Revue
DossierPour une pratique « ménagiste »
À l’heure des urgences écologiques, la préservation des sols doit devenir une priorité. Il faut basculer d’une pensée aménagiste vers une pratique ménagiste.
Résumé
Cet article explore le retour de la pensée aménagiste, ancrée dans une prise de conscience écologique et une réévaluation du rôle de l’État dans l’organisation territoriale. Il met en lumière l’épuisement des approches libérales des années 1990-2010, marquées par une promotion excessive de la mobilité et du développement économique.
La rencontre entre le paradigme de la « cohésion des territoires » et la prise en compte des sols comme écosystèmes a fait émerger la notion de sobriété foncière, qui interroge les pratiques d’aménagement actuelles en les confrontant aux défis écologiques et climatiques.
Le concept de « pratique ménagiste » proposé ici prône une gestion territoriale axée sur la préservation des sols, considérés comme un patrimoine non renouvelable. Il appelle à une transition foncière qui privilégie la réparation et le recyclage des sols, plutôt que leur exploitation linéaire.
Aménagement du territoire, le retour du refoulé
C’est un conte selon lequel les Bachkirs, peuple de l’Oural, proposent, pour 1 000 roubles, un domaine de leurs terres. Tout homme obtiendra la surface de terre dont il sera capable de faire le tour en une journée, avant le coucher du soleil. Le fermier Pakhom vend ses biens pour réunir la somme et la suite est d’une simplicité biblique : à mesure qu’il avance, il se convainc de prendre toujours un peu plus, tel arpent ou telle source, avec toujours une bonne raison. Il arrive, non pas en retard, mais épuisé, tant et si bien qu’il s’écroule aux pieds de ceux qui, proposant ce pacte faustien, l’attendaient à son point de départ. Il meurt et on creuse sur place un trou d’à peine un mètre sur deux : « Ce qu’il faut de terre à l’homme. » Ce qu’il faut de terre à l’homme, le conte de Léon Tolstoï, que James Joyce tenait pour « la plus grande histoire de la littérature », n’a rien perdu de son message universel, à l’heure d’une voracité foncière dont on sait désormais qu’elle contient notre perte.
Nous redécouvrons aujourd’hui ce lien, non seulement symbolique, mais littéral, qui nous fait dépendre des conditions matérielles des écosystèmes : la présence de sols fonctionnels, la quantité de dioxyde de carbone et de particules dans l’air, la température induite, la qualité et la disponibilité de l’eau, la diversité des espèces et la bonne conduite de leurs activités (pollinisation, ingénierie écologique ou hydrologique, régulation des pathogènes)1.
La redécouverte de la matérialité écologique est une première explication du retour de la pensée « aménagiste ». Une redécouverte qui se résume à la « prise de conscience du dérèglement climatique et de son origine humaine ». Elle est concomitante à d’autres redécouvertes, celle de l’État-providence ou de l’État assurantiel avec, notamment, avec la nécessité d’une action publique prenant le relais à la suite des crises financières de 2008 et 2011 et à la crise pandémique de 2020. Ces prises de conscience se sont traduites, dans le champ territorial, par un regain d’intérêt pour ce que l’on appelait « l’aménagement du territoire » tel qu’il a été formalisé depuis la reconstruction. Plus largement, on a constaté un recours à l’État, à des investissements publics massifs, et des gouvernements ont affirmé plus fortement la mise en œuvre de programmes d’organisation des territoires.
La deuxième série d’explications au retour de la pensée aménagiste est plus « interne » à l’histoire de l’aménagement et des politiques territoriales. Il y a un échec, ou un épuisement, d’un consensus libéral des années 1990 à 2010 qui a valorisé excessivement la mobilité2 et le développement économique via une « politique de l’offre territoriale ». Les études comme les mouvements sociaux (Gilets jaunes en tête) ont démontré l’ambivalence de la promotion de la mobilité, les limites de mobilités résidentielles qui se tassent et sont globalement de faible distance, et le problème de services publics « à flux tendus ».
Enfin, conséquence directe de la promesse d’abondance (écologique) et de la société des mobilités, la quantité de patrimoines bâtis – et plus globalement de patrimoine urbain – obsolète, dégradé, voire vacant, a connu une croissance continue.
