Les coopérations territoriales au prisme des environnements locaux

Le 13 mars 2019

En même temps qu’elle consacre le fait métropolitain, la loi de Modernisation de l’Action Publique et d’Affirmation des Métropoles (MAPTAM) de 2014 adjoint aux métropoles un devoir de responsabilité envers leurs territoires voisins. Selon la loi, celles-ci doivent pouvoir contribuer à la mise en œuvre d’un système territorial garantissant la redistribution des richesses créées avec le souci d’un développement territorial équilibré. Au-delà de la question de la prise en charge du développement local par les métropoles, cette injonction est à mettre en perspective avec la transformation des liens de solidarité entre cœur urbain et bassin de vie périphérique, vers une organisation plus relationnelle des systèmes métropolitains (voir sur ce sujet les travaux de Nadine Cattan). Les métropoles sont alors sollicitées afin de valoriser leur rayonnement à l’échelle régionale par la mise en place de coopérations entre territoires.

Au travers d’une étude intitulée "Les environnements territoriaux des métropoles : quelles stratégies de coopération au service du développement local ?" commanditée par l’Association des Directeurs Généraux des Communautés de France (ADGCF), l’Association des Communautés de France (AdCF), l’Association des Petites Villes de France (APVF), avec le soutien de la Caisse des Dépôts et Consignations, nous avons pu recueillir et interroger les représentations de trente élus et cadres territoriaux issus de métropoles et de territoires alentours, en rapport avec la mise en œuvre de stratégies de coopérations. Plus spécifiquement, cette étude vise à apporter un éclairage sur la manière dont les acteurs locaux des espaces nantais, lillois et toulousains s’approprient cette injonction à la coopération ;  et la façon dont des liens institutionnels établissant une forme de réciprocité, de mutualisation des ressources ou de réflexion stratégique commune, émergent à partir de contextes locaux différents. Une étude menée par Marion Bigay, Thibault Devillard, Lola Pérez Inigo & Juliette Sainclair.

Selon les territoires, la maturation du processus de coopération est assez diversifiée. Des contrastes se dessinent d’une part par rapport aux complémentarités et aux interdépendances mises en avant dans la relation avec la métropole, et d’autre part vis-à-vis des réticences et des dynamiques concurrentes qui freinent l'établissement d’un dialogue véritablement investi pour une démarche de co-développement.

Ces variations se manifestent en premier lieu dans le choix des outils sur lesquels s’appuient les acteurs locaux pour engager une démarche de coopération. Que ce soit au travers de l’élaboration de Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT) élargis, grâce aux liens et aux ressources communes apportés par les agences d’urbanisme, ou par l’entremise d’instances de dialogue portées collectivement (un pôle métropolitain par exemple), le choix des outils traduit celui des méthodes de travail et des cadres d’analyse. Ils informent notamment sur le degré d’intégration et de compromis souhaité, sur la fluidité des échanges ainsi que sur le mode de régulation favorisé.

Dans un accord de coopération bilatéral comme le contrat de réciprocité signé en juillet 2017 entre Toulouse Métropole et le PETR Pays Portes de Gascogne, l’accent est ainsi mis sur de fortes complémentarités et la volonté de réduire les coûts de coordination sur des projets précis, pour une relation privilégiée entre deux territoires. Par contraste, l’instauration d’un cadre de dialogue multilatéral témoigne de la recherche d’un projet de territoire enrichi et d’une gouvernance plus large.

En outre, ces contrastes sont directement liés à des contextes locaux historiques, géographiques, économiques et culturels variés.

