Pourquoi la France est-elle « accro » aux normes ?

« Aujourd’hui, l’inflation normative est devenue paralysante. Il faut mettre un terme à cette situation », indiquait Jacques Chirac en 1995.

En acceptant de traiter cette thématique, sous le titre susmentionné, me sentirais-je à la croisée des sciences juridiques et médicales ? L’addiction est – selon le dictionnaire de l’Académie de médecine – un « état pathologique de dépendance chronique caractérisé par la compulsion à consommer une substance psycho-active ou répéter un comportement malgré les conséquences néfastes sans que la volonté du sujet puisse s’y opposer ». Forcément, un tel fléau, se rattachant à la politique publique de lutte contre les « toxicomanies », trouve toute sa place dans le Code de la santé publique. Droit et médecine se rejoignent donc. L’addiction aux normes en relève-t-elle ? Ce qui rangerait le malade désigné – la France – du côté de la pathologie normative reconnue comme telle ? L’emploi familier dans le titre de cet article d’« accro », apocope tirée de « accroché à », a pris deux sens : la dépendance maladive, et, ici, à la pathologie normative, mais aussi un sens moins négatif, voire positif, celui de « passionné », par une personne ou par une chose. Il sera difficile de trancher en sein de cet article. Ainsi, la France est-elle maladivement dépendante à la pathologie normative ? Ou, si elle est passionnée de créativité normative boulimique, la passion ne comptant pas le nombre des normes, débouche-t-elle sur l’inflation normative ? Les deux sens d’« accro aux normes » sont peut-être finalement assez (ré)unis dans le cas français.

Nous disons d’emblée le « cas français », car depuis que nous nous intéressons au sujet de l’inflation normative³, nous pouvons à la fois avancer (pour faire court) que le sujet n’est pas que « franco-français », comme l’a montré un colloque de droit comparé, à l’initiative du doyen Charles Debbasch, nommé « L’inflation législative et réglementaire en Europe » ⁴. Colloque non seulement (hélas) ancien (1985), mais prémonitoire, sur la préoccupation de l’inflation des normes en Europe occidentale, où intervenait un chercheur de chacun des 15 États passés en revue (de la France à la Suisse, comprenant l’ex-Yougoslavie, encore communiste). Mais c’est bien un sujet suffisamment prégnant en France, davantage qu’ailleurs, où le débat public, certes mal redescendu au niveau des citoyens, s’en est emparé, sans dissimulation du diagnostic. Car depuis que Jacques Chirac a hissé la préoccupation de l’inflation normative dans son message lut au Parlement le 19 mai 1995⁵ (la première fois nous semble-t-il de la part d’un chef d’État sur ce sujet), déclarant : « Aujourd’hui, l’inflation normative est devenue paralysante. Il faut mettre un terme à cette situation », il n’y a pas eu de chef d’État ni de chef de Gouvernement des mandats successifs qui n’ait posé ce même diagnostic au patient « France ».

En dernier lieu, à l’occasion d’un discours analogue devant le Congrès, le 3 juillet 2017, Emmanuel Macron déclarait du haut du perchoir : « Sachons mettre un terme à la prolifération législative. Cette maladie nous la connaissons. » ⁶

Entre le discours au Parlement de 1995 et celui de 2017, le diagnostic a progressé puisqu’est désormais écartée toute « simulation » du patient. Celui-ci est frappé d’une « maladie », répondant d’ailleurs à une nouvelle catégorie de pathologie, la maladie de la « normativite ». Nicole Belloubet, garde des Sceaux, s’adressait à l’Assemblée nationale le 4 avril 2019 en ces termes : « Si la production excessive de normes est un mal universellement partagé, comme en témoignent les nombreuses initiatives prises dans plusieurs pays pour y remédier, la France connaît une singularité certaine en la matière […]. Nous sommes atteints en France d’une “normativite” chronique, contre laquelle il n’existe pas de remède miraculeux. » ⁷ C’est dit. Et le vocabulaire emprunté à la lutte contre les dépendances n’est plus tabou. Deux rapporteurs du Sénat n’ont-ils pas titré récemment leur rapport Normes applicables aux collectivités territoriales : face à l’addiction, osons une thérapie de choc ! ⁸ ?

