Quelle place de l'usager citoyen dans la décision publique ?

Le 21 février 2018

L’auteure examine les deux approches (démocratique et libérale) actuellement en vigueur sur la place de l’usager citoyen dans la décision publique. Le mode démocratique reconnaît l’aptitude et la légitimité de la personne à prendre part à la détermination des choix collectifs, tandis que le mode libéral privilégie une administration de conseil et de service.

L’étude d’impact précédant le projet de loi « pour un État au service d’une société de confiance » souligne que « les rapports entre l’administration et les personnes, qu’elles soient administrées, usagers ou encore citoyens, ont été marqués pendant très longtemps par une inégalité trouvant son origine dans la conception régalienne de l’État. […] L’État moderne ne saurait prétendre recourir aux mêmes méthodes. »

Résumé

Les mutations des formes de la démocratie, la diffusion du numérique et l’impulsion libérale donnée par les réformes en cours transforment la physionomie du processus décisionnel de demain. Elles ne manquent pas d’interroger la place que la personne en relation avec l’administration doit y tenir. Dans la décision publique de demain, la personne n’est plus confinée à une place d’administré objet de l’administration publique et maintenue dans une situation de minorité, mais appréhendée comme un individu mature, majeur. Cependant, au-delà de ce constat général, deux logiques se font concurrence. La première est assez connue et expérimentée depuis plusieurs décennies maintenant. Il s’agit d’une logique d’ordre démocratique qui reconnaît l’aptitude et la légitimité de la personne à prendre part à la détermination des choix collectifs. La seconde est plus récente et commence à trouver sa traduction dans la loi. D’ordre libéral, elle estime l’individu libre et responsable et lui octroie les moyens d’agir en vue de faire valoir sa situation personnelle auprès de l’administration.

La contribution se propose d’examiner ces deux logiques et leur articulation avant de conclure que quelle que soit celle qui l’emporte, la transformation de la personne en relation avec l’administration vers un stade « adulte » rencontrera des résistances tant chez les usagers que chez les agents eu égard à une culture administrative et sociale longtemps imprégnée d’une logique de la minorité.

Les mutations des formes de la démocratie, la diffusion du numérique et l’impulsion libérale donnée par les réformes en cours transforment la physionomie du processus décisionnel de demain. Elles ne manquent pas d’interroger la place que la personne doit y détenir. La personne n’est plus confinée à une place d’administré objet de l’administration publique, maintenue dans une situation de minorité (1). Elle est au contraire appréhendée comme un individu mature, soucieux de s’impliquer dans la gestion des affaires publiques et digne de « confiance ». La décision publique de demain ne rimerait-elle pas alors avec l’idée d’une arrivée à maturité, ou d’un passage à l’âge adulte de la personne en relation avec l’administration ?

Les choses pourraient bien ne pas être aussi simples. En effet, l’amenuisement de la situation de minorité de l’individu (2) masque deux manières fondamentalement différentes de concevoir la place de ce dernier dans l’action administrative, et donc dans la prise de décision publique.

La première, connue et déjà expérimentée depuis plusieurs décennies maintenant, obéit à une logique de type démocratique. L’aptitude et la légitimité de l’individu à prendre part à la détermination des choix collectifs sont reconnues et encouragées. L’individu se trouve, à cet égard, appréhendé comme un citoyen. La seconde est plus récente et moins connue. Elle correspond à une approche libérale selon laquelle l’individu est un être libre et responsable. Des moyens lui sont octroyés afin qu’il fasse valoir sa situation personnelle auprès de l’administration. Elle commence à trouver une place en droit, à travers le projet de loi « pour un État au service d’une société de confiance », en cours d’examen par l’Assemblée nationale au moment de l’écriture de ces lignes.

Certes, les deux approches ne s’excluent pas nécessairement. Elles reposent néanmoins sur des postulats fondamentalement différents. L’accent mis sur telle ou telle conception conditionne le visage que prendra la personne dans la décision publique de demain.

