui est demandé aujourd’hui par les décideurs publics, et je le constate sur le plan international, c’est une nouvelle approche de l’action publique, à l’ère du numérique et de la diversification des acteurs qui s’y intéressent. On voit apparaître de nouveaux modèles d’interaction entre les ministères et agences publiques, le secteur privé, l’économie sociale et solidaire, le secteur associatif, les citoyens, à l’ère de la data et des plateformes. Il n’y a plus un monopole de l’intérêt général qui ne serait porté que par la puissance publique, même si elle en reste le régulateur et garant ultime. Une autre préoccupation porte sur l’accompagnement à la croissance économique des pays : il faut créer les conditions de l’attractivité des pays, de leur croissance économique, autour de l’éducation, des infrastructures, etc. La complexité du monde renforce la demande d’accompagnement externe : Nous sommes dans un environnement VUCA (l’acronyme des quatre mots anglais : volatility, uncertainty, complexity et ambiguity pour volatil, incertain, complexe et ambigu). Cet environnement renforce les besoins de réassurance, de croisement des points de vue, d’expertises, autant d’aides à la décision pour les décideurs publics et les administrations.

Ce qui est demandé aujourd’hui par les décideurs publics, et je le constate sur le plan international, c’est une nouvelle approche de l’action publique, à l’ère du numérique et de la diversification des acteurs qui s’y intéressent, selon Bernard le Masson.

Stéphane Vincent – Il s’agit bien d’un marché, les chiffres sont là pour le prouver. Il a quand même une particularité : c’est un marché qui porte sur la fabrique des politiques publiques, sur des services d’intérêt général, il touche aux fondements de notre démocratie. C’est donc un marché qui n’est pas comme les autres. Quand la fabrication d’une politique publique devient un business globalisé, quelles sont les conséquences sur cette politique publique ? Tous les acteurs du conseil sont-ils équipés de la réflexivité nécessaire pour y penser en termes éthiques ? Par ailleurs, les activités de conseil se déroulent de façon souterraine, elles sont très souvent invisibles. Comment savoir de quelles façons se construisent les doctrines, les approches, les méthodes de l’innovation publique pilotées par les cabinets de conseil ? Que se passe-t-il exactement ? Est-ce que cela concourt au bien-être des populations, à la qualité démocratique, à l’amélioration du service public ? Toutes ces questions font que ce marché est tout de même un peu à part

Nous avons besoin de plus d’éthique sur le marché de l’innovation publique. Beaucoup de consultants
sont à la recherche de structures à taille humaine, et on voit naître beaucoup d’agences soucieuses de leur impact sur l’environnement et sur la société, précise Stéphane Vincent.

Bernard le Masson – Je suis d’accord avec Stéphane Vincent, ce n’est clairement pas un marché comme les autres. Cela se voit concrètement dans les cabinets de conseil : les équipes en charge du secteur public sont souvent identifiées à part, elles ont des profils spécifiques. Même si les types de compétences sont les mêmes, les problèmes sont appréhendés différemment. Partout dans le monde, l’approche de la relation au bénéficiaire final et à la fourniture d’un service se font de manière spécifique quand il s’agit de politiques publiques. La réflexion sur la doctrine que soulève Stéphane Vincent doit s’inscrire dans ce contexte démocratique. Pour ma part, je ne suis pas sûr qu’il y ait une doctrine définie a priori dans la sphère des cabinets eux-mêmes. Se pose aussi la question de l’interaction avec le donneur d’ordre, la capacité de challenger, contrôler et réguler les prestations de conseil. Ce que j’ai remarqué, c’est que les acteurs du privé qui font appel aux acteurs du conseil ont souvent une capacité à interagir, à challenger et à maîtriser la commande qui est plus structurée que dans le secteur public. Les procédures d’appel d’offres et l’expression des besoins sont plus simples dans le privé, facilitant le travail d’innovation et l’adaptation aux besoins réels en cours de projet.

Stéphane Vincent – Je suis tout à fait d’accord, les acteurs publics ne sont pas toujours de bons clients, les visions et le portage sont souvent faibles et le système des marchés publics assèche toute possibilité d’innovation. Mais je pense que les cabinets de conseil ont aussi une responsabilité particulière, notamment quand ils importent dans le public les méthodes et les techniques d’autres univers tels que le secteur commercial. Le new public management hier, la blockchain et le design aujourd’hui, ou encore l’intelligence artificielle demain, en sont quelques exemples. Il faut donc questionner la responsabilité de ceux qui conseillent. Nous avons besoin de plus d’éthique sur le marché de l’innovation publique. Beaucoup de consultants sont à la recherche de structures à taille humaine, et on voit naître beaucoup d’agences soucieuses de leur impact sur l’environnement et sur la société.

