Vers un Big bang dans la fonction publique ?

CITP
©Ministère de l'Action et des Comptes publics - Capture Twitter
Le 18 décembre 2018

Élargir le recours au contrat de droit privé, confier la mise en œuvre des politiques publiques à des agences, négocier des accords dérogatoires au statut de la fonction publique font partie des propositions majeures du rapport Action publique 2022. Émilie Biland, spécialiste de l’action publique et de la sociologie du droit, décrypte ces trois changements annoncés. Propos recueillis par Julien Nessi.

Émilie Biland

Enseignante-chercheuse à l’université Rennes 2, après avoir été professeure au Canada, Émilie Biland est spécialiste de l’action publique et de la sociologie du droit. Elle a consacré sa thèse de doctorat (soutenue en 2008 à l’EHESS) aux concours de la fonction publique territoriale. Elle est l’autrice de plusieurs articles de référence sur ce sujet, ainsi que de l’ouvrage La fonction publique territoriale (2012, La Découverte). Elle a aussi travaillé sur la formation juridique des énarques et plus largement sur les recompositions de la haute fonction publique. Ses recherches portent également sur les politiques judiciaires et sur l’action publique visant les familles. Elle est membre des comités de rédaction de Gouvernement et action publique (Presses de Sciences Po) et de la Revue française d’administration publique (ENA).

Quel regard portez-vous sur le programme du gouvernement Action publique 2022, visant à transformer l’action publique en France ?

Ma position d’universitaire spécialiste de l’action publique et de la fonction publique me conduit à situer ce programme dans une périodisation plus longue que le présent quinquennat présidentiel, afin de le comparer aux entreprises antérieures de réforme de l’action publique. De ce point de vue, la décision gouvernementale d’initier un tel programme n’est guère surprenante et n’est aucunement inédite. Mon collègue Philippe Bezes a bien montré que, dès les années soixante, les élites administratives ont initié des projets de réforme de l’État1 : la récurrence de ces projets, associée à l’intérêt qu’ils suscitent dans les médias et à l’engouement des cabinets de conseil pour cet impératif réformateur, rendent l’investissement du nouvel exécutif dans cette thématique quasi-inévitable.

De fait, le rapport du comité Action publique 2022 rendu durant l’été au Gouvernement2  repose sur un cadrage désormais classique, selon lequel la réforme de la fonction publique serait indispensable à l’amélioration de l’action publique. Ce cadrage utilise un double registre rhétorique, tout aussi habituel que potentiellement contradictoire : il oscille entre la mise en scène de son attachement au service public « à la française » et la démonstration de son ambition réformatrice – appelant au « changement de modèle » et à la « transformation radicale » de celui-ci.

Ces termes sont suffisamment forts pour que l’on interroge l’éventuelle spécificité de cette énième séquence réformatrice. Ce demi-siècle de réforme de l’État n’est pas linéaire. D’abord, tous ces projets n’ont pas débouché sur des réformes effectives : certains sont restés dans les cartons, étant associés, en leur temps, à des opinions minoritaires… parfois devenues majoritaires quelques années plus tard. Ensuite, des inflexions notables sont intervenues durant cette période. Depuis la fin du xxe siècle, les entreprises réformatrices françaises sont plus directement indexées sur l’agenda international du nouveau management public, qui valorise l’importation de pratiques issues du secteur privé dans le secteur public. À compter du quinquennat de Nicolas Sarkozy (2007-2012), le problème de la réforme de l’État devient proprement politique (voire politicien), au sein où il est construit en enjeu durant la campagne électorale, avant d’être intégré aux stratégies de communication mises en œuvre au sommet de l’exécutif.

