Manager la participation du public : la marque d’un management territorial moderne ? L’exemple des politiques de soutien à l’habitat participatif

Le 3 juillet 2021

L’un des domaines de l’action publique qui concilie fortement aujourd’hui droit et management est celui des politiques urbaines, en raison de la mobilisation de nombreuses règles et procédures administratives destinées à mettre en œuvre des actions dont l’influence sur le quotidien des habitants sera significative. La « performance » poursuivie par l’action publique est ici polymorphe : quantitative (construire des logements, des équipements) comme qualitative (rendre la ville agréable à vivre, limiter les nuisances, éviter les contentieux).

 

A la différence d’autres domaines plus cloisonnés de l’action publique, l’urbanisme oriente le fonctionnement de l’administration vers la société, ce phénomène s’accentuant depuis quelques années sous l’effet des commandements du droit international, des progrès de l’Etat de droit, des revendications de nombreux groupes sociaux ou encore du retour en vogue des « communs »[1]. Il est consolidé par l’expérience acquise par les collectivités locales depuis la décentralisation des compétences d’urbanisme au début des années 1980. Ces éléments ont conduit à faire émerger puis à façonner un style de management public qui passe par une plus grande inclusion de ce qu’on nomme dans cet article « le public » sans distinction entre les notions de citoyens, d’usagers ou d’habitants. En intégrant cette donnée, l’administration doit non seulement parvenir à manager ses propres services mais aussi une nébuleuse d’acteurs externes. Pragmatique ou réaliste, elle adopte une posture plus fédératrice. Elle mobilise à cet effet des procédures de médiation.

 

[1] D. Bollier, La Renaissance des communs. Pour une société de coopération et de partage, éd. Ch.-L. Mayer, 2015, 191 p.

Médiation par la participation du public

La recherche par l’administration d’un plus grand consensus entourant ses décisions se manifeste par l’ouverture d’un espace de négociation aux acteurs de l’aménagement ou de la construction ainsi qu’aux habitants. Une des modalités est de laisser aux constructeurs plus de liberté dans la mise en œuvre de la règle d’urbanisme. Par exemple, les orientations d’aménagement et de programmation (OAP), l’une des pièces opérationnelles que l’on trouve désormais dans les plans locaux d’urbanisme (PLU), sont composées de règles moins strictes et littérales que celles qui figurent dans le règlement du plan.

Cette manière d’écrire la règle (du jeu) est censée donner vie à la méthode collaborative de « l’urbanisme de projet », mise en avant tel un mantra en France depuis la fin des années 2000. Elle est supposée donner plus d’efficacité au droit de l’urbanisme, c’est-à-dire améliorer la qualité des projets en écartant les règles trop contraignantes et en réduisant l’hypothèse des contentieux[1].

Une autre modalité consiste à faire intervenir l’habitant dans le processus d’écriture de la règle d’urbanisme ou de définition d’un projet urbain. Aujourd’hui, le principe de participation du public est solidement installé dans le droit français mais la route l’y conduisant ne fut pas simple à tracer. Rappelons que le législateur a d’abord timidement imposé dans les années 1980 quelques procédures de participation du public (enquêtes publiques, concertation préalable). Puis, sous la pression du droit international (notamment la Convention d’Aarhus du 25 juin 1998), il a fait émerger un droit à la participation, que la loi (art. L. 110-1 du code de l’environnement depuis 1995) puis le droit constitutionnel (art. 7 de la Charte de l'environnement, depuis 2004), ont reconnu. Le domaine de l’urbanisme a pu ainsi être précurseur d’expérimentations sociales et managériales, permettant de forger une pratique – un embryon de culture – de la participation à plus grande échelle[2].

À présent, les dispositifs de participation (au sens large) sont multiples et conduisent à une grande diversité de situations, parfois vertueuses, parfois sans envergure.

Tous n’ont cependant pas le même but ni la même intensité, ni n’interviennent au même moment dans la phase d’élaboration des projets. Certains peuvent aller jusqu’à laisser le public décider à la place de l’administration (cas des référendums locaux, du reste guère mis en œuvre) tandis que d’autres consistent en de simples consultations. Entre ces pôles, des procédures hybrides permettent au public d’accompagner la collectivité dans son travail de définition des caractéristiques d’un projet. Tel est le cas en théorie de la procédure de concertation préalable à la réalisation de projets immobiliers, d’aménagement ou de planification urbaine. Ses variantes sont désormais nombreuses, si bien que l’on s’y perd[3].

