L’exemple du Pays basque : la construction d’une offre de mobilité sur un territoire de grande taille

La CAPB : une construction politique qui a du sens pour les élus et les habitants

La CAPB est née le 1^er janvier 2017 de la fusion des dix anciennes intercommunalités du Pays basque. Sa création, permise par la loi NOTRe, est le fruit de l’élan collectif des élus et de la société civile, mobilisés de longue date pour la reconnaissance institutionnelle du Pays basque. Avec ses 158 communes et ses 3 000 km², la CAPB est la première agglomération de France en nombre de communes et en superficie. Peuplée de 320 000 habitants, elle est le second bassin de population de la région Nouvelle-Aquitaine, après Bordeaux Métropole. Ces spécificités lui confèrent un rôle incontournable dans l’action publique.

Depuis le 15 décembre 2018 et à l’unanimité de son conseil communautaire, la jeune communauté mène vingt et une politiques publiques. Il s’agit à la fois de politiques socles (développement économique, urbanisme, mobilité, eau et assainissement ou encore collecte des déchets), de politiques volontaristes, non imposées par la loi (agriculture et alimentation durable, développement de l’enseignement supérieur et de la recherche, protection de l’environnement, cohésion sociale, aménagement numérique, etc.) et de politiques prenant en compte les spécificités du Pays basque (montagne, littoral, coopération transfrontalière ou encore linguistique). Le conseil communautaire a reconnu officiellement le basque et le gascon comme langues de son territoire aux côtes du français.

Le projet de territoire, qui décline ces vingt et une politiques publiques sur l’ensemble du Pays basque, est structuré autour de trois axes : pour un Pays basque résilient : préserver nos ressources, pour un Pays basque vivant et habité : dynamiser nos villes et villages, pour un Pays basque engagé : réinventer nos modèles de développement.

Organisation politique et territoriale : pour une vision commune du Pays basque et un service public de proximité

La première réunion du conseil communautaire (composé de 232 membres) a eu lieu le 23 janvier 2017 dans l’« Amphi 400 » du campus de la Nive à Bayonne. Jean-René Etchegaray, maire de Bayonne et fervent défenseur de la création de l’institution, a été élu président puis réélu en 2020. Le conseil exécutif est composé de 35 élus (le président, 15 vice-présidents, 9 conseillers délégués thématiques et 10 conseillers délégués territoriaux). Seconde strate décisionnelle après le conseil communautaire, le Conseil permanent est composé de 73 membres.

Le siège de la CAPB est situé à Bayonne. La communauté est présente sur l’ensemble du territoire à travers dix maisons de la communauté, lieux ressources de l’institution assurant un service public de proximité.

Organiser les mobilités sur un territoire de grande taille

Dès 1977, les cinq communes de Bayonne, Anglet, Biarritz, Boucau et Saint-Pierre-d’Irube ont constitué une autorité organisatrice de transport urbain sous forme d’un syndicat mixte fermé. La commune landaise de Tarnos a rejoint ce syndicat en 1982, puis la commune de Bidart en 2011. À la veille de la création de la CAPB en 2017, le Syndicat des transports de l’agglomération côte basque-Adour (STACBA) rassemblait 7 communes et 145 000 habitants sur 109 km², soit une densité moyenne de population de 1 330 habitants/km² caractéristique d’un territoire urbain.

À la création de la CAPB, le ressort territorial du syndicat a été élargi à 159 communes couvrant la CAPB et Tarnos, puis à 161 communes en 2021 avec l’adhésion de deux communes landaises, Ondres et Saint-Martin-de-Seignanx. La loi d’orientation des mobilités n^o 2019-1418 du 24 décembre 2019 a en outre transformé le nouveau Syndicat des mobilités Pays basque-Adour (SMPBA) en autorité organisatrice de la mobilité (AOM).

Le SMPBA organise aujourd’hui l’ensemble des services de mobilité sur les 161 communes d’un territoire comptant 340 000 habitants sur 3 054 km², soit une densité moyenne de population de 111 habitants/km². Hors Île-de-France, c’est la première AOM en termes de nombre de communes et la troisième en termes de superficie. À la différence du STACBA, territoire relativement homogène caractéristique d’un littoral urbanisé, le SMPBA couvre un territoire hétérogène, à la fois montagneux et littoral, urbain, périurbain et rural, résidentiel, industriel et touristique.