Il faut donc à présent tenter d’en rechercher les causes. Et c’est ici que les deux sens d’« accro » aux normes, c’est-à-dire d’addiction à la production inflationniste des normes, peuvent tout à fait se rejoindre, puisque, de lutte contre les dépendances, un décret du 11 mars 2014⁹ a fait glisser la sémantique vers les « conduites addictives », ce qui n’exclut plus de prendre en compte ces « passions » qui rendent « accro », à côté des formes plus classiques de drogue.

La France, « accro-passionnée » aux normes ?

La France est un pays de droit qui se plait à penser ou à faire du droit. Nous n’avons pas besoin de rappeler cette évidence historique, inscrite au moins depuis la période des Lumières, pour le matériau de la pensée juridique, et de la période révolutionnaire jusqu’à notre époque contemporaine, pour le passage à la plume. Le Français est « législateur », du moins les représentants que nos concitoyens envoient au Parlement, sous les différents noms que ce dernier a pris. Le phénomène n’est d’ailleurs pas nouveau. Déjà, le doyen Georges Ripert dans un article paru en… 1950, dressait mi-figue mi-raisin un « bilan d’un demi-siècle de vie juridique », devant laquelle, disait-il : « On peut à son gré exalter le progrès du droit pour cette abondance ou en dénoncer le déclin pour l’abus de tant de lois. Cette grande production législative a commencé après la guerre de 1914-1918. Elle a continué durant la crise économique qui a suivi cette guerre. Elle s’est intensifiée sous le régime des décrets-lois, à partir de 1935. La Seconde Guerre mondiale a entraîné […] un débordement législatif. […] Cette abondance législative est assurément un caractère essentiel du demi-siècle écoulé. » ¹⁰

Il s’agit donc d’une vraie passion française pour fabriquer des lois, de grandes lois, une vraie conduite addictive pour l’esprit de réformes, des grandes réformes. Chaque législateur de chaque législature serait presque attrapé par cette « folie des grandeurs » (autre forme d’addiction admise par la médecine) qui veut que l’on change la société par le droit.

À cette première passion, qui peut parfois étouffer le partenaire (la France) à force de trop l’enlacer, on pourrait ajouter d’autres passions françaises, notamment la passion codificatrice française, qui remonte loin, elle aussi.

Nous n’irons pas au-delà de l’œuvre napoléonienne, avec ses six codes. Plongé dans ses mornes méditations à Sainte-Hélène, Napoléon fera à son aide de camp, le général Montholon, cet aveu : « Ma vraie gloire n’est pas d’avoir gagné quarante batailles ; Waterloo effacera le souvenir de tant de victoires. Ce que rien n’effacera, ce qui vivra éternellement, c’est mon Code civil. » Par ailleurs, il n’entreprit pas que l’œuvre du Code civil, on lui doit cinq codes de plus : le Code de procédure civile, le Code de commerce, le Code d’instruction criminelle, le Code pénal, et enfin le Code rural. C’était une œuvre sans pareil dans notre histoire juridique et un goût, voire une forme de conduite addictive, qui ne sont pas aussi attrapés depuis lors.

Le succès a été fulgurant : de cinq codes sous Napoléon I^er, nous en sommes arrivés à 78 sous le second quinquennat d’Emmanuel Macron, les codes derniers nés sous son premier quinquennat étant le Code de la commande publique, le Code général de la fonction publique et le Code des impositions sur les biens et services. La liste n’est pas encore close, la Commission supérieure de codification souhaiterait encore qu’un 79^e code, le Code de la communication audiovisuelle et numérique, voie rapidement le jour¹¹.

