Revue

Dossier

De la nécessité de transformer les politiques publiques locales pour répondre aux défis du vieillissement

Le 18 septembre 2018

En France, les plus de 60 ans représentaient 16,1 % de la population totale en 1946, 17,0 % en 1980 et ils en représentent désormais 25,9 % (INSEE, 2018). C’est à cette évolution de la part des plus âgés que fait référence l’expression « vieillissement démographique », introduite par Alfred Sauvy, dès 1928. Comment les politiques publiques prennent en compte ces profondes modifications de la structure démographique ? Concrètement, que change le vieillissement de la population à l’usage qu’ont les habitants du territoire et en quoi cela nécessite-t-il une adaptation des politiques publiques ?

Villes-amies des aînés : transformer les politiques publiques de proximité

Parmi les conséquences économiques et sociales du vieillissement démographique et de l’augmentation du rapport de dépendance, on entend souvent les questionnements largement médiatisés autour du financement des systèmes de retraite et de santé. D’autres enjeux, cette fois sociétaux, qui touchent à la façon de vivre ensemble, émergent également du fait du vieillissement de la population. Parmi ceux-ci, on peut relever les problématiques liées à l’isolement des plus âgés ou à la situation des aidants informels.

Mais le vieillissement démographique a aussi des conséquences territoriales qui sont moins souvent évoquées dans le débat public : le fait que le nombre et la part de personnes âgées augmentent a un impact sur la façon dont le territoire est vécu et utilisé. Pour expliquer cela, il est important de comprendre ce qu’implique la vieillesse dans la façon dont on vit dans le territoire, sans confondre cette avancée en âge avec le handicap ou la dépendance. En effet, moins de 10 % des personnes âgées de 60 ans ou plus sont dépendants au sens de l’Allocation personnalisée d’autonomie (APA) : quelles sont les spécificités des 90 % restants ? Difficile d’approfondir ce questionnement ici, mais d’ores et déjà, les notions de déprise et de variations du rythme apparaissent comme de sérieuses pistes pour mieux comprendre en quoi le fait d’être âgé modifie la façon dont on utilise le territoire, et donc les raisons pour lesquelles le vieillissement démographique nécessite de réinterroger les politiques publiques locales mises en œuvre.

Le vieillissement démographique, une modification de l’équilibre dans l’usage du territoire

Depuis plusieurs décennies, les collectivités territoriales ont fait le choix de créer des dispositifs de transport à la demande. En zone urbaine, l’objectif était de permettre aux personnes qui n’étaient pas en capacité d’utiliser les transports en commun de disposer d’une autre solution de mobilité. De plus en plus souvent, les professionnels chargés de la gestion de ces dispositifs ont constaté des demandes de personnes âgées. Celles-ci n’entraient pas toujours dans les critères permettant l’accès au transport à la demande. Nombre de collectivités ont fait le choix d’ajouter un critère d’âge pour leur permettre d’en bénéficier. Pour autant, le nombre grandissant de personnes âgées interroge la viabilité de tels dispositifs. En effet, s’ils ne devaient concerner qu’une marge de la population au moment de leur création, les repères ont été modifiés du fait de l’évolution démographique. L’existence de tels dispositifs interroge donc aujourd’hui à la fois au sujet du coût qu’ils représentent pour la collectivité mais également quant à la forme d’exclusion qu’elles génèrent en laissant entendre à ceux qui ne sont pas en mesure d’utiliser les dispositifs classiques qu’ils seraient « anormaux ».

Le projet des villes et communautés amies des aînés, initié par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) en 2005, est directement issu du cadre d’orientation Vieillir en restant actif, édité en 2002. Grâce aux fonds mis à disposition par le gouvernement du Canada et par Help the aged au Royaume-Uni, dès 2006, l’OMS conçoit, avec le soutien de chercheurs majoritairement québécois, le Protocole de Vancouver. Ce dernier, testé dans 33 villes issues de 22 pays du monde, avait pour objectif de déterminer, grâce à la consultation de 1 500 personnes âgées, les facteurs principaux susceptibles de rendre l’environnement physique et social bienveillant à l’égard de tous les âges, à travers l’examen de huit thématiques1. Ce travail a abouti à la publication en 2007 d’un guide mondial des villes-amies des aînés2.