Le programme Action publique 2022 s’inscrit dans cette double continuité. Son inspiration néo-managériale est évidente et correspond aux profils professionnels des trois président·e·s du comité : deux sont énarques – suivant l’usage de confier la réflexion sur la fonction publique à d’ancien·ne·s élèves de cette école. Mais leurs carrières se sont largement construites dans le privé : tous ont occupé, voire occupent encore, des fonctions dirigeantes dans de grandes entreprises internationalisées. De surcroît, ce programme est loin d’être confiné aux cénacles administratifs ; il est fortement porté politiquement par le président et le Gouvernement. La volonté de développer le recrutement sur contrat dans les administrations non régaliennes était, par exemple, un engagement de campagne d’Emmanuel Macron3.

Justement, s’agissant de la place respective du statut et du contrat dans l’emploi public, ce programme est-il novateur ?

La volonté de développer la contractualisation n’est pas nouvelle : dès 1979, le député UDF, Gérard Longuet, proposait de distinguer les missions régaliennes de l’État, qui devraient continuer d’être assurées par des fonctionnaires, des services publics, qui devraient être confiés à des agences, recrutant des contractuels relevant de conventions collectives analogues à celles du secteur privé4. Formulée par cet énarque issu de l’extrême-droite, cette préconisation est alors loin d’être consensuelle. À l’époque, la gauche gouvernementale travaille plutôt, dans la perspective de l’alternance, à étendre davantage le statut, bien au-delà des administrations d’État. Même dans la droite modérée, l’idée que l’extension du cadre statutaire est une manière de professionnaliser les agents fait alors son chemin – notamment pour l’emploi public municipal, historiquement moins qualifié et dévalorisé par rapport à la fonction publique de l’État. Ainsi, parmi les réformes du premier septennat de François Mitterrand figurent les quatre lois statutaires de 1983-1986, qui fixent des règles communes aux agents de l’État, des collectivités territoriales et des hôpitaux. Largement pensé par Anicet Le Pors (membre communiste du gouvernement de 1981 à 1984), ce cadre statutaire étendu s’inscrit dans la continuité du premier statut général de la fonction publique (d’État), adopté par l’Assemblée nationale constituante en 1946. À l’instar des normes d’emploi qui réorganisent progressivement le secteur privé, ce statut institue une gestion collective des relations professionnelles, y impliquant en particulier les syndicats.

Entre la proposition de Gérard Longuet il y a près de 40 ans et celle du comité Action publique 2022 aujourd’hui, les critiques contre le statut ont cependant été nombreuses : celui-ci est notamment accusé d’être trop rigide au regard de l’adaptabilité requise par les mutations contemporaines. Significativement, c’est un rapport commandé au début du quinquennat de Nicolas Sarkozy qui exprime, dans des termes proches de ceux employés aujourd’hui, la volonté de réduire la place du statut au bénéfice des modes de recrutement et de gestion des carrières en vigueur dans le secteur privé5. Les objectifs du programme actuel en matière de fonction publique s’inscrivent clairement dans une généalogie libérale, historiquement associée à la droite de l’échiquier politique.

Cette volonté de développer la contractualisation est-elle en rupture avec les règles qui organisent jusqu’ici la fonction publique ?

En premier lieu, le statut n’est pas et n’a jamais été la seule forme de relation d’emploi dans les administrations publiques. Tous les manuels de droit de la fonction publique présentent en détail les conditions de recours aux personnels non-fonctionnaires… et ces conditions sont nombreuses, s’étant étendues au fil des ans en raison même des critiques faites au statut. Il y a aujourd’hui près d’un million de contractuels dans la fonction publique, les fonctionnaires représentant moins de trois quarts des effectifs6. Cela dit, le programme actuel opère effectivement une révolution symbolique. Dans les études juridiques ou statistiques sur l’emploi public, on parle usuellement des « non-titulaires » pour qualifier ces personnels « hors statut », tandis que l’on emploie le terme « fonctionnaires » par défaut, voire de manière excessive, pour désigner l’ensemble des agents publics. Ces usages témoignent que le statut est aujourd’hui la norme dans l’emploi public, au sens où il constitue le cadre de référence à partir duquel sont pensées les relations d’emploi qui s’en écartent.