C’est aussi une passion pour l’adaptation du « jardin à la française » au droit, avec l’esprit cartésien qui nous anime, le plan des codes (surtout ceux de la dernière génération des années 1990) obéissant à une savante arborescence paysagiste, aux multiples branches, rameaux et boutures, dénommés ici « parties, livres, titres, chapitres, sections, sous-sections, paragraphes et sous-paragraphes ». Bref, nous en avons fini avec ses principales causes d’une « passion pour les normes » qui, de réformes en codifications des réformes, ne sont pas sans rendre le jardin normatif assez prolifique. Voire touffu.

Aurions-nous dû peut-être commencer par-là ? Cette passion normative ne compte plus le nombre de ses mots « Légifrance ». Dans notre étude au sein de la Revue du droit public¹², nous avons tenté de démontrer qu’il était devenu vain de chercher à dénombrer le nombre de « normes », autrement dit de toutes ces « règles à caractère général et obligatoire » ¹³. Comme il n’est pas pertinent, selon nous, de mesurer l’inflation à partir de l’indice du nombre des textes (d’ailleurs en diminution relative depuis 2002) ou de l’indice du nombre d’articles (même consolidés, pour des raisons d’évolution des consignes légistiques). L’approche la plus sérieuse, depuis la numérisation du Journal officiel en 2015¹⁴, qui a d’ailleurs mis fin à la méthode du comptage de l’inflation par le nombre de pages « papier » du Journal officiel depuis 1958 (pour demeurer en comparaison intra V^e République), est devenue la méthode du comptage (à chaque 25 janvier, depuis le 25 janvier 2002) du nombre de mots consolidés des normes de rang législatif et réglementaire parues au e-Journal officiel. D’où notre formule du comptage du mot « Légifrance », puisque ces mots consolidés sont en ligne sur le site legifrance.fr. Chaque printemps, ce bilan est publié¹⁵. Ce que, nul n’étant censé ignoré la loi, nous avons préféré, dans notre étude à la Revue du droit public, convertir en temps d’heures de lecture pour ne pas les ignorer. Leur lecteur passionné n’aura besoin que de « 2 516 heures » pour en faire connaissance. Évidemment, à ce niveau-là, la passion peut avoir des causes plus maladives. C’est ce que nous allons voir.

La France, « accro maladive » aux normes ?

Au 25 janvier 2002, il y avait 22 785 648 fois le mot « Légifrance » contre 45 279 141 citations au 25 janvier 2023. Soit une croissance de + 98 % en vingt-et-un ans ! Pour parvenir au volume d’un droit étatique à 45 279 141 mots « Légifrance », il faut beaucoup plus que des motifs d’être « accro » à la beauté du droit, c’est-à-dire cette passion de légiférer qui nous anime depuis les débats enflammés des orateurs dans la Salle du jeu de paume, ou même que d’être « accro » pour la codification « à la française ». Il doit bien exister des prédispositions quasi génétiques à contracter la maladie normative. « Maladie » puisque tous les « docteurs » qui se sont penchés sur le patient « France » l’ont ainsi qualifiée, des présidents Jacques Chirac à Emmanuel Macron. Un premier traitement semble même lui avoir été administré, c’est sinon mise à la diète du patient, du moins lui appliquer le remède de la « sobriété normative ».

En effet, la Première ministre, Élisabeth Borne, s’exprimait ainsi, le 7 septembre 2022 : « La culture de la norme […] est un mal français, voire politique, qui consiste à croire que chaque fait divers ou difficulté appelle un texte pour lui répondre ; ou que l’on mesure un bilan à la quantité de textes adoptés […]. J’ai récemment lancé un appel à la sobriété [NDLA : énergétique]. Je crois qu’il doit aussi s’appliquer à nos textes. » ¹⁶

Tous les médecins le diront, à une addiction maladive sévère, il n’y a jamais une seule cause, mais nous ne pourrions prendre le temps de toutes les examiner. Nous renvoyons pour le surplus à notre étude au sein de la Revue de droit public qui a tenté d’en esquisser plusieurs. Ici, nous voudrions nous attacher à souligner celle qui, peut-être, est la principale cause de cette addiction aux normes. La croissance législative se mesure, avons-nous dit, de deux manières, chacune d’ailleurs imparfaite. Entrons un peu plus en détail.