À sa mise en place en 2017, le SMPBA a hérité de deux réseaux urbains et d’un réseau interurbain. Plus de 650 circuits scolaires s’ajoutent à ces trois réseaux réguliers.

Le SMPBA englobe désormais tout un bassin de vie, ce qui lui permet de traiter l’ensemble des flux quotidiens de déplacements, domicile-travail notamment, qui dépassent les anciens périmètres intercommunaux. Les frontières administratives ne sont donc pas un frein au développement de l’offre de mobilité. Le comité syndical (38 élus) définit l’ensemble des services sur ce territoire.

Seule l’offre de transports express régionaux (TER) reste gérée par la région Nouvelle-Aquitaine. Un travail partenarial régulier et la voie conventionnelle permettent d’articuler l’action des deux autorités organisatrices. En particulier, le SMPBA aménage des lieux d’intermodalités (pôles d’échanges multimodaux – PEM – et pôles de proximité) sur les quatre branches de l’étoile ferroviaire basque reliant Bayonne à l’Espagne, au sud des Landes, au Béarn et au Pays basque intérieur. Le SMPBA cofinance avec la région un renfort de l’offre ferroviaire entre Bayonne et Saint-Jean-Pied-de-Port, pour un montant de 590 000 €/an. Il adhère depuis 2019 au syndicat mixte régional intermodal, Nouvelle-Aquitaine Mobilités, qui a développé une carte de mobilité intégrée à l’échelle régionale, Modalis, pouvant recevoir des titres TXIK TXAK.

La réponse apportée en cinq ans : la construction d’un réseau de mobilité unique, TXIK TXAK

Une fois le cadre et la volonté politiques clairement posés, l’enjeu principal pour le SMPBA a été, durant ses cinq premières années d’existence, de construire un réseau unifié et lisible pour l’usager tout en adaptant l’offre aux besoins de chaque territoire.

Dès 2019, tous les services gérés par le SMPBA ont été regroupés sous la marque « ombrelle » TXIK TXAK, choisie en référence au son du rebond de la pelote basque, bien connue localement et symbole de dynamisme et d’intermodalité.

L’offre urbaine et périurbaine a été structurée autour de trois lignes de bus à haut niveau de service (BHNS) :

• deux lignes de Tram’bus desservant Tarnos, Boucau, Bayonne, Anglet et Biarritz, exploitées avec des bus articulés de 18 mètres 100 % électriques rechargeables. Le design du Tram’bus a été pensé comme celui des tramways et les véhicules ont été fabriqués au Pays basque sud par la société Irizar. La ligne T1 a été mise en service en 2019 et la ligne T2, partiellement mise en service en 2021, sera prolongée jusque Bassussarry, porte d’entrée du Pays basque intérieur ;
• une ligne express reliant Bayonne à Hendaye structure l’offre à l’échelle de toutes les communes du littoral. Cette ligne, en projet, bénéficie du soutien de l’État puisqu’elle a été lauréate du 4^e appel à projets « Transports en commun de l’État » en 2021.

Ces trois lignes urbaines de BHNS sont complétées par 4 lignes structurantes, 26 lignes complémentaires assurant la desserte fine des quartiers, 9 navettes électriques pour les déplacements de centre-ville et l’accès aux plages ainsi qu’une navette fluviale sur l’Adour. Des vélos en libre-service seront également déployés avant l’été 2023.

Dans les territoires ruraux, l’offre est structurée autour de 8 lignes de car (dont la plus longue atteint 100 km entre Bayonne et Tardets-Sorholus). S’y ajoutent trois lignes de proximité (les Proxi’bus) dans les centres bourgs. Ces offres régulières sont complétées par un transport à la demande et par un système de location moyenne durée (un mois) de vélos électriques. Globalement, dans ces territoires ruraux, l’offre a progressé de 40 % entre 2017 et 2021 : la mise en place de la communauté d’agglomération a permis un véritable « choc d’offre » que des intercommunalités de taille réduite, existant avant 2017, n’auraient pas pu financer.