Dans le rapport du comité Action publique 2022, la rupture discursive avec cette norme est consommée : l’expression « fonction publique » est bien plus rarement utilisée que celle de « service public » ; le terme de « fonctionnaire » apparaît une seule fois quand celui d’« agent » est présent plus de 40 fois. Quant à l’expression « haut fonctionnaire », elle est complètement absente, les auteurs du rapport lui préférant le terme, évidemment issu des entreprises, de « manager ».

Au-delà des mots, les propositions contenues dans ce rapport pourraient bien être porteuses d’un Big bang juridique. Celui-ci invite en effet à trois changements majeurs dans l’emploi public. Il propose d’abord d’« élargir le recours au contrat de droit privé » (p. 37). Or ce type de contrat est encore très peu présent dans les administrations (étant pour l’essentiel cantonné aux « emplois aidés »). Lorsqu’elles embauchent des non-fonctionnaires, celles-ci recourent le plus souvent à des contrats de droit public. L’argument du rapport – juridiquement exact – pour préférer le droit privé au droit public en matière de contractualisation est que celui-là est (globalement) plus protecteur que celui-ci pour les agents. Il n’en demeure pas moins qu’un tel projet est en rupture avec les tentatives de sécuriser les trajectoires contractuelles dans la fonction publique (lois adoptées en 2005 et en 2012), qui passent par des CDI de droit public. Avec une telle proposition, ce n’est pas à une dualisation de l’emploi public que l’on aboutirait, mais bien à une tripartition des relations d’emploi, selon le droit (public statutaire, public contractuel ou privé) qui s’applique aux agents. Déjà prégnantes, la question de la cohérence juridique, mais aussi celle de la cohésion des collectifs de travail, se trouvent ici irrésolues. Également à l’agenda de la réforme en cours des retraites, la dédifférenciation des mondes publics et privés du travail est à présent clairement engagée.

Le deuxième changement majeur concerne la volonté de confier la mise en œuvre des politiques publiques à des agences, en lieu et place des administrations (p. 34-35). On se souvient que c’était la proposition de Gérard Longuet en 1979, et l’on sait aussi que le recours aux contractuel·les est d’ores et déjà très répandu dans les établissements publics administratifs (structures qui se rapprochent le plus des agences envisagées par ce rapport) : il a même crû de 25 % entre 2000 et 2010 pour ceux qui sont sous la tutelle de l’État7. Dès lors, cette dynamique d’agencification apparaît en large part comme un moyen de banaliser le recours au contrat, en lieu et place du statut.

Enfin, le rapport veut donner « la possibilité au management de négocier des accords dérogatoires au cadre de la fonction publique sur l’ensemble des points du statut et de mettre en place des accords sociaux locaux » (p. 34). On se souvient que la loi Travail, adoptée en 2016 et largement soutenue par Emmanuel Macron, a renforcé la portée juridique des accords collectifs (de branche ou d’entreprise), par rapport à la législation du travail, concernant les salariés du privé. La proposition du rapport va dans le même sens pour le public : au-delà du recours croissant au contrat, c’est le statut qui pourrait se trouver détricoté voire démembré par ces accords dérogatoires. Quel sens recouvrira le terme même de statut si les principes communs ne s’appliquent plus dans des pans entiers des services publics ? Associée à la suppression des commissions administratives paritaires pour la gestion des carrières (également proposée), cette mesure contribuerait à l’érosion du rôle des syndicats et au renforcement du pouvoir des élites administratives. Elle renforcerait la tendance – largement présente dans le privé et de plus en plus visible dans le public – à l’individualisation des relations d’emploi.

Cette valorisation de la contractualisation ne conduit-elle pas à la remise en cause du concours comme mode de recrutement ?