Empiriquement, la première méthode repose sur un critère objectif de la croissance des pages au Journal officiel telle qu’elle est observable par la numérotation (continue et croissante) du dernier numéro au 31 décembre. Au 31 décembre 1958, le Journal officiel totalisait 12 140 pages, tandis qu’au 31 décembre 2022, 26 701 pages. Soit une croissance de + 119,95 % !

La seconde méthode est plus moderne, mais beaucoup trop récente, puisque, sur la base des travaux du Conseil d’État invitant à (enfin) « mesurer l’inflation normative » ¹⁷, le secrétariat général du Gouvernement (SGG) a développé un décomptage annuel, retenant 23 indicateurs, parmi lesquels un indicateur du nombre de mots « Légifrance » que comportent les textes normatifs consolidés au 25 janvier de chaque année, et ce (que) depuis 2002.

Il n’est pas impossible de recouper les deux méthodes, pour retrouver une analyse plus fine sur le temps long. De cette manière, nous sommes en mesure de discerner trois périodes fortement liées au marqueur de la V^e République qui est moins la législature que désormais le mandat présidentiel. À ce marqueur sont associés les doubles effets d’une réforme fondamentale de celui-ci, le raccourcissement à cinq ans du mandat présidentiel par l’effet de la réforme constitutionnelle de 2000¹⁸, et de la réforme organique de 2001¹⁹ qui a conduit à l’inversion du calendrier électoral (la présidentielle précédant désormais les législatives).

Première période, de 1958 à 1981 (septennats de Charles de Gaulle à Valéry Giscard d’Estaing) : on relève que la croissance de la production normative demeure dans une croissance raisonnée de + 23,22 %.

Deuxième période, de 1981 à 2002 (septennats de François Mitterrand à Jacques Chirac) : on aperçoit au cours de cette période assez clivante en succession de volonté de « changements » que la production normative décolle davantage, de + 75,35 %.

Troisième et actuelle période, de 2002 (bascule au quinquennat emboité sur la législature, avec majorité présidentielle et majorité législative, c’est-à-dire de l’Assemblée nationale, se confondant dans une sorte de « contrat à durée déterminée quinquennal ») à 2023 : on constate que la croissance (en repassant via le critère du SGG), est de + 98,78 %.

La confrontation de ces trois tendances haussières est une indication de présomption que lorsque les institutions de la V^e République remettent au pouvoir exécutif tous les moyens de sa politique législative (sans le contrepoids du Sénat, avec le « dernier mot » ²⁰ à l’Assemblée nationale ; sans les freins d’une gestion d’excessifs compromis avec sa propre majorité législative, avec la « procédure accélérée » ²¹ ou avec la menace d’engager l’article 49, alinéa 3, de la Constitution, etc.), on peut s’interroger si elles trouvent encore le moyen que, pour reprendre la formule de Montesquieu dans De l’esprit des lois (1748), « le pouvoir [normatif] arrête le pouvoir [normatif] » ?

Le président Emmanuel Macron esquissait d’ailleurs implicitement ce constat, lorsque, dans son discours de 2017 devant le Congrès, stigmatisant cette « maladie » normative, il ponctuait par deux fois son discours d’un « Légiférer moins ! », invitation que l’on sait – à moins devoir adresser à l’initiative parlementaire des lois – à celle du Gouvernement (62 % en moyenne depuis 2002, à la vérité 100 %, si on prend en compte le fait qu’aucune proposition de loi ne peut achever son parcours législatif par une promulgation sans que le Gouvernement n’appelle sa majorité à la déposer, l’adopter ou à s’y rallier).

Légiférer « moins » est déjà une intéressante piste, et une prise de conscience que la réponse est d’ordre quantitatif, et non plus seulement quantitative (légiférer « moins » et pas seulement légiférer « mieux » ; on connaît la nuance, avec l’exercice dit « better regulation » que suit l’organisation de coopération et de développement économiques [OCDE]²² depuis les années 2005). Parmi les addictions, on repère en effet que certaines surmédications conduisent à des formes sévères d’addictions.