Dès 2025, l’ensemble du territoire sera couvert par le transport à la demande, ce qui garantira un service universel de mobilité : aucun habitant ne sera laissé sans solution de mobilité, même s’il ne bénéficie pas directement d’une ligne régulière. Ce dispositif, déjà déployé dans trois pôles territoriaux, prend en charge l’usager là où il le souhaite et le dépose soit au bourg le plus proche, soit à un arrêt de ligne régulière lui permettant de poursuivre son trajet.

Les défis relevés : la gamme tarifaire unique, la billettique sans contact, l’information voyageurs et la concertation continue

Une fois le réseau TXIK TXAK déployé, le SMPBA a engagé un projet de MaaS (Mobility as a Service) facilitant le parcours usager, placé au cœur du système de mobilité. Une étape décisive a été franchie le 4 juillet 2022 avec le lancement d’une gamme tarifaire et d’une billettique uniques permettant d’accéder à l’ensemble des services TXIK TXAK et de passer de l’un à l’autre de manière transparente pour l’usager.

Le sujet de la mobilité ne se limite pas aux infrastructures et aux services de transports en commun ou de location de vélo. Il intègre également de nombreux autres éléments : tarification, billettique, information... Considérer la mobilité « telle un service » invite à combiner ces paramètres pour effacer les ruptures liées au changement d’opérateur ou d’autorité compétente

Les élus ont fait le choix d’une tarification « plate », permettant à tout usager de se déplacer au même tarif, quelle que soit la distance parcourue. C’est un acte de solidarité intercommunale important et répondant aux logiques de mobilité du territoire, le principal bassin d’emplois se trouvant sur le littoral alors qu’une part croissante de la population loge en rétro-littoral voire Pays basque intérieur. Il est ainsi possible de parcourir les 100 km entre Tardets et Bayonne pour moins de un euro. Des tarifs en fonction de l’âge (moins de 28 ans et plus de 65 ans) et en fonction des revenus (quotient familial) permettent à 92 % des abonnés de bénéficier d’une réduction.

Tous les canaux de vente sont aujourd’hui proposés : vente à bord, distributeurs automatiques de titres, titre SMS, validation par carte bancaire, agences, points relais, boutique en ligne. La validation sans contact par carte bancaire à bord des véhicules, lancée début 2022 (sur une partie du réseau, étendue à l’ensemble du réseau TXIK TXAK le 4 juillet dernier), représente d’ores et déjà plus 23 % des ventes de titres.

Un site Internet unique, avec un calculateur d’itinéraire, une information en temps réel et une boutique en ligne, a été lancé le 4 juillet 2022, en même temps que la nouvelle tarification. L’information voyageurs est délivrée par tous les canaux : fiches horaires en agence et aux arrêts, bornes d’information voyageurs aux arrêts principaux et QR codes aux arrêts secondaires (offrant tous deux une information voyageurs en temps réel), partage de données en temps réel avec de grands calculateurs d’itinéraires, etc. Une application mobile unique sera également lancée avant l’été 2023.

Le système billettique permet une remontée continue de l’usage des services et conduit le SMPBA à adapter régulièrement son offre pour proposer « le bon kilomètre, au bon endroit et au bon horaire ». Cela permet notamment de s’adapter aux fortes variations de la demande en lien avec la fréquentation touristique, la population pouvant être multipliée par quatre sur certaines communes comme Biarritz aux mois de juillet-août.

L’adaptation des services et de leur tarification est régulièrement discutée dans le cadre du comité des partenaires mis en place en 2020. Parallèlement à ce lieu de concertation institutionnelle, le SMPBA a mis en place en 2022 un comité d’usagers : il s’agit d’un panel d’utilisateurs du réseau TXIK TXAK désigné par tirage suite à un appel à volontariat. Ces usagers volontaires donnent un avis « client » sur les nouveaux services envisagés par le SMPBA et, le cas échéant, les testent. Cette méthode s’appliquera, par exemple, à l’application mobile TXIK TXAK qui sera lancée en 2023. Les membres du comité d’usagers bénéficieront d’une version bêta qu’ils pourront tester : leurs retours permettront d’améliorer cet outil avant sa diffusion à grande échelle. Enfin, le SMPBA s’appuie largement sur les dix pôles territoriaux de la CAPB pour préparer ses principales décisions. Par ce biais tous les maires du territoire ont pu, par exemple, faire connaître en 2022 les évolutions de services attendues dans leur commune à l’horizon 2024. Cette « expression de besoin » a été intégrée aux appels d’offres lancés en 2023 pour le renouvellement des contrats de service du SMPBA.