Malgré des progrès indéniables, la « démocratie de participation » continue cependant de faire l’objet de critiques et d’un certain scepticisme. D’une part, elle doit encore surmonter l’obstacle de la prétention à la scientificité des urbanistes et des agents de l’administration au point, parfois encore, de confisquer toute parole dissidente. En creux, l’obligation de recourir à la participation va d’ailleurs avoir pour but de « tordre le bras » d’une administration réticente dont l’action demeure marquée par des principes hiérarchiques et des habitudes de travail plutôt autonomes et autoritaires. Celles-ci sont (notamment) marquées de longue date par la radicalité des idées hygiénistes puis fonctionnalistes que Le Corbusier, et sa fameuse -mais parfois encombrante- « Charte d’Athènes », ont contribué à diffuser. Ces idées ont encouragé le zonage, la séparation des fonctions urbaines. Des principes dits « d’action rapide » comme la « table rase » ou la standardisation des styles architecturaux, en disent long sur le peu de respect accordé aux acquis culturels des quartiers ou à la singularité des demandes ou préoccupations sociales. Les politiques de développement urbain durable vont cependant prendre des distances avec cette approche rationaliste[4]. A cet égard, la Charte d’Aalborg de 1994, bien qu’il ne s’agisse pas d’un traité international, prône une construction partenariale et participative de la ville[5].

D’autre part, la participation est encore trop perçue comme un processus contraint. Il faut rappeler qu’avant de « croire » en les vertus de la participation du public pour améliorer la performance des politiques urbaines, il a fallu appliquer des procédures de participation par obligation, le public étant perçu comme un corps étranger à intégrer ou ajouter. Cela entretient un climat de défiance envers lui et peut faire perdurer des processus participatifs factices ou artificiels. Ainsi, avec une telle conception, le dialogue avec l’administration reste décevant (processus décisionnel échappant aux populations, initiatives qui s’essoufflent faute de suivi énergique ou de continuité, jusqu’à démobiliser les habitants[6]). La participation peine alors à se débarrasser d’une image de « gadget » résultant de démarches mal managées. Il faut dire qu’une procédure comme l’enquête publique est un exercice formel et non pas un processus dynamique, quand on sait le peu d’enseignement qu’en tirent les élus locaux, en général. Ce n’est pas un mode remarquable de prise en compte de la parole citoyenne, sans compter son arrivée tardive dans le processus d’élaboration des projets[7]. Quant à la procédure de concertation préalable, le législateur n’a jamais montré beaucoup d’enthousiasme pour en faire la promotion. Il a plutôt accédé aux demandes des élus locaux de ne pas la généraliser afin de ne pas brider la libre administration des collectivités territoriales ou de restreindre les possibilités de contester les actes d’urbanisme devant le juge administratif en se prévalant des vices de la procédure de participation[8].

Néanmoins, cahin caha, en trois décennies, l’idée d’associer le public, non pas au stade où les projets sont arrêtés et donc « ficelés », mais en amont avec un idéal de co-construction, a progressé. Le principe de participation a fait évolué la relation de l’administration à d’autres acteurs qui font ou vivent la ville. Elle offre à l’habitant un rôle plus gratifiant dès lors qu’il est perçu comme une force civile au service d’une ville plus agréable à vivre. Son potentiel en la matière est du reste loin d’être totalement révélé[9].

L’application : le cadre propice des politiques de soutien à l’habitat participatif

L’émergence de l’habitat participatif s’accompagne d’un management public inclusif car il fonctionne à rebours d’une conception classique du logement, dont les caractéristiques sont imposées au futur occupant. Ce mode d’habiter invite l’habitant, force de proposition, à déterminer la direction que prendra son immeuble -et par là aussi son quartier- en termes de services offerts ou de caractéristiques des logements[10]. De la sorte, l’habitat participatif est source de valeurs humanistes, d’innovations architecturales et fonctionnelles (mutualisation de services utiles à la vie quotidienne, fonctions écologiques…) ou de cohésion sociale (entraide et liens entre voisins, liens intergénérationnels). C’est de nature à rendre l’habitat plus durable, c’est-à-dire parvenir à réaliser une ville au sein de laquelle par le logement et les services offerts, l’habitant se sente bien et y reste. Ce type d’approche a eu des difficultés à émerger dans un pays comme la France où la propriété individuelle exclusive a été sacralisée de manière disproportionnée. D’autres pays ont en revanche déjà montré la voie grâce à un management public adapté. C’est le cas de l’Allemagne (à Fribourg ou Tübingen par exemple) ou de la Suisse avec les coopératives d’habitants, une catégorie d’habitat participatif non spéculative (à Bâle, Genève ou Zurich, cette forme d’habitat est devenue significative[11]).