Puisque l’on reste dans le domaine des métaphores médicales, on aurait envie de conclure à cette ébauche de réflexion : « Voilà justement pourquoi votre fille est muette. » ²³

1. Cet article est l’opinion libre de son auteur et n’engage pas le Conseil d’État.
2. Gatel F. et Pointereau R., Normes applicables aux collectivités territoriales : face à l’addiction, osons une thérapie de choc !, rapport n^o 289, 2023, Sénat.
3. À ce sujet, Éoche-Duval C., « Un “mal français” : son “énorme” production juridique ? », RDP mars 2022, p. 421, et « Avec 45,3 millions de mots, quel pari de “sobriété normative” ? », JCP G 2023, n^o 21, p. 625.
4. Debbasch C., L’inflation législative et réglementaire en Europe, 1986, CNRS Éditions.
5. « Message au Parlement de M. Jacques Chirac, président de la République, sur l’équilibre des pouvoirs, sur les missions du Parlement, le contrôle de l’action gouvernementale et sur la proposition de création d’une session parlementaire unique, Paris », 19 mai 1995 (https://www.vie-publique.fr/discours/201093-message-au-parlement-de-m-jacques-chirac-president-de-la-republique-s). Ce discours est disponible sur le site vie-publique.fr, au menu des discours officiels, comme d’autres discours publics de personnalités auxquels nous ferons allusion.
6. « Déclaration de M. Emmanuel Macron, président de la République, devant le Parlement réuni en congrès, sur les défis et priorités de son quinquennat, à Versailles », 3 juill. 2017 (https://www.vie-publique.fr/discours/203049-declaration-de-m-emmanuel-macron-president-de-la-republique-devant-le).
7. « Déclaration de M^me Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice, sur la lutte contre la sur-réglementation à l’Assemblée nationale », 4 avr. 2019 (https://www.vie-publique.fr/discours/271144-nicole-belloubet-4042019-proposition-loi-constitutionnelle-p-cordier).
8. Gatel F. et Pointereau R., Normes applicables aux collectivités territoriales : face à l’addiction, osons une thérapie de choc !, op. cit.
9. D. n^o 2014-322, 11 mars 2014, relatif à la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives.
10. Ripert G., « Le bilan d’un demi siècle de vie juridique », D. 1950, chron., p. 1.
11. CSC, Rapport annuel 2022, Journaux officiels, p. 10.
12. Éoche-Duval C., « Un “mal français” : son “é-norme” production juridique ? », art. cit.
13. Bénabent A. et Gaudemet Y. (dir.), Dictionnaire juridique 2024. Tous les mots du droit, 2023, LGDJ, p. 277.
14. L. n^o 2015-1713, 22 déc. 2015, portant dématérialisation du Journal officiel de la République française.
15. https://www.legifrance.gouv.fr/contenu/menu/autour-de-la-loi/legislatif-et-reglementaire/statistiques-de-la-norme
16. « Déclaration de M^me Élisabeth Borne, Première ministre, sur le rôle du Conseil d’État, Paris », 7 sept. 2022 (https://www.vie-publique.fr/discours/286419-elisabeth-borne-07092022-rentree-du-conseil-d-etat).
17. Mesurer l’inflation normative, étude, 2018, Conseil d’État.
18. LC n^o 2000-964, 2 oct. 2000, relative à la durée du mandat du président de la République.
19. LO n^o 2001-419, 15 mai 2001, modifiant la date d’expiration des pouvoirs de l’Assemblée nationale.
20. Const., 4 oct. 1958, art. 44, al. 3.
21. Const., 4 oct. 1958, art. 45, al. 2.
22. OCDE, Better Regulation Practices across the European Union, 2022, Éditions OCDE.
23. Molière, Le médecin malgré lui, 1666, acte II, scène IV.