L’approche démocratique

Dans cette approche, l’accent est mis sur l’association des individus envisagés collectivement à la prise de décision qui concerne l’intérêt général. Il est question de « démocratie ouverte » ou de « gouvernement ouvert », gouvernement étant ici entendu au sens large. Ses trois piliers, représentés dans le schéma ci-contre, sont la transparence, la participation et la collaboration. Ces principes ne sont pas sans résonance dans l’action publique française puisque la France a rejoint en avril 2014 le « partenariat pour un gouvernement ouvert ». Il associe des États, des administrations locales et des ONG. Les pays membres s’engagent sur un plan d’action conforme aux principes du gouvernement ouvert. L’association à la décision peut atteindre des degrés différents. Si la simple consultation, déjà pratiquée, ne manquera pas de se développer, les expériences de coproduction sont plus novatrices et annoncent peut-être le futur de la place de la personne dans la décision publique.

La consultation, par laquelle une autorité administrative recueille l’avis des personnes avant de prendre sa décision, a connu un fort développement ces dernières années, tant au plan national qu’au niveau local. De nombreux textes en imposent l’organisation, comme en matière d’environnement et d’urbanisme.

D’autres consultations sont entreprises spontanément par les pouvoirs publics, à l’image de l’expérience City Remix à Lyon où la métropole « a fait venir une centaine de personnes qui ont travaillé pendant deux jours sur la façon dont ils voyaient la gare et les services, et en quoi ce lieu de croisement ferroviaire pouvait devenir un lieu de vie. Ils ont formé dix équipes et ont proposé dix prototypes de nouveaux services. » (3)

Tous ne remportent pas le succès escompté, à l’image des « conseils citoyens indépendants » instaurés à Grenoble en 2015 et à l’égard desquels les membres tirés au sort n’éprouvent qu’un intérêt limité (4). Le recours à des tiers garants constitue une modalité de plus en plus souvent adoptée, à travers l’intermédiation de la Commission nationale du débat public ou de prestataires privés. Ces derniers développent également des civic tech, véritables boîtes à outils numériques destinées à favoriser la participation citoyenne (5).

Enfin, la pratique de la « consultation ouverte facultative » a été juridiquement sécurisée avec l’entrée en vigueur le 1er janvier 2016 de l’article L. 131-1 du Code des relations entre le public et l’administration puis l’arrêt du Conseil d’État, Association citoyenne « Pour Occitanie et Pays Catalan » et autres (CE, ass., 19 juill. 2017, nos 403928 et 403948) (6). Les conditions à respecter se caractérisent par la souplesse et rendent cette base légale opérationnelle pour les autorités qui y ont recours. Un lien plus direct entre la consultation et la prise de décision est observable dans la consultation nationale qui a eu lieu autour de l’avant-projet de loi pour une République numérique en 2015. Orchestrée par Conseil national du numérique (CNN), elle a mobilisé sur trois semaines plus de 20 000 personnes pour 8 500 recommandations déposées et 150 000 votes. S’en est suivi « un nouveau travail interministériel » qui a débouché sur « cinq nouveaux articles et de nombreux ajustements du texte » (7). La méthode a été réitérée pour l’élaboration du « Plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises » entre fin 2017 et février 2018.

Une décision publique coproduite

Mais le futur de la décision publique en matière de participation réside peut-être dans la coproduction, c’est-à-dire dans l’association de membres du public à l’élaboration elle-même de la décision. Les expériences sont encore peu nombreuses, et elles nécessitent de revisiter l’organisation de la direction des projets (8). Les budgets participatifs s’inscrivent dans cette logique, à condition qu’ils sortent de l’ornière expérimentale qui limite leur nombre et leur portée (9).