Le Réseau francophone des villes-amies des aînés (RFVAA)3, créé en 2012, est la seule structure reconnue comme étant affiliée au réseau mondial par l’OMS pour la France. Après six années d’existence, il rassemble plus d’une centaine d’adhérents4 engagés dans cette démarche d’amélioration de la bienveillance des villes à l’égard de tous les âges. Les missions de cette association sont à la fois d’accompagner les territoires dans la mise en œuvre d’une démarche Villes-amies des aînés (VADA), de valoriser les bonnes pratiques et de favoriser les échanges d’expérience. Le RFVAA constitue également un relais entre les collectivités territoriales, les instances nationales et internationales.

Construire une politique publique intégrée : un changement de repères

Notre travail de recherche vise à comprendre la façon dont les collectivités territoriales françaises ont mis en œuvre la démarche VADA dans leur territoire, et à analyser la façon dont les politiques municipales peuvent évoluer grâce à la mise en œuvre de ce programme. Pour y parvenir, un corpus de treize VADA françaises a été constitué et des entretiens semi-directifs ont été menés dans chacune d’elles avec des élus, des professionnels et des habitants. L’objectif de cette recherche est de déterminer les leviers qui favorisent l’acquisition de nouveaux repères dans les collectivités, leur permettant de mieux répondre, à travers les politiques publiques locales, à ce changement démographique, tout en favorisant la mise en œuvre d’une démarche participative et partenariale, en soutenant le sentiment d’appartenance des habitants âgés à leur territoire et en luttant contre l’âgisme.

Une dynamique partenariale

Les politiques publiques gérontologiques se sont développées en France au travers de la catégorisation de groupes d’individus en fonction de leur âge et de leur degré de dépendance. De ce fait, mais aussi compte-tenu de l’organisation administrative des collectivités territoriales et des services gouvernementaux qui se distinguent par un manque de porosité, le vieillissement s’est inscrit au fil des décennies comme étant l’apanage des services médico-sociaux. Plus encore, les « retraités et personnes âgées » sont devenus une catégorie à part pour les autres services et élus qualifiés comme étant « non-experts », faisant ainsi figurer la politique vieillesse au rang de politique autonome et exclue des politiques publiques plus globales5. Prenons l’exemple de l’échelle communale pour illustrer ce constat. En France, les Centres communaux d’action sociale (CCAS) sont traditionnellement en charge de la mise en œuvre d’une action sociale à destination de personnes âgées qui sont en situation de besoin. Pourtant, on observe presque systématiquement que chaque demande faite par une personne âgée, quel que soit le sujet, est retransmise au CCAS. Cependant, lorsqu’une personne âgée s’interrogeant sur la politique culturelle ou de transport écrit à la mairie, ce courrier ne devrait pas être dirigé vers le CCAS mais vers les services concernés par ces domaines de compétences. Cela illustre à la fois le fait que ces derniers sont considérés avant tout pour leur âge et non en tant qu’habitants « comme les autres », mais aussi l’habitude qui consiste à supposer que l’ensemble des problématiques auxquelles sont confrontés les plus âgés concerne le CCAS exclusivement, détournant ainsi les autres politiques publiques de l’obligation d’y porter attention.

Si cette démarche partenariale doit être impulsée au sein même de la collectivité, elle doit l’être également avec les acteurs externes agissant sur le quotidien des habitants : associations, bailleurs sociaux, commerces, etc. Ainsi, la collectivité ne se positionne pas en tant que seul fournisseur de service public, mais bien en tant que « chef d’orchestre » garantissant que les actions proposées dans le territoire permettent de répondre à l’ensemble des besoins des habitants. Cette coordination contribue à garantir la complémentarité des acteurs du territoire, à créer un dialogue entre eux et à éviter la juxtaposition d’actions dont la cohérence ne serait pas garantie par l’existence d’un projet global.