La « cohésion des territoires » : un nouvel horizon hybride
C’est ainsi que l’on comprend le regain, depuis 2017, d’un certain mode d’aménagement des territoires. L’État, de concert avec les collectivités et poussé par les élus locaux, a souhaité reprendre la main sur un agenda urbain, agricole, industriel et social, dans tous les territoires, quels qu’ils soient. Une nouvelle séquence de politiques publiques s’est engagée : contrats de ruralité (2014), programmes nationaux Action Cœur de ville (2017), Territoires d’industrie (2019), Petites villes de demain (2020), France ruralités (2023), etc. Elles sont accompagnées de nouveaux outils de contractualisation et de financement : opérations de revitalisation du territoire et projet partenarial d’aménagement (loi dite « ELAN » 3 en 2018) ; ainsi que de nouveaux outils financiers : Fonds friches (2021) devenu Fonds vert (2023), Fonds de restructuration des locaux d’activité, programmes de la Banque des territoires, de l’Agence nationale de l’habitat (Anah) et d’Action logement.
Il y a donc eu une prise de relais du public, de toute la galaxie d’intérêt général (État, collectivités, agences, organisations paritaires, structures d’économie mixte, etc.). Pour emprunter une métaphore économique, elle a joué son rôle de prêteur en dernier ressort et considéré que les territoires sont « too big too fail ». On a mis à contribution les grands opérateurs publics et parapublics. Mais l’ingénierie étatique ayant considérablement fondu ces dernières années, celle des collectivités étant contrainte par leurs finances, l’ensemble de ces politiques s’est accompagnée d’un regain fort de l’ingénierie privée au service des collectivités.
Les grandes orientations données par des gouvernements successifs sont désormais connues de tous : « revitalisation » des villes petites et moyennes par un réinvestissement immobilier et urbain de leur centre ancien et de leur patrimoine ; réindustrialisation dans les agglomérations de taille intermédiaire pour accélérer la relocalisation d’activités productives ; appui et financements aux territoires ruraux pour le maintien « d’aménités rurales » voire de « services écosystémiques ». Ces orientations ont été poursuivies cependant sans lien clair et sans articulation avec les politiques économiques et sociales nationales, à la trajectoire globalement inchangée. La « planification écologique », quant à elle, est difficilement liée à la question territoriale : si elle y prétend, c’est plus dans l’optique de « territorialiser », c’est-à-dire, pour elle, de spatialiser les efforts des différents chantiers et leviers du « plan ». Conçu par des ingénieurs qui ont laissé de côté le savoir-faire urbain, urbanistique, juridique, financier, lié aux politiques d’aménagement et aux outils de gestion des territoires, le mariage se fait encore attendre avec « l’aménagement du territoire ».
C’est dans ce contexte, entre 2019 et 2021, qu’est née la notion de « sobriété foncière » 4. Cette notion vient interroger profondément les politiques publiques. Elle organise dans le champ territorial et urbain le débat sur la possibilité de « la croissance verte », qui existait déjà dans le champ économique. Les politiques du paradigme actuel de la « cohésion des territoires » prétendent en effet allier poursuite du développement urbain et efficacité climatique et écologique. Est-ce possible ? Les sols deviennent la matrice essentielle pour répondre à cette question : support de l’action, lieu de conflits d’usages et écosystèmes dont nous faisons partie.
La prétention à la sobriété foncière invite à s’interroger sur ce que sont les sols, sur la possibilité de leur recyclage, sur les tensions entre le désir d’un processus linéaire (la croissance et le « développement économique ») et la nécessité d’un processus circulaire (le recyclage, le réemploi et la réparation). Cela invite à une perspective moins « aménagiste » des territoires que « ménagiste », afin d’en garantir les conditions d’habitabilité, qui sont, avant celles de compétitivité, mises en danger par le réchauffement climatique, la dégradation des écosystèmes, de l’alimentation et de la santé publique, ainsi que les risques naturels.
Ménager les territoires : la transition foncière
Les sols : de quoi parle-t-on ?
Pour l’« aménagement » du territoire, les sols sont des parcelles de foncier, inscrites dans un cadastre, qui représentent, ou bien un terrain agricole, ou pire, un espace naturel, ou bien un actif défini par sa constructibilité, et dont on assure la maîtrise, le portage et la lutte contre l’inflation. Globalement, ils représentent la carte des possibles : aménager, c’est spatialiser la croissance. À ce stade donc, quelques rappels sont nécessaires pour poser les termes du débat5.