D’autres initiatives consistent à coproduire non pas nécessairement une décision mais un service destiné à la collectivité. Ainsi en va-t-il du projet « Base adresse nationale ». Il s’agit d’un partenariat conclu entre l’IGN, La Poste, Etalab et le SGMAP d’une part et OpenStreetMap, association à but non lucratif, d’autre part. Il a pour objet de construire une base compilant l’ensemble des adresses postales françaises et de leurs coordonnées géographiques et utile à un très grand nombre de métiers, publics comme privés (10). Appelés hackatons lorsqu’ils s’inscrivent dans un temps court, ce type de projets passe par « l’intégration au sein de l’administration
elle-même d’équipes de développeurs, de contributeurs de logiciels libres ou de personnalités engagées » (11).

La logique démocratique conduit à appréhender complètement autrement la décision publique : celle-ci n’est pas rendue sans ni même pour les personnes, mais avec elles. À côté, et n’excluant point la première, se trouve une vision qui sera ici qualifiée de libérale.

L’approche libérale

L’approche libérale insiste sur la mise en capacité de l’individu de défendre ses propres intérêts dans un dialogue personnalisé avec l’administration.

Le projet de loi pour un État au service d’une société de confiance, dans sa version issue de l’examen en Commission spéciale de l’Assemblée nationale et enregistrée le 18 janvier 2018 à la présidence de l’Assemblée, s’inscrit pleinement dans cette optique. Son article premier approuve la « stratégie nationale d’action publique pour la France ». Celle-ci énonce notamment que l’administration de demain s’apparente à « une administration de conseil et de service » qui « est au service des personnes, qu’elle conseille et accompagne dans leurs démarches ». Cela se traduit dans les dispositions du projet de loi.

La plus connue d’entre elles est le droit à l’erreur, plus rigoureusement un « droit à régularisation en cas d’erreur » (art. 2, principalement). Un moyen est ouvert à la personne de faire-valoir efficacement sa situation individuelle face à l’administration. Le « droit au contrôle » et à l’opposabilité de ses conclusions (art. 2) s’inscrit dans cet objectif. Le projet entend aussi créer des « certificats d’informations » par lesquels, sur demande d’un usager, l’administration fournit « une information sur l’existence et le contenu des règles régissant »
l’activité que l’usager entreprend (art. 12). Ce certificat serait assorti d’un effet de cristallisation du droit, c’est-à-dire que l’activité pour laquelle il a été sollicité est régie, pendant les 12 mois qui suivent, uniquement par les règles mentionnées dans celui-ci (art. 12 bis).

Dans la même logique de sécurisation juridique des situations individuelles sur la demande des personnes, le projet de loi prévoit d’étendre le rescrit ou « prise de position formelle » (art. 7 et 10) par laquelle l’administration, sollicitée en ce sens, s’engage « sur l’application de règles de droit à une situation de fait ». Une expérimentation est même envisagée consistant à permettre à la personne d’accompagner sa demande d’un projet de prise de position qu’elle aura elle-même rédigé et qui sera « réputé approuvé en l’absence de réponse de l’administration dans un délai de trois mois » (art. 11).

Décision publique à deux vitesses ?

Ces mesures, qui semblent ne concerner pour le moment que les décisions et situations individuelles, reposent sur un principe de liberté et de responsabilité. Bien qu’elle présente des avantages, la démarche ne va pas sans risque. Si, selon l’exposé des motifs précédant le projet de loi « Société de confiance », « il s’agit désormais que les citoyens soient au cœur du droit », le projet de stratégie pour l’action publique prévoit que « l’administration accompagne les usagers qui la sollicitent pour les aider dans la bonne application des règles qui les concernent ».

Le futur de la décision publique en matière de participation réside peut-être dans la coproduction, c’est-à-dire dans l’association de membres du public à l’élaboration elle-même de la décision.

Les personnes les mieux informées de leurs droits, à l’aise avec la compréhension et la manipulation du langage administratif, peut-être capables de s’entourer de conseils, sauront se saisir de ces nouvelles prérogatives (12).