Dans la mesure où le concours est le mode privilégié d’accès à la fonction publique, sa critique est effectivement concomitante de celle du statut. Le recours aux contractuel·les est en partie motivé par la volonté de se passer des concours, jugés coûteux voire inadaptés aux besoins des services. Or, ces critiques ont tendance à homogénéiser, voire à réifier, tant les concours que le statut. Le statut de la fonction publique est tout sauf intangible : les quatre lois statutaires ont été modifiées plus de 200 fois depuis les années 1980 ! Il n’est pas uniforme non plus : les trois « versants » (étatique, territorial, hospitalier) ont des modes de régulation partiellement distincts, que l’on pense, justement, à la place des concours ou à l’organisation en corps. De même, il n’y a pas un seul modèle de concours, mais bien une pluralité d’institutions concourantes au sein même des administrations françaises8. Les critères de sélection (plus ou moins scolaires, plus ou moins professionnels) varient tout autant que l’articulation concours/recrutement (automatique dans la fonction publique de l’État, mais pas dans la territoriale). L’association entre concours et statut s’est elle-même relâchée : dans la fonction publique territoriale, les deux tiers des nouveaux fonctionnaires ont accès au statut sans concours9 – selon une disposition créée il y a plus de 20 ans pour le grade le plus bas (qui est aussi le moins rémunérateur).

Ces quelques indicateurs soulignent que le monde public du travail a connu des transformations significatives à l’intérieur même de la norme statutaire. La remise en cause de celle-ci repose sur la croyance dans la plus grande efficacité de la relation d’emploi contractuelle. Or, celle-ci est loin d’être démontrée : dans les années 1990-2000, la qualité de la fonction publique (telle que perçue par les usagers, particuliers et entreprises) a baissé dans les pays qui l’ont privatisée, tandis que les coûts salariaux augmentaient10.

Dans une période où les préoccupations financières orientent l’agenda réformateur, un tel constat incite pour le moins à la prudence. Il invite à remettre sur le métier les principes qui ont justifié, dès le xixe siècle, la construction d’une relation d’emploi dérogatoire au droit du travail dans les services publics11. Le professionnalisme des agents demeure évidemment un objectif valable. Mais comment le repérer et le faire progresser sans reproduire les inégalités fondées sur l’origine sociale et/ou territoriale, sur le genre, l’âge ou le handicap ? La question de la neutralité des fonctionnaires est tout aussi actuelle. Face aux menaces autoritaires qui pèsent sur les démocraties dites libérales, comment penser les relations entre acteurs politiques et acteurs administratifs ? Comment faire de ceux-ci des garants de l’État de droit ? Intermédiaires entre gouvernants et gouvernés, les agents publics sont des acteurs-clés du pacte démocratique. L’inclusion scolaire des enfants handicapés peut-elle être effective tant que les professionnel·les qui les accompagnent sont précarisé·es ? Il est loin d’être certain que le droit du travail, qui contribue à la déstabilisation, voire à l’éclatement, de la condition salariale, apporte des réponses satisfaisantes à ces questions.

1. Bezes P., Réinventer l’État : Les réformes de l’administration française (1962-2008), 2009, Paris, PUF.
2. Comité Action publique 2022, Service public. Se réinventer pour mieux servir. Nos 22 propositions pour changer de modèle, 2018.
3.
4. Marcou G., L’accès aux emplois publics, 2014, LGDJ, p. 15.
5. Silicani J.-F., Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique : faire des services publics et de la fonction publique des atouts pour la France, 2008.
6. https://www.fonction-publique.gouv.fr/rapport-annuel-2018-faits-et-chiffres-fiches-thematiques-excel
7. Peyrin A., « La crise, accélérateur de la segmentation interne de la fonction publique d’État », Journées internationales de sociologie du travail, 2016, Athènes, p. 6.
8. Dreyfus F. et Eymeri-Douzans J.-M. (dir.), « Les concours administratifs en question », Revue française d’administration publique 2012, no 142.
9.
10. Jeannot G. et Rouban L., « Changer la fonction publique », Revue française d’administration publique 2010, no 132, p. 667-668.
11. Dreyfus F., L’invention de bureaucratie. Servir l’État en France, en Grande-Bretagne et aux États-Unis (xviiie-xxe siècles), 2000, La découverte, coll. « Histoire contemporaine ».

A retrouver dans le dossier
Par