- Les sols sont un volume et non une surface. Ce volume s’étend de la roche-mère jusqu’à l’air. Ce premier constat est utile lorsqu’on manie des projets qui parlent de « végétalisation », de « pleine terre ». Le sujet, c’est la préservation du volume dans son intégrité : de la roche à l’air, en passant par ses divers « horizons » (les différentes couches formées par la formation des sols dans le temps : la pédogenèse).
- Les sols sont un tissu vivant (traversé par un vivant qui détermine leur état et leur santé).
- Les sols sont une continuité, pas un cadastre, un commun avant d’être devenu un marché foncier. Tout planificateur qui a été aux prises avec des enjeux de cartographie des continuités écologiques a bien mesuré l’inadéquation de la division parcellaire pour aider à prendre en compte cette continuité.
- Les sols participent activement à la régulation du climat : par la séquestration du carbone, et par l’évapotranspiration notamment.
- Enfin, et surtout, les sols sont un patrimoine : ils ne sont pas renouvelables. Si des travaux d’ingénierie pédologique existent pour réaliser des « sols construits » (au demeurant fort utiles aux villes pour favoriser des chantiers circulaires et pour améliorer des fonctions hydriques, par exemple), ils ne « remplacent » pas les sols détruits sur place, encore moins d’autres dégradés ailleurs. Les temps de la pédogenèse, eux, ne permettent pas de lier nos dégradations, nos projets, et même notre prospective, qui dépasse rarement quelques dizaines d’années, et la formation des sols, qui avance à des rythmes qui vont de 1 cm en cent ans au mieux, à 1 cm en mille ans parfois. Les sols sont donc avant tout un patrimoine. Un constat partagé pour le reste du vivant si l’on considère, par exemple, qu’il faut environ 400 jeunes arbres pour obtenir le même rafraîchissement qu’un seul arbre mature au houppier de 20 mètres de diamètre.
Ces éléments doivent guider la gestion et l’entretien de la ville et des territoires. Quelles leçons pouvons-nous en tirer pour fixer les principaux traits et outils d’une pratique « ménagiste » ?
Du linéaire au circulaire
Nous avons eu jusqu’à présent un rapport linéaire aux sols. Un rapport que d’aucuns qualifieraient d’extractiviste : considérés comme une ressource abondante en France, plus vaste pays de l’Union européenne, nous ponctionnons en fonction des besoins – ou plutôt des projets. Pour rappel il n’y a toujours pas à ce jour de corrélation observable entre la démographie et la consommation foncière en France.
Le zéro artificialisation nette (ZAN), objectif d’abord européen, puis introduit en France en 2018 par le plan Biodiversité, et désormais objectif porté par la loi Climat et résilience6, contribue à nous faire passer d’un rapport linéaire à un rapport circulaire aux sols. Cependant, en laissant un large rôle à la « compensation », le ZAN n’est pas à proprement parler le véhicule d’un « aménagement circulaire » ou d’un « urbanisme circulaire ». Il correspondrait plutôt à la fameuse séquence « éviter-réduire-compenser » (ERC), appliquée aux sols. En empruntant son langage à la comptabilité écologique qui distingue « durabilité faible » et « durabilité forte » selon les scopes carbone, on peut affirmer que le ZAN est une circularité faible, là où le zéro artificialisation brute7 (ZAB) serait une circularité forte. La circularité forte, c’est la disparition de la compensation, du C dans la séquence ERC, éventuellement complétée par la réparation « éviter-réduire-réparer ». La réparation, c’est l’action de restaurer les fonctions écologiques des sols sans le mettre en rapport avec le besoin d’un autre projet dégradant des fonctions ailleurs, sur un autre sol, pour compenser.