Le cadre géographique et les équilibres démographiques sont centraux de ce point de vue. La manière d’envisager le dialogue n’est en effet pas la même selon que l’on se trouve le long du même fleuve avec une ville portuaire et maritime d’un côté (Saint-Nazaire) et une métropole exportatrice et consommatrice de l’autre (Nantes), ou bien que l’on se positionne le long d’une frontière nationale au sein d’un réseau urbain dense, avec des villes industrielles ayant abouti leur processus de reconversion de manière définitive ou encore latente dans le cas lillois. Le positionnement « en étoile » de la capitale régionale toulousaine, avec un rayonnement de celle-ci sur un ensemble de villes moyennes situées chacune à une heure de route du cœur métropolitain, comporte lui aussi sa propre spécificité dans la façon de concevoir les potentialités de dialogue territorial.

Par ailleurs, l’entrée par les représentations et l’analyse des pratiques mises en avant par les acteurs locaux amène à saisir les différentes formes d’appropriation des enjeux et des modalités de coopération. La disponibilité pour engager un travail de rapprochement varie selon la capacité d’ingénierie dont disposent les territoires, avec une répercussion importante sur la manière dont sont construites les stratégies de coopérations.

Cet élément est un argument en faveur de la responsabilité des métropoles à engager le dialogue, dans la mesure où elles disposent de davantage de capacités. Un point clef est également lié à la diffusion de cadres cognitifs communs à une large majorité d’acteurs locaux, via des réseaux professionnels et politiques. Ces réseaux concourent en effet autant à la transmission de normes et de vocabulaires partagés, qu’ils permettent de donner davantage de visibilité aux actions engagées localement. Le travail des cadres administratifs locaux apparaît par ailleurs prégnant et influe directement sur la mise en place de stratégies locales de coopération.

Aussi, les liens développés et entretenus entre les territoires peuvent se comprendre au prisme du jeu concurrentiel dans lequel ils sont placés. Ces concurrences sont autant locales dans le souhait de s’accaparer et de développer une ressource économique, que nationales ou internationales pour des métropoles pressées de développer leur attractivité et leurs fonctions métropolitaines supérieures. Des rivalités locales peuvent par suite être dépassées dans un travail de promotion commun sur des marchés plus étendus, comme en témoigne le pôle métropolitain Loire-Bretagne unissant les grandes villes de l’Ouest avec Brest, Angers, Nantes, Rennes et Saint-Nazaire dans une stratégie de rayonnement national et européen.

Enfin, le développement des compétences et la prise en charge de plus en plus effective des enjeux de transition énergétique et de développement durable par les métropoles, qui participe par ailleurs à leur rayonnement extra-local, va de pair avec le renforcement des liens institutionnels locaux. La nécessité de repenser les stratégies de mobilité, la mise en place de circuits courts, le développement de nouveaux modes d’activité comme le télétravail, ou l’essor de l’économie circulaire appellent à une gestion plus intégrée à l’échelle locale de ces enjeux systémiques. Cette gestion s’appuie en effet autant sur les complémentarités avec les territoires voisins que sur les économies d’échelle générées.

Si la consolidation d’un cadre institutionnel et relationnel donnant la pleine mesure à des stratégies de coopérations interterritoriales abouties est encore en cours, les enjeux et opportunités de développement associés font l’objet d’une attention grandissante de la part des acteurs locaux rencontrés. Ceux-ci ont le sentiment de se trouver à un moment charnière, où la déclinaison de la loi MAPTAM amène à revoir en profondeur les schémas pour penser les relations entre métropole et territoires voisins. Dans cette perspective, le rôle d’un couple métropole-région fort oeuvrant pour une gestion efficiente des ressources, en adéquation avec les impératifs de développement durable, est une question centrale dans la montée en puissance des métropoles et la garantie de l’équilibre entre attractivité territoriale et devoir de solidarité.

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et
Lola Perez Inigo

Lola Perez Inigo

Stagiaire au Service de l'Aménagement du territoire - Gestion des risques majeurs

Collectivité d'outre-mer de Saint Martin

et
Thibault Devillard

Thibault Devillard

Chargé de coopérations territoriales en apprentissage

Métropole Européenne de Lille (MEL)

et
Marion Bigay

Marion Bigay

Direction de la Jeunesse et des Sports (DJS) de la Ville de Paris

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