Une dynamique participative

Le programme VADA est conçu sur un modèle « bottom-up », c’est-à-dire une dynamique ascendante visant à encourager la consultation des habitants. Cette méthode participative est particulièrement incarnée pendant la phase d’audit urbain, au cours de laquelle la collectivité réunit ses habitants afin que ceux-ci s’expriment sur les atouts et voies d’amélioration de leur territoire pour chacun des huit thèmes. Par la suite, il est essentiel que cette dynamique soit maintenue. De nombreux conseils des aînés peuvent par exemple contribuer à maintenir cette dynamique participative dans les territoires engagés (à l’image de Floirac, Limonest, Saint-Etienne, etc.) et sont de véritables moteurs en ce qu’ils constituent une force de proposition. Néanmoins, l’une des contraintes principales consiste à permettre à des habitants « profanes », non-engagés par ailleurs, de s’intégrer au projet collectif et de faire entendre leur voix6.

La prise en compte de la parole des habitants s’effectue à travers un travail en commun des élus, des professionnels et des habitants. Chacun de ces acteurs a une place et une mission spécifique dans ce cadre, et l’absence de l’un d’eux signerait l’échec de la démarche VADA. L’élu tout d’abord, doit être à l’initiative de la dynamique VADA dans le territoire, puisqu’en France celle-ci est avant tout une démarche politique. Chargé de mettre en œuvre un programme pour lequel il a été élu, il est le garant des choix et des décisions qui sont prises au fil de chacune des phases de la dynamique et il est le seul à être en mesure d’impulser une transformation profonde du territoire. Le professionnel, quant à lui, est chargé des aspects techniques de la mise en œuvre. Il a pour mission principale de traduire les demandes des habitants en réponses pertinentes et réalisables. Enfin, l’habitant doit faire émerger un certain nombre de constats, positifs ou négatifs, concernant le territoire dans lequel il vit, et formuler des propositions pour l’améliorer dans une visée d’intérêt général. L’animation de la démarche VADA est essentielle, afin que les différents acteurs de ce triptyque contribuent au projet dans une démarche de complémentarité et jamais dans une dynamique de revendication ou de rapport de force.

À l’image de ce qui a déjà été proposé à Dijon, Besançon, ou encore Grenoble, l’organisation de « ballades urbaines » illustre bien l’intérêt du travail en commun d’un tel triptyque d’acteurs. Dans ce cas, à travers une déambulation dans la ville, élus, habitants et professionnels mettent leur expertise au profit d’un projet commun : expertise politique pour les premiers, expertise technique pour les deuxièmes et expertise d’usage pour les troisièmes.

Favoriser le « sentiment d’appartenance » des habitants à leur territoire

Le sentiment d’appartenance des habitants à leur territoire peut être qualifié comme étant la dimension géographique de l’identité. Pour le favoriser, les villes et les territoires de proximité ont un rôle fondamental à jouer puisque les références identitaires à ce sujet – à savoir les réponses apportées à la question « d’où venez-vous ? » – s’expriment le plus souvent à l’échelle de la commune, et ce particulièrement chez les plus de 60 ans7.

Dans le cadre de la démarche VADA, l’enjeu est de permettre à tous les habitants, quel que soit leur âge, de se sentir « bienvenus » dans le territoire, d’avoir le sentiment que ce dernier répond à leurs besoins et à leurs spécificités et d’en être pleinement acteur. Pour développer ce sentiment chez les aînés, il est nécessaire d’insister sur le fait que chacun a un rôle et une place dans la ville. Cela permet en partie d’encourager les plus âgés à agir comme principaux acteurs de leur vie et de les intégrer pleinement aux décisions prises dans le cadre de la démarche VADA. Pour cela, avoir un regard positif sur l’âge est essentiel.

Le RFVAA a coordonné en 2016 et 2017 des échanges d’analyse territoriale entre villes adhérentes. Ceux-ci ont permis à des élus, professionnels et habitants de faire visiter leur ville à une délégation issue d’une autre commune ayant des caractéristiques comparables, puis d’aller visiter cette dernière. Au-delà de la richesse de l’échange d’expérience et de l’intérêt de réinsuffler une dynamique nouvelle entre ces acteurs, l’expérience a permis d’observer que le simple fait d’être associé à un projet de la commune visant à faire découvrir son territoire de vie à des personnes extérieures contribue à améliorer ce sentiment d’appartenance à l’égard de son territoire. Ainsi, à la question : « Le fait de faire découvrir votre commune à des habitants d’une autre ville vous a-t-il fait changer de regard sur votre ville ? », 8 des 19 personnes âgées ayant participé au projet ont choisi la réponse : « Oui, vous l’aimez plus qu’avant ». On suppose donc ici que l’aspect participatif peut contribuer à une réappropriation du territoire par les habitants qui est l’une des conditions pour garantir le bien-être dans le territoire de vie.