Attention aux argumentaires selon lesquels les besoins ne s’expriment pas là où les sols déjà artificialisés sont disponibles. S’ils sont justes dans divers cas précis, deux remarques s’imposent. Premièrement, le ménagement des territoires est en effet un changement de paradigme : c’est la fin de l’open-bar sur les ressources naturelles, et donc sur les sols. Il y a donc fort à faire pour réinterroger ces « besoins » qu’on met parfois en avant, surtout quand on connaît l’histoire de bien des zones d’activité qui, comme expliqué plus haut, ont longtemps fonctionné avec une politique de l’offre : on artificialise et on propose des lots, idéalement situés à proximité des grands axes de communication et sur du foncier disponible en abondance, et abordable. Deuxièmement, il faut souligner que nous manquons aujourd’hui d’études précises de quantification du patrimoine artificialisé existant et support de transition foncière : friches, immeubles et bâtiments vacants, parkings, bâtiments sous-occupés, potentiels de surélévation, de densification, etc. L’exercice le plus abouti à ma connaissance, encore schématique, est réalisé par Philippe Bihouix, Sophie Jeantet et Clémence de Selva dans leur ouvrage La ville stationnaire8. Nous manquons de données solides sur ces potentiels. Il y a un potentiel théorique cependant de 10 millions de logements lorsqu’on prend en compte l’ensemble des logements vacants, des résidences secondaires et des logements sous-occupés : sans y inclure la transformation d’usage, le recyclage foncier, la densification ou la surélévation. Évidemment théorique, cette approche nous donne cependant des ordres de grandeur et surtout des réflexes méthodologiques à employer localement.
Des outils de transition foncière
Le ménagement passe donc avant tout par une bonne connaissance des sols, de leur usage, et par un renouvellement de nos procédés et de nos outils de transformation9. Les changements que l’on peut appeler de nos vœux pour donner une réalité à une politique ménagiste se déclinent selon ces trois chantiers : améliorer nos connaissances des sols (et donc du territoire) et fonder l’action sur celles-ci ; passer d’un fonctionnalisme urbain à un fonctionnalisme écologique ; intégrer la comptabilité écologique pour rendre plus intéressants le recyclage foncier et même le décyclage foncier, que l’artificialisation. Ces chantiers doivent aussi permettre le renoncement volontaire à la dégradation, qui est un aspect fondamental du ménagement des territoires.
Du point de vue des connaissances, on ne soulignera jamais assez les carences des données qualitatives sur les fonctions des sols, à une échelle fine de planification urbaine et d’autorisation d’urbanisme à la parcelle. Des travaux de sondages peuvent y contribuer, mais seul un diagnostic obligatoire dans les ventes permettrait de collecter l’information à l’échelle de la France sans engager de coûteuses campagnes de sondages à renouveler. Ensuite, l’intégration des pédologues aux projets urbains et aux politiques territoriales doit s’accélérer. La Suisse constitue sur ce point un modèle à suivre avec l’obligation du recours à un pédologue pour les travaux sur des parcelles de plus 5 000 m² ou plus de 1 000 m de long, mesures inscrites dans une loi de protection des sols, qui fait également de la préservation des sols une condition d’obtention du permis de construire.
Du point de vue de la transformation des sols, le passage d’une approche fondée sur les « fonctions urbaines » à une approche fondée sur les fonctions écologiques des sols permet de garantir l’habitabilité des lieux et la fourniture de services écosystémiques essentiels. La loi Climat et résilience de 2021 définit l’artificialisation comme l’altération d’au moins une des quatre grandes fonctions des sols (hydrique, climatique, support de biodiversité et agronomique)10. De ce point de vue, il serait bienvenu d’ajouter un volet « fonctionnel » au ZAN, c’est-à-dire la mesure des progrès ou des régressions sur la qualité des sols dans son ensemble. Un territoire pourrait avoir une modulation des droits à artificialiser qui tient compte de cet aspect « fonctionnel ».
Enfin, il est urgent de modifier les (dés)équilibres économiques entre artificialisation et sobriété foncière. La sobriété foncière, aujourd’hui la seule sobriété qui coûte au lieu de rapporter, doit devenir plus intéressante économiquement dans les opérations d’aménagement. C’est possible en introduisant des principes de comptabilité écologique, qui sont aussi des principes de responsabilité : la dette écologique de long terme que fait peser une dégradation (l’artificialisation) sur le territoire, dont les effets seront ressentis et supportés financièrement par la prochaine génération.
Comme point de départ aux territoires soucieux de s’engager dans une telle démarche, on les invitera donc à se poser la question de l’empreinte foncière de la collectivité, passée, présente et future.