Les résultats d’ores et déjà obtenus : une fréquentation en forte hausse

La nouvelle offre TXIK TXAK a été mise en place juste avant la crise sanitaire de 2020-2021 qui a fait baisser la fréquentation dans tous les réseaux de France. Fin 2021, le réseau TXIK TXAK était l’un des rares en France à avoir retrouvé sa fréquentation d’avant crise. Il enregistrait plus de 10 millions de voyages en 2021, dont plus de 30 % avec les trois lignes de BHNS.

À la rentrée 2022 (période de septembre à novembre inclus), la hausse par rapport à la rentrée 2021 était de +5 % sur le littoral et de +32 % dans le Pays basque intérieur. Ces très bons résultats s’expliquent à la fois par le contexte national (inflation, crise énergétique) et par l’action du SMPBA (augmentation de l’offre et mise en place de la tarification unique et solidaire).

Le réseau TXIK TXAK a reçu en 2022 le Pass d’or remis chaque année par le magazine Ville, Rail & Transports.

Les risques : l’inflation et la pénurie de conducteurs

Le budget adopté par le SMPBA en 2022 est de 102 millions d’euros, financé à près de 40 % par le versement mobilité (VM). Le VM est prélevé au taux maximal de 2 % sur le périmètre historique du STACBA ; le reste du territoire sera complètement aligné sur ce taux à partir du 1^er janvier 2024 (processus de convergence en cours depuis 2018). Les contrats de service représentent à eux seuls 54 millions d’euros sur ces 102 millions d’euros.

Le budget 2022 a été adopté avant le redémarrage de l’inflation à un niveau que la France n’a pas connu depuis 1985. Les contrats de service étant indexés sur un indice composite (comprenant le prix du gasoil, le prix de l’électricité, les salaires de la branche transport, etc.), le coût de ces contrats a « mécaniquement » augmenté de 4 millions d’euros sur l’année 2022 (+7,5 %). À titre de repère, les recettes tarifaires sont de 6 millions d’euros : une année et demie d’inflation absorbe l’intégralité de ces recettes.

Le réseau TXIK TXAK, constitué en cinq ans seulement, doit aujourd’hui relever des défis auxquels font face de nombreux autres réseaux de transports collectifs : la taille du territoire desservi et la diversité des besoins et des offres proposées.

Dans le même temps, l’ensemble des réseaux de France fait face, à des degrés divers, à une pénurie de conducteurs. Fin 2022, 12 000 offres d’emplois étaient en ligne sur le site de la Fédération nationale des transports de voyageurs (FNTV). Ce phénomène est amplifié au Pays basque, où l’offre doit être renforcée l’été, moment où le prix du logement est maximal du fait de la pression touristique. Les conséquences sont très concrètes puisque l’opérateur de TXIK TXAK nord (secteur Bayonne-Anglet-Biarritz) n’a pu réaliser durant l’été 2022 que 80 % de l’offre contractualisée avec le SMPBA.

Le SMPBA a fait de l’attractivité des métiers du transport public une de ses priorités. Il y travaille d’arrache-pied avec ses délégataires et les acteurs de l’emploi pour organiser les recrutements à l’échelle du Pays basque. Une campagne de communication a notamment été lancée en ce sens. Il s’agit là d’un enjeu majeur afin de ne pas entraver la dynamique du réseau.

Enfin, l’agglomération de Bayonne fait partie des 43 agglomérations de plus de 150 000 habitants qui doivent instaurer une zone à faibles émissions mobilité (ZFE-m) avant le 31 décembre 2024. Les périmètres de ZFE-m seront progressivement interdits aux véhicules les plus polluants, sur la base d’un classement Crit’Air. Cette mesure suscite de fortes inquiétudes, car son acceptation sociale n’est pas évidente, tout particulièrement au Pays basque où le prix du logement exclut une grande partie de la population du territoire de la future ZFE-m. Des solutions alternatives à la voiture, performantes et abordables, devront impérativement être proposées, notamment des parkings-relais en limite de ZFE-m desservis par des lignes à haut niveau de service. Cela renvoie aux questions du financement, de la hiérarchisation des services et des infrastructures (répartition des compétences), et rend encore plus impensable toute réduction des services de mobilité.