En l’état, les dispositions du projet de loi modifié ne tendent pas toutes vers cette logique (13). Cela étant, au-delà de ce seul projet, la dématérialisation croissante des procédures, comme celles relatives à l’obtention des cartes grises (14), l’application uniforme de la norme induite par l’automatisation des décisions, ainsi que la multiplication des outils reposant sur la capacité de la personne à échanger avec l’administration conduit, comme l’a observé un coordinateur régional des délégués du défenseur des droits, à écarter et « précariser » un certain nombre de publics, qui risquent alors de se retrouver en marge du système administratif (15).

L’approche libérale de la décision publique suppose d’ouvrir un dialogue qui mette les parties prenantes dans une situation de relative égalité. Mais, si des moyens sont octroyés à une personne considérée comme capable, libre et responsable, tous les individus ne seront pas nécessairement en situation de s’en saisir. Décision publique à deux vitesses ? La question est ouverte.

Changement de culture

Les deux options, démocratique et libérale, ne s’excluent pas nécessairement. Elles peuvent s’entrecroiser et se compléter. L’ouvrage Pour un État start-up de 2016, préfacé par un certain Emmanuel Macron, met ainsi en avant les intérêts de la coproduction, celle-ci étant néanmoins envisagée avec les personnes faisant preuve d’une compétence déjà confirmée. Il examine également le thème de la coproduction de la fourniture des services publics elle-même (16), ce qui ouvre théoriquement la porte au désengagement de l’État.

L’un des coauteurs de l’ouvrage, Thomas Cazenave, est depuis devenu délégué interministériel à la Transformation publique, signe que l’action publique se nourrit de ces réflexions. Quelle que soit la logique qui l’emporte, tout semble s’orienter vers une décision qui accorde une véritable place à la personne, considérée pour ce qu’elle est capable d’apporter, que cela soit pour la défense de ses propres intérêts ou pour la construction de l’intérêt général. Ceci suppose d’accomplir une révolution culturelle tant parmi les usagers, dont l’encapacitation (17) est nécessaire, que parmi les agents publics eux-mêmes. Cela suppose aussi que ces derniers soient considérés par leur hiérarchie comme des individus eux-mêmes capables et dont l’action et l’initiative méritent le respect (18).

Pour aller plus loin

• Algan Y. et Cazenave T. (dir.), L’État en mode start-up, 2016, Eyrolles, 232 p.

• Bertholet C. et Létourneau L., Ubérisons l’État avant que d’autres ne s’en chargent, 2017, Armand Colin, 215 p.

• Fallon C. et Ficet J. (dir.), Crise de la démocratie et nouveau management public. Discours, pratiques, instruments, 2017, Academia-L’Harmattan, coll. « Science politique », 244 p.

• Lewis É. et Slitine R., Le coup d’État citoyen, 2017, La Découverte, 174 p.

• Norynberg P., Une nouvelle ambition pour la démocratie participative. Un éventail de pratiques citoyennes, 2014, Yves Michel, 133 p.

• « L’administration ouverte et l’open data », Les Cahiers de la fonction publique 2015, suppl. no 357.

• « Smart city et administrations intelligentes », Les Cahiers de la fonction publique 2015, no 354.

(1) Chevallier J., Science administrative, 5e éd., 2013, PUF, p. 328-333.

(2) Chevallier J., Science administrative, op. cit., p. 379-383 et p. 422-435.

(3) Dognin-Sauze K., vice-présidente Innovation, ville intelligente et développement numérique de la métropole de Lyon,
in Collectif, Smart cities : l’innovation au cœur de l’action publique ?, Actes des rendez-vous annuels de la Cité des smart cities, 29 sept. 2015, 2016, Berger-Levrault, p. 147.

(4) Rapport, « Les Conseils citoyens indépendants à Grenoble — 1 an après », nov. 2016 :

p. 15-16

(5) Par exemple, l’application Fluicity contient plusieurs fonctionnalités comme un fil d’actualité mais aussi la possibilité pour les citoyens de proposer des idées, pour les administrateurs de lancer des sondages, de soumettre des projets à la discussion sur une période donnée etc.