Mettre en œuvre une politique publique au soutien de ce type d’habitat réclame un management puissant afin d’articuler des intérêts variés, voire de faire « sauter » certains verrous psychologiques. En ce sens, il faut un certain savoir-faire pour contribuer à l’échange comme à la mise en commun des ressources publiques ou privées (techniques, valeurs, flux financiers, etc.), aux fins d’atteindre les objectifs de la politique publique[12]. L’administration va d’ailleurs chercher à l’extérieur les ressources qui lui manquent en interne. Il s’agit aussi de manager diverses catégories de groupes sociaux (futurs habitants, réseaux d’entreprises ou d’associations, d’autres collectivités publiques...), lesquels ne sont pas soumis à des rapports hiérarchiques avec l’administration porteuse du projet. C’est pourquoi, pour enclencher de telles politiques, il est requis des équipes municipales, élus en tête, un engagement de tous les instants et sur un temps long. C’est d’autant plus nécessaire que les projets sont au départ regardés avec distance par la filière de production ou de financement des logements, attentiste ou suiveuse des tendances sociales, comme par les citoyens, certes intéressés mais hésitants à se lancer dans l’aventure. En somme, face à l’innovation, il revient aux managers publics d’endosser la prise de risque qui fait défaut au marché du logement en pratique et donner confiance à l’ensemble de la chaîne d’acteurs. Certaines agglomérations le font déjà. Par exemple, depuis 2009, l’Eurométropole et la Ville de Strasbourg se sont engagées à inscrire l’habitat participatif dans leur paysage urbain[13]. Un management global vient au soutien de cette ambition afin de constituer un réseau de compétences facilitant la mise en œuvre des projets : création d’un réseau d’acteurs sous l’égide d’un comité de pilotage[14], inscription de la politique dans les documents d’urbanisme, réservation du foncier disponible pour les porteurs de projet, mise en place d’ateliers de formation et de sensibilisation des habitants, mise en place d’une charte locale de l’habitat participatif, etc. Le tout mâtiné d’un « storytelling » ou d’une mise en scène de la politique publique n’a rien à envier à des procédés privés de promotion de projets.

Il est encore trop tôt pour tirer les leçons de ces procédés managériaux publics. L’habitat participatif ne constitue pour l’heure qu’une infime part des logements construits en France. Par ailleurs, bien que le citoyen soit plus actif, il reste le maillon d’une politique – qu’il la dynamise ou qu’il en soit à l’origine - dont la décision finale, l’arbitrage, revient à l’administration. Il convient donc de ne pas surestimer la portée d’un changement qui ne bouleverse pas encore dans son ensemble un modèle bureaucratique qui a la vie dure. Néanmoins, l’ouverture de l’administration à la société civile influe sur la manière dont ses services travaillent, pour peu qu’ils disposent de moyens d’ingénierie et de ressources humaines conséquents, écueil persistant qui met à l’écart de ces mutations certains territoires français, souvent les plus ruraux. Enfin, la sophistication du management public local intervient à un stade de relatif ralentissement des dynamiques urbaines, tandis que celles-ci ont été durant trente ans guidées par une logique capitaliste accumulant en priorité entreprises et emplois, les villes étant en concurrence les unes avec les autres[15]. Une opportunité est ainsi offerte de combler les lacunes de ces politiques qui n’ont pas apporté assez de soin à l’habitat. Un temps d’action s’ouvre (enfin), mu par le renouveau des réflexions sur l’éthique d’habiter la ville, qu’au demeurant la crise sanitaire de 2020-2021 amplifient. Au « public » de saisir résolument la main qu’on lui tend.

 

[1] GRIDAUH, La règle locale d’urbanisme en question, Constr.-Urb. oct. 2011, p. 12.

[2] G. Gourgues, Les politiques de démocratie participative, PUG, 2013, p. 13.

[3] L. Santoni, Quelle concertation préalable aux projets immobiliers ou d’aménagement ?, Constr.-urb., n° 1 – 2020, étude 1.

[4] J-P. Gaudin, L’avenir en plan. Technique et politique dans la prévision urbaine 1900-1930, Champ Vallon, 1985, 210 p.

[5] C. Emelianoff, L’urbanisme durable en Europe : à quel prix ? Revue Ecologie & Politique, n° 29, 2004, p. 2.

[6] G. Monédiaire, La participation du public organisée par le droit : des principes prometteurs, une mise en oeuvre circonspecte, Participations 2011/1 n° 1, p. 134. 

[7] J.-Cl. Hélin, R. Hostiou, Traité de droit des enquêtes publiques, Le Moniteur, 2e éd., 2014.

[8] F. Rolin, Réformer le contentieux de l’urbanisme, pour quoi faire ?, DAUH, 2019, p. 25-43.

[9] B. Celati, Le « modèle italien » : des biens communs entre administration partagée, démocratie participative et pratiques d’auto-gestion, Horizons publics, n° 12-2019, pp. 62-67.

[10] Depuis la loi ALUR de 2014 une définition est donnée à l’article L. 200-1 du code de la construction et de l’habitation. V. aussi

[11] C. Peltier, A Zurich, les coopératives d’habitation réinventent l’art de vivre en ville, Lemonde.fr, 4 déc. 2019. V. aussi le programme Interreg Développer les coopératives d’habitat dans le Grand Genève :  

https://www.devcoop.net/post/176691240239

[12] P. Knoepfel, Les ressources de d’action publique, Une nouvelle lecture du pouvoir, Seismo, 2018, 324 p.

[13] V. le portail :

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[14] Réseau désormais national :

[15] PUCA, (Re) penser les politiques urbaines –Retour sur vingt ans d’action publique dans les villes françaises (1995-2015), n° 238, 2018.

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