Les coopérations territoriales au prisme des environnements locaux

Selon les territoires, la maturation du processus de coopération est assez diversifiée. Des contrastes se dessinent d’une part par rapport aux complémentarités et aux interdépendances mises en avant dans la relation avec la métropole, et d’autre part vis-à-vis des réticences et des dynamiques concurrentes qui freinent l'établissement d’un dialogue véritablement investi pour une démarche de co-développement.

Ces variations se manifestent en premier lieu dans le choix des outils sur lesquels s’appuient les acteurs locaux pour engager une démarche de coopération. Que ce soit au travers de l’élaboration de Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT) élargis, grâce aux liens et aux ressources communes apportés par les agences d’urbanisme, ou par l’entremise d’instances de dialogue portées collectivement (un pôle métropolitain par exemple), le choix des outils traduit celui des méthodes de travail et des cadres d’analyse. Ils informent notamment sur le degré d’intégration et de compromis souhaité, sur la fluidité des échanges ainsi que sur le mode de régulation favorisé.

Dans un accord de coopération bilatéral comme le contrat de réciprocité signé en juillet 2017 entre Toulouse Métropole et le PETR Pays Portes de Gascogne, l’accent est ainsi mis sur de fortes complémentarités et la volonté de réduire les coûts de coordination sur des projets précis, pour une relation privilégiée entre deux territoires. Par contraste, l’instauration d’un cadre de dialogue multilatéral témoigne de la recherche d’un projet de territoire enrichi et d’une gouvernance plus large.

En outre, ces contrastes sont directement liés à des contextes locaux historiques, géographiques, économiques et culturels variés.

Le cadre géographique et les équilibres démographiques sont centraux de ce point de vue. La manière d’envisager le dialogue n’est en effet pas la même selon que l’on se trouve le long du même fleuve avec une ville portuaire et maritime d’un côté (Saint-Nazaire) et une métropole exportatrice et consommatrice de l’autre (Nantes), ou bien que l’on se positionne le long d’une frontière nationale au sein d’un réseau urbain dense, avec des villes industrielles ayant abouti leur processus de reconversion de manière définitive ou encore latente dans le cas lillois. Le positionnement « en étoile » de la capitale régionale toulousaine, avec un rayonnement de celle-ci sur un ensemble de villes moyennes situées chacune à une heure de route du cœur métropolitain, comporte lui aussi sa propre spécificité dans la façon de concevoir les potentialités de dialogue territorial.

Par ailleurs, l’entrée par les représentations et l’analyse des pratiques mises en avant par les acteurs locaux amène à saisir les différentes formes d’appropriation des enjeux et des modalités de coopération. La disponibilité pour engager un travail de rapprochement varie selon la capacité d’ingénierie dont disposent les territoires, avec une répercussion importante sur la manière dont sont construites les stratégies de coopérations.

Cet élément est un argument en faveur de la responsabilité des métropoles à engager le dialogue, dans la mesure où elles disposent de davantage de capacités. Un point clef est également lié à la diffusion de cadres cognitifs communs à une large majorité d’acteurs locaux, via des réseaux professionnels et politiques. Ces réseaux concourent en effet autant à la transmission de normes et de vocabulaires partagés, qu’ils permettent de donner davantage de visibilité aux actions engagées localement. Le travail des cadres administratifs locaux apparaît par ailleurs prégnant et influe directement sur la mise en place de stratégies locales de coopération.

Aussi, les liens développés et entretenus entre les territoires peuvent se comprendre au prisme du jeu concurrentiel dans lequel ils sont placés. Ces concurrences sont autant locales dans le souhait de s’accaparer et de développer une ressource économique, que nationales ou internationales pour des métropoles pressées de développer leur attractivité et leurs fonctions métropolitaines supérieures. Des rivalités locales peuvent par suite être dépassées dans un travail de promotion commun sur des marchés plus étendus, comme en témoigne le pôle métropolitain Loire-Bretagne unissant les grandes villes de l’Ouest avec Brest, Angers, Nantes, Rennes et Saint-Nazaire dans une stratégie de rayonnement national et européen.

Enfin, le développement des compétences et la prise en charge de plus en plus effective des enjeux de transition énergétique et de développement durable par les métropoles, qui participe par ailleurs à leur rayonnement extra-local, va de pair avec le renforcement des liens institutionnels locaux. La nécessité de repenser les stratégies de mobilité, la mise en place de circuits courts, le développement de nouveaux modes d’activité comme le télétravail, ou l’essor de l’économie circulaire appellent à une gestion plus intégrée à l’échelle locale de ces enjeux systémiques. Cette gestion s’appuie en effet autant sur les complémentarités avec les territoires voisins que sur les économies d’échelle générées.

Si la consolidation d’un cadre institutionnel et relationnel donnant la pleine mesure à des stratégies de coopérations interterritoriales abouties est encore en cours, les enjeux et opportunités de développement associés font l’objet d’une attention grandissante de la part des acteurs locaux rencontrés. Ceux-ci ont le sentiment de se trouver à un moment charnière, où la déclinaison de la loi MAPTAM amène à revoir en profondeur les schémas pour penser les relations entre métropole et territoires voisins. Dans cette perspective, le rôle d’un couple métropole-région fort oeuvrant pour une gestion efficiente des ressources, en adéquation avec les impératifs de développement durable, est une question centrale dans la montée en puissance des métropoles et la garantie de l’équilibre entre attractivité territoriale et devoir de solidarité.