(6) Sur cet arrêt, voir AJDA 2017, no 29, p. 1662-1666, Odinet et Roussel ; Procédures 2017, no 10, comm. 253, Chifflot ; RDA 2017, no 12, comm. 49, Eveillard ; JCP G 2017, no 37, note 942, Testard ; LPA 2017, no 247, p. 13, David.

(7) Verdier H., « Une action publique ouverte à la contribution », in Algan Y. et Cazenave T. (dir.), L’État en mode start-up, 2016, Eyrolles, p. 66.

(8) Wojnarowski S., Bureaucratie et démocratie : un antagonisme ? L’Administration face à l’injonction participative, 2015, L’Harmattan, coll. « Logiques sociales », p. 294.

(9)

Les budgets participatifs en France en 2017 : Panorama 2017 (2/2)

(10) Quest C., « Co-produire la base adresse nationale avec les citoyens », Les Cahiers de la fonction publique 2015, suppl. no 35, p. 15-16 ; Verdier H., « Une action publique ouverte à la contribution », op. cit., p. 65.

(11) Verdier H., « Une action publique ouverte à la contribution », op. cit.

(12) Devant la Commission spéciale de l’Assemblée nationale chargée d’examiner le projet de loi, M. Denis Turbet-Delof, délégué général de Solidaires fonction publique, s’inquiète : « De fait, plus vous avez de moyens, plus vous pouvez vous payer les services d’un avocat fiscaliste, plus il est facile d’avoir des relations “apaisées” avec l’administration. Pendant ce temps, le citoyen lambda se trouve complètement démuni, seul un ordinateur pouvant répondre à sa question. […] Nous avons également le sentiment que le projet de loi s’intéresse davantage aux problématiques de l’entreprise qu’à celles du citoyen lambda. » Audition du mercredi 20 décembre 2017, séance de 9h, compte rendu no 3.

(13) La stratégie nationale d’orientation de l’action publique prévoit que « l’administration doit assurer, notamment aux personnes vulnérables ou n’utilisant pas l’outil numérique, des possibilités de communication et de médiation adaptées à leurs besoins et à leur situation ». Un amendement adopté en Commission spéciale introduit en outre qu’en cas d’erreur de forme qui n’a « pas porté atteinte au respect de la loi », il revient à l’administration d’inviter l’usager à corriger son erreur (art. 2).

(14) Dont les dysfonctionnements ont été largement relayés. Voir par exemple 60 millions de consommateurs,
« Carte grise : bugs en série du nouveau système dématérialisé », 30 nov. 2017,

(15) Fiems J.-J., « Les relations administration-usagers vues du terrain », Rencontres interrégionales de droit public organisées à Lille
le 16 sept. 2016, vidéo :

, 21’40’’.

(16) Algan Y. et Cazenave T. (dir.), L’État en mode start-up, 2016, Eyrolles, p. 33-34.

(17) Ou empowerment : « Processus par lequel un individu et/ou un groupe acquiert les moyens de renforcer sa capacité d’action lui permettant d’accéder au pouvoir individuel et collectif. [Cette notion] articule deux dimensions, celle du pouvoir, qui constitue la racine du mot, et celle du processus d’apprentissage pour y accéder » : Biewener C. et Bacqué M.-H., « Empowerment, développement et féminisme : entre projet de transformation sociale et néolibéralisme », in Bacqué M.-H. et Sintomer Y. (dir.), La démocratie participative. Histoire et généalogie, 2011, La Découverte, p. 82-83.
Voir aussi Biewener C. et Bacqué M.-H.,  L’empowerment, une pratique émancipatrice ?, 2015, La Découverte, 176 p.

(18) Stanislas Guerini, député rapporteur de la loi pour un État au service d’une société de confiance, Gérald Darmanin, ministre de l’Action et des Comptes publics, porteur du projet de loi, et Thomas Cazenave, délégué interministériel à la Transformation publique, ont reconnu cette nécessité lors de leurs auditions par la Commission spéciale chargée de l’examen du projet à l’Assemblée nationale. Le projet de loi ne contient toutefois pas de disposition normative en ce sens.