La lutte contre l’âgisme

Le terme « âgisme » désigne toute forme de discrimination mais aussi de ségrégation et de mépris fondé sur l’âge, c’est-à-dire toutes les différences de traitement liées à l’âge de l’individu8. Il est défini comme étant « un mécanisme de discrimination par l’âge, suivant les mêmes principes qui sous-tendent le racisme ou le sexisme »9. Néanmoins, une différence cruciale subsiste entre l’âgisme et ces deux autres « isme » : chacun peut être amené à acquérir le statut de « vieux » et donc à être victime d’âgisme à son tour10. D’ailleurs, ne sommes-nous pas tous le vieux d’un autre ?

Les discriminations fondées sur l’âge sont communément admises, y compris dans leurs formes les plus directes : qui n’a jamais pensé ou entendu un proche se plaindre de la conduite automobile des plus âgés ? Qui n’a jamais pensé ou entendu un proche se demander pourquoi est-ce que les retraités décidaient d’aller faire leurs courses le samedi matin ? De prendre les transports en commun aux heures de pointe ? Ces courts exemples peuvent interroger la place des aînés dans la société et les représentations qui pèsent sur le vieillissement. Malgré la fréquence de ces discriminations, elles ne sont que très peu traitées par les médias, les chercheurs ou bien même les associations et, lorsqu’elles le sont, c’est quasi-intégralement en lien avec la thématique de l’emploi. Pourtant, il est fondamental d’engager une lutte contre toutes les formes de discriminations directes ou indirectes liées à l’âge. En effet, dans un monde où le « vivre ensemble » est au cœur des préoccupations de chacun, serait-ce souhaitable que les magasins ou les transports en commun affichent des plages horaires dédiées aux personnes âgées ?

Pour aller plus loin :

• Boudjemadi V., L’âgisme : étude de la nature, des théories explicatives et des mesures directes et indirectes d’un phénomène psychosocial, thèse de doctorat en psychologie, 2009, université de Nancy, 254 p.
• Carrel M. et Talpin J., « Cachez ce politique que je ne saurais voir ! », Participations 2012, no 4, p. 179-206.
• Gucher C., « Le trop pensé de la vieillesse dans les politiques gérontologiques, obstacles à l’insertion des gens âgés dans la ville », in Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité (dir.), La ville des vieux : recherche sur une cité à humaniser, 1998, Éd. de l’Aube, La Tour d’Aigues.
• Guérin-Pace F., « Sentiment d’appartenance et territoires identitaires, Abstract », L’Espace géographique 2006,  t. 35, p. 298-308.
• Observatoire de l’âgisme, « Pour une définition de l’âgisme », 2016.
• Vercauteren R., Dictionnaire de la gérontologie sociale: vieillissement et vieillesse, 2010, Toulouse, Erès, 280 p.

1. Les huit thématiques sont : « espaces extérieurs et bâtiments », « transports », « logement », « culture et loisirs », « lien social et solidarité », « participation citoyenne et emploi », « information et communication » et « autonomie, services et soins »
2.

3.4. En juin 2018, le RFVAA compte 114 adhérents.
5.Gucher C., « Le trop pensé de la vieillesse dans les politiques gérontologiques, obstacles à l’insertion des gens âgés dans la ville », in Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité (dir.), La ville des vieux : recherche sur une cité à humaniser, 1998, Éd. de l’Aube, La Tour d’Aigues.
6.Carrel M. et Talpin J., « Cachez ce politique que je ne saurais voir ! », Participations 2012, no 4, p. 179-206.
7.Guérin-Pace F., « Sentiment d’appartenance et territoires identitaires, Abstract », L’Espace géographique 2006,  t. 35, p. 298-308.
8.Observatoire de l’âgisme, « Pour une définition de l’âgisme », 2016.
9.Vercauteren R., Dictionnaire de la gérontologie sociale: vieillissement et vieillesse, 2010, Toulouse, Erès, 280 p.
10 Boudjemadi V., L’âgisme : étude de la nature, des théories explicatives et des mesures directes et indirectes d’un phénomène psychosocial, thèse de doctorat en psychologie, 2009, université de Nancy, 254 p.

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