Bernard le Masson – Il serait assez dangereux, selon moi, que ce soient les cabinets de conseil qui définissent seuls leur propre éthique pour les marchés publics, cela doit être collectif, et toutes les parties prenantes doivent être associées. Les autorités de Singapour ont, par exemple, développé leurs capacités de stratèges et elles font peu appel aux cabinets de conseil en stratégie. Elles ont atteint un niveau de maturité élevé en termes d’innovation publique. Certains pays du nord de l’Europe sont aussi pionniers en tant qu’États stratèges.

 Quelles sont aujourd’hui les tendances du marché du conseil, et plus spécifiquement de celui de l’innovation publique, au niveau mondial ?

Bernard le Masson – Le marché du conseil est un marché très atomisé, avec une dizaine d’acteurs mondiaux, qui interviennent localement dans les pays tout en offrant une capacité de mise en réseau et d’expertise mondiale appréciée des gouvernants. En parallèle il y a une myriade d’acteurs de taille petite ou moyenne, avec des expertises pointues ou un travail de niche. Selon moi, il y a aujourd’hui deux grandes tendances à l’œuvre pour le conseil en innovation publique : d’abord une demande de compétences plurielles en termes d’expertises et de compétences (design de service, traitement des masses de données, approche psycho-sociale). Accenture a ainsi racheté ces dernières années une quarantaine de sociétés, parmi lesquelles en France le cabinet de conseil OCTO Technology, la société spécialisée dans les services de sécurité Arismore ou encore l’agence d’innovation et de design Fjord. Ensuite la tendance à la création de modèles hybrides de fonctionnement combinant expertise des start-up de la Govtech et des acteurs privés à l’ère des plateformes. La révolution digitale est acquise, même si elle reste à traduire pleinement dans les organisations publiques ; il y a, aujourd’hui, le besoin d’imaginer les modèles économico-sociaux de demain pour délivrer des services publics répondant réellement aux besoins des citoyens.

Stéphane Vincent – En effet le marché du conseil est extrêmement diversifié, avec des acteurs de toutes les tailles. Il faut également citer les approches coopératives, qui ont à cœur d’adopter en leur sein une gouvernance démocratique. À l’opposé on observe aussi un phénomène d’ubérisation du conseil, une forme de désintermédiation de la fonction de cabinet. C’est un renouvellement radical des modèles économiques du conseil.

Bernard le Masson – Oui, c’est effectivement une tendance émergente. On parle parfois de « liquid workforce » : il s’agit de faire appel ponctuellement à des expertises, en fonction des besoins sur un projet bien défini. Ce concept repose sur la puissance des plateformes numériques.

La révolution digitale est acquise, même si elle reste à traduire pleinement dans les organisations publiques ; il y a, aujourd’hui, le besoin d’imaginer les modèles économico-sociaux de demain pour délivrer des services publics répondant réellement aux besoins des citoyens, selon Bernard le Masson.

Quelles sont les conséquences de ces tendances sur le conseil et l’innovation publique ?

Stéphane Vincent – Cette évolution ne se fait pas sans difficultés. La demande d’hybridation plus forte, le recours à des cultures professionnelles très différentes ne peuvent pas se faire à n’importe quelles conditions. La question de la pluridisciplinarité est une des tendances-clés de l’innovation. Personne n’a la réponse à lui seul. Chaque problème doit être traité de façon panoramique, avec des approches complémentaires. Il existe aussi des tensions permanentes entre l’internalisation et l’externalisation des compétences : l’administration doit décider si elle peut internaliser, c’est une éternelle question. L’externalisation, dans la lignée du fordisme de l’action publique où on rationalise à tout prix sans prendre en compte l’intelligence des agents, peut faire des dégâts. Il y a des gagnants et des perdants à chaque fois que l’on néglige les réalités humaines.

Bernard le Masson – Le critère d’efficience n’est plus suffisant pour justifier un choix stratégique majeur. L’objectif ne doit pas être d’abord l’efficacité à tout prix. C’est un choix politique qui revient à la puissance publique.

L’innovation publique a pour finalité d’améliorer les services publics. Comment faire mieux et aller justement vers plus de coopération entre décideurs publics et consultants ?

Bernard le Masson – Quand la puissance publique porte la transformation, les consultants sont une force de frappe. Il faut que les acteurs publics aient envie de transformer leur modèle. Le portage politique est une condition de réussite des projets d’innovation.