Les défis à relever : le report modal à grande échelle, la rationalisation des contrats, la décarbonation du parc roulant et l’intermodalité avec l’offre ferroviaire

Le territoire du Pays basque est aujourd’hui encore très dépendant de l’automobile, qui représente plus des trois quarts des déplacements. Le plan de mobilités fixe l’objectif de ramener la part modale de la voiture de 77 % en 2020 à 52 % en 2030, au bénéfice notamment de la marche (de 15 à 25 %), du vélo (de 1 à 8 %) et des transports en commun (de 4 à 11 %).

Le travail sur la marche et le vélo est conduit avec les communes qui ont conservé l’essentiel de la compétence voirie et espaces publics. Un régime d’aide aux communes permet depuis 2022 de subventionner les aménagements cyclables entre 20 et 30 %, avec l’objectif de multiplier par deux le linéaire aménagé d’ici 2026.

Le travail sur l’offre de transport en commun est mené sur la base d’indicateurs de performance issus de la billettique (voyage/km offert, voyage/course, etc.) que les élus se sont désormais appropriés. Il permettra de refondre le réseau TXIK TXAK à l’occasion du renouvellement des contrats de service qui interviendra le 1^er septembre 2024. À cette date, le SMPBA passera de cinq délégations de service public pour l’exploitation des lignes régulières, issues de son histoire, à trois seulement couvrant des zones géographiques homogènes : littoral à dominante urbaine (exploité avec des bus), rétro-littoral à dominante périurbaine et intérieur à dominante rurale (exploité avec des cars). Cette remise à plat permettra de rationaliser la gestion contractuelle, aujourd’hui coûteuse pour le SMPBA, et d’optimiser l’offre ainsi que les modalités d’exploitation. L’objectif est d’offrir un système de mobilité décarboné et compétitif par rapport à la voiture.

La décarbonation a été engagée dès 2019, avec le lancement des Tram’bus 100 % électriques, le verdissement de son parc roulant. Le SMPBA possède aujourd’hui 60 % de son parc et vise 75 % après le renouvellement de ses contrats de service en 2024. Cette flotte est actuellement à 18 % électrique et à chaque renouvellement de véhicule, le diesel est abandonné au profit d’une énergie durable. La transformation des centres d’exploitation et de maintenance est en cours pour s’adapter à l’évolution du parc. Les parkings relais seront en outre équipés de panneaux photovoltaïques à partir de 2024.

Le réseau TXIK TXAK développe rapidement ses connexions avec l’étoile ferroviaire basque, à travers les lieux d’intermodalité (2 PEM réalisés et 2 en projet, 2 pôles de proximité réalisés et 4 en projet). Le SMPBA a engagé avec la région Nouvelle-Aquitaine une étude pour constituer un véritable réseau express basque s’appuyant sur cette étoile ferroviaire, avec un enjeu particulier de desserte transfrontalière vers San Sebastian. L’intégration tarifaire représente un enjeu technique et financier essentiel pour permettre un parcours usager totalement fluide et compétitif entre le réseau TXIK TXAK et le réseau TER. Un premier pas a été franchi avec l’acceptation de la carte Modalis, développée par Nouvelle-Aquitaine Mobilités, sur le réseau TXIK TXAK. Il s’agit à ce stade d’une simple juxtaposition tarifaire, les usagers pouvant charger sur leur carte Modalis des titres TXIK TXAK et TER. L’année 2023 sera consacrée à l’étude d’une véritable intégration tarifaire qui permettra de proposer des titres combinés TXIK TXAK/TER à des tarifs avantageux.

Le réseau TXIK TXAK, constitué en cinq ans seulement, doit aujourd’hui relever des défis auxquels font face de nombreux autres réseaux de transports collectifs. C’est la taille du territoire desservi ainsi que la diversité des besoins et des offres proposées qui rajoutent un degré de complexité supplémentaire et font tout l’intérêt de ce challenge.