C’est pour y contribuer qu’a été créé en 2023 l’Institut de la transition foncière, et sa chaire Transition foncière avec l’université Gustave-Eiffel, la Caisse des dépôts, l’École nationale supérieure d’architecture de la ville et des territoires de Paris-Est (ENSA de Paris-Est) et l’École des ingénieurs de la ville de Paris.
On ne peut conclure cette invitation à ménager les territoires sans évoquer le nécessaire exercice d’inventaire des besoins : ceux du territoire, ceux de ses habitants. Le travail de planification urbaine (SCoT et PLU) commence (presque) toujours par des projections démographiques qui ne se réalisent pas. De la même manière, on a souvent fondé des stratégies et des projets d’aménagement, économiques ou touristiques, sur des « besoins » bien vite proclamés. Dans un système fondé sur la croissance et le développement, il demeure très difficile, comme le propose le philosophe Alexandre Monnin11, de « politiser le renoncement ». En outre, renoncer au projet n’est pas synonyme d’inaction, mais souvent de réorientation, il permet, par exemple, de déplacer la dépense, humaine et financière, vers l’entretien et la réparation (du bâti, des services, des équipements, et des écosystèmes). Une manière d’y aider serait notamment de faire dépendre les exercices de projections démographiques et économiques d’un scénario climatique et écosystémique local, une projection écologique préalable et qui donne le cadre au territoire.
En somme, partir des sols, comme patrimoine et comme commun, est une manière de corriger l’approche linéaire, de croissance extensive, qui a été celle de l’aménagement du territoire. C’est à partir d’eux, de notre relation aux sols, que nous pouvons réorganiser notre dépense et notre temps : « Qui veut voyager loin ménage sa monture » (Jean Racine, Les Plaideurs, 1668), aussi, à l’heure des bio-régions, avons-nous peut-être moins besoin d’une pensée aménagiste que d’une pratique ménagiste.
- Lien que la recherche continue de valider, avec toujours plus de consensus. Les rapports du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) évoquent d’ailleurs le rôle des politiques urbaines et territoriales : GIEC, Résumé à l’attention des policymakers, rapp., 2023.
- « Mobilité », terme qui a supplanté ceux de déplacements et de transports dans les politiques publiques, avec un lien symbolique évident avec la mobilité sociale (Baldasseroni L., Faulier É. et Pelgrims C., Histoire des transports et des mobilités en France, 2022, Armand Colin).
- L. no 2018-1021, 23 nov. 2018, portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique.
- Languillon-Aussel R. et Naudin M., Sobriété foncière, évolutions et perspectives comparées. France, Suisse, Angleterre et Japon, 2023, La Fabrique de la cité.
- Pour acquérir des notions sur les sols, on renverra aux excellentes ressources du site Internet de l’Association française d’études des sols (AFES), ainsi qu’à l’ouvrage de Marc-André Sélosse, L’Origine du monde. Une histoire naturelle du sol à l’attention de ceux qui le piétinent, 2021, Actes Sud.
- L. no 2021-1104, 22 août 2021, portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
- Zéro artificialisation brute (ZAB), c’est-à-dire que tout projet, à quelques rares exceptions à définir collectivement, se fait sur l’enveloppe de terrains déjà considérés comme artificialisés, ou bien par recyclage ou transformation d’usage, ou bien par surélévation ou densification. Un certain nombre d’acteurs, privés comme associatifs, de l’agence Arep à France nature environnement Île-de-France, plaident en faveur du ZAB.
- Bihouix P., Jeantet S. et De Selva C., La ville stationnaire. Comment mettre fin à l’étalement urbain ?, 2022, Actes sud, Domaine du possible.
- Guiony J. et al., La transition foncière, 2023, Éditions de l’Aube, La Tour d’Aigues.
- Non sans une certaine confusion entre services écosystémiques (c’est-à-dire l’utilité pour l’homme des sols) et fonctions écologiques (fonctions intrinsèques au sein des écosystèmes). D’importants travaux de recherche en cours (Indiquasols, Institut national de la recherche agronomique [INRAE], Office français de la biodiversité [OFB], Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie [Ademe]) vont permettre dans les prochains mois d’établir une forme de consensus scientifique sur la liste des fonctions des sols.
- Monnin A, Politiser le renoncement, 2023, Divergences.