Stéphane Vincent – La puissance publique doit avoir une vision sur le plus long terme et ne doit pas sous-traiter sa stratégie. Ce sont les administrations qui devraient avoir un temps d’avance, et non les cabinets de conseil. Les procédures des marchés publics constituent un frein à l’innovation, notamment car elles créent une relation infantilisante avec les acteurs du conseil. Il faudrait réfléchir à réaménager les procédures d’appel d’offres, favoriser la coopération plutôt que la compétition, changer la temporalité des marchés pour créer de la confiance durable propice à l’innovation, recourir davantage à l’innovation sociale. L’artisanat et le sur-mesure sont plus difficiles à faire dans les rituels habituels des marchés.

Bernard le Masson – L’État n’a pas encore trouvé les bons leviers pour attirer et garder les très bons talents. Les complexes marchés publics couplés à cette fragilité humaine, créent un processus d’interaction qui n’est pas satisfaisant et qui incite parfois à aller vers le court-termisme, plutôt que d’avoir une transformation sur le long terme. Il faudrait rentrer dans une logique de partenariat et de temporalité plus longue, durant lesquelles on apprend à se connaître. Dans le secteur privé et public à l’étranger, les programmes sont souvent longs, la confiance se construit dans la durée, la temporalité est une condition du succès.

 À quoi ressemblera l’innovation publique dans 10 ans ?

Stéphane Vincent – Premier scénario : l’activité de conseil au sens large se renforce en tant que marché, le conseil devient une activité de haut niveau et élitiste qui décroche des questions sociales. Deuxième scénario : le marché laisse plus de place à la coopération, aux infrastructures communes, aux territoires et aux chercheurs. Les administrations et les collectivités s’équipent, les laboratoires d’innovation publique et sociale montent en gamme et en impact. Une nouvelle forme d’action publique se met en place avec une gouvernance différente. La création d’écosystèmes locaux, avec un bon seuil critique comme nous commençons de le voir à Nantes, par exemple, est aussi l’une des clés pour réussir les projets de transformation publique dans la durée.

Bernard le Masson – Les consultants qui n’ont pas de vision à long terme vont disparaître. Les acteurs du conseil qui réussiront seront capables de s’inscrire dans des logiques d’innovation publique mais aussi sociale, avec une meilleure prise en compte de l’impact social et environnemental. Les entreprises et le social vont de plus en plus s’entremêler pour relever le défi de la complexité et de la question sociale. C’est pourquoi, la fondation Accenture France, que je préside, soutient l’entrepreneuriat social comme un nouveau mode d’action, parmi d’autres, de production d’actions d’intérêt général. Nous sommes, par exemple, impliqués dans l’expérimentation Territoires zéro chômeurs de longue durée¹.

Stéphane Vincent – À l’usage, la coopération, c’est souvent beaucoup plus intéressant que la mise en concurrence généralisée entre les acteurs. Il nous est souvent arrivé de constater des rapports coût/efficacité beaucoup plus favorables à des approches fondées sur le partage d’expertises et les modèles ouverts. Il faudrait travailler à l’échelle nationale dans le sens d’une véritable infrastructure collective de R&D publique et sociale, comme y travaillent certains pays, tel que le Canada.

Bernard le Masson – Selon moi, les activités traditionnelles du conseil au secteur public existeront encore dans dix ans, mais elles prendront des formes plus hydrides, avec une « plateformisation » de l’action publique. L’avenir du conseil au sens d’entreprise prestataire passera par une puissance publique mieux outillée. Les labos d’innovation publique qui fonctionnent sont hybrides, avec des compétences plurielles. L’échelle des territoires doit aussi être réaffirmée : les politiques publiques doivent être conçues à l’échelle du territoire. La reterritorialisation de l’innovation publique est donc une piste pertinente.

Il faudrait travailler à l’échelle nationale dans le sens d’une véritable infrastructure collective de R&D publique et sociale, comme y travaillent certains pays, tel que le Canada, précise Stéphane Vincent.

 1. Accenture est partenaire de l’expérimentation territoriale Territoires zéro chômeur de longue durée. Portée par l’association du même nom, elle vise à résorber le chômage de longue durée. À l’échelle du territoire (commune, communauté de communes, quartier), il s’agit de proposer à toute personne privée durablement d’emploi et qui le souhaite, un emploi en contrat à durée indéterminée au SMIC, à temps choisi, et adapté à ses compétences. Cette expérimentation, porte actuellement sur dix territoires et Accenture soutient Territoires zéro chômeur sur le quartier Saint-Jean de Villeurbanne via une mission de mécénat de compétences en pilotage du projet. L’idée est d’expérimenter durant cinq ans d’une nouvelle approche pour la résorption du chômage de longue durée. Source : rapport d’Engagement Accenture France, août 2017.