Porter un regard neuf sur les dépenses publiques

Le 2 mai 2018

Contrairement aux idées reçues, la dépense publique soutient indirectement l’activité et joue un rôle majeur dans la réduction des inégalités. En France, les 20 % les plus riches ont huit fois plus de revenus primaires (salaires, revenus du patrimoine) que les 20 % les plus pauvres. Le jeu des impôts directs (l’impôt sur le revenu notamment) et des cotisations réduit cet écart à sept. Bien plus que par les prélèvements, c’est par la dépense publique que les inégalités sont réduites. Décryptage de ce phénomène souvent méconnu.

Les notions de dépenses publiques et de dépenses privées sont distinctes de celle de produit intérieur brut.

La dépense publique s’élève à 1 151 Mds€, soit 57 % du produit intérieur brut (2 032 Mds€). Le total de la dépense privée des ménages et des entreprises quant à lui est estimé à plus de 4 100 Mds€, soit plus de 200 % du PIB. En rapportant la dépense publique au PIB, on la compare à une grandeur familière. Cette mise en relation n’est pas infondée en soi. Encore faut-il ne pas se méprendre et laisser penser que le PIB est consacré à 57 % pour les dépenses publiques, ce qui laisse entendre – de manière erronée – qu’il ne resterait que 43 % seulement du PIB pour les dépenses privées.

La dépense publique comprend deux principales composantes : la production de services publics, d’une part, et la délivrance de prestations sociales, d’autre part.

Les services publics sont productifs et augmentent le PIB. Cela découle d’une convention retenue par l’ONU, laquelle établit les normes de comptabilité nationale. En France, la valeur ajoutée des fonctionnaires s’élève à 333 Mds€. C’est un montant qui pèse seulement 16 % du PIB. Cela représente un tiers de la valeur ajoutée par les entreprises de droit commun – les sociétés  non financières (1 018 Mds€) –, le reste étant produit surtout par les ménages (dont les entrepreneurs individuels). La production des administrations est essentiellement non marchande. L’éclairage public, par exemple, est accordé gratuitement pour les bénéficiaires, mais la production de ce service public a un coût pris en charge par la fiscalité. Autre exemple : un enseignant contribue au PIB ; tandis qu’un élève en consomme. Les services
publics produits se retrouvent en termes de consommations : celles de services individualisables pour 136 Mds€ (éducation, hôpital public, culture, etc.) et de services collectifs pour 175 Mds€ (police, justice, etc.).

L’autre grand volet de la dépense publique est constitué des prestations sociales. Les prestations sociales sont versées en espèces (retraites, allocations familiales et chômage, etc.), pour 404 Mds€, ou apportées en nature (médicaments, consultations de médecine libérale, allocations logement, etc.), pour 192 Mds€. Ces prestations, financées par des cotisations sociales ou des équivalents, ne servent aucunement à payer des fonctionnaires : elles sont versées aux ménages et cela soutient leurs dépenses auprès du privé. Les mal nommées « charges » sont aussi un revenu pour les ménages, lequel bénéficie aux dépenses privées. La dépense publique soutient donc massivement l’investissement et la consommation, lesquels déterminent le montant du PIB.

Le secteur public (les collectivités territoriales en particulier) réalise 15 % des investissements de la nation. Les sociétés non financières en assurent la moitié. Le reste provient principalement de la construction des logements pour les ménages. Une part de cet investissement privé est soutenue par des dépenses publiques, à travers des aides de toutes sortes. Mais l’essentiel se joue du côté de la consommation. Qu’y trouve-t-on ? D’un côté, la consommation de services publics individuels et collectifs (311 Mds€ au total), à laquelle s’ajoute l’achat de biens et services marchands payés par les prestations en nature (192 Mds€). De l’autre côté, se trouve la consommation finale des ménages (1 130 Mds€). Mais une part non négligeable de cette dernière est permise par les prestations sociales versées en espèces (les retraites, par exemple). Si l’on suppose que 15 % de celles-ci sont épargnées – estimation haute – cela représente près de 340 Mds€ dépensés. En définitive, la moitié de la consommation (de l’ordre de 843 Mds€ sur un total de 1 675 Mds€) résulte, d’une façon ou d’une autre, de la dépense publique.

C’est pourquoi la baisse des dépenses publiques a des effets dépressifs sur le PIB. Sa baisse conduit, de manière mathématique, à accroître le ratio de la dette publique par rapport au PIB.

Durant les Trente Glorieuses, la dépense publique rapportée au PIB a peu augmenté : de 37 % en 1959 à 40 % en 1974. Cela ne signifie pas que, pendant cette période, cette dépense n’augmentait pas. Elle croissait vivement, au contraire, de manière proportionnelle aux salaires nets. Cela a permis de soutenir la demande et le PIB. D’où, finalement, un ratio relativement stable de dépenses publiques rapportées au PIB.

Dans certains pays, la dépense publique est plus faible. C’est le cas lorsque les autorités font le choix de recourir plus amplement au privé pour la santé et les retraites. À la fin de chaque mois, les entreprises paient certes moins de charges sociales, mais, parfois, des charges privées complémentaires pour aboutir à des niveaux de couverture égales à celles existantes, par exemple, en France (contributions aux assurances privées et aux fonds de pension). Si les entreprises n’assurent pas cette charge complémentaire, ce sont les individus qui doivent supporter cette dépense. Ces pays s’en portent-ils mieux ? L’espérance de vie à la naissance aux États-Unis, pour ne citer que ce chiffre, est inférieure de deux ans et demi à celle observée en France.

La dépense publique soutient l’activité et elle joue aussi un rôle majeur, et souvent méconnu, dans la réduction des inégalités. En France, les 20 % les plus riches ont huit fois plus de revenus primaires (salaires, revenus du patrimoine) que les 20 % les plus pauvres. Le jeu des impôts directs (l’impôt sur le revenu notamment) et des cotisations réduit cet écart à sept. Bien plus que par les prélèvements, c’est par la dépense publique que les inégalités sont réduites. On passe finalement à un écart de trois entre les plus riches et les plus pauvres, grâce aux prestations sociales et à la consommation de services publics.

Quelles seraient les conséquences macroéconomiques d’une réduction des dépenses ? Une telle réduction affaiblit la demande publique. Et comme les transferts sociaux représentent la moitié des revenus des ménages, cela restreint également la consommation. Au total, selon l’OFCE, une diminution de 1 point de PIB des dépenses publiques entraîne une baisse du PIB de 0,6 % la première année, de 0,9 % les deux années suivantes et continue à avoir un impact négatif pendant cinq ans. Une austérité mal venue au moment où l’économie française connaît enfin un début de reprise.

Il est donc temps de porter un regard neuf sur la dépense publique.

Point de vue :
Le rôle majeur de la dépense publique

Entretien avec Christophe Ramaux, économiste et chercheur au Centre d'économie de la Sorbonne

Quel sens donner aujourd’hui à l’action publique ?

Dans l’action publique, on perçoit tous qu’il y a des choses utiles, il y a les services publics : nous avons besoin de pompiers, d’enseignants, d’infirmières, de centres de loisirs pour nos enfants. Mais nous avons toujours l’impression que ces choses, qui sont utiles, ont un coût économique. Je vais essayer de vous démontrer que l’action publique est à la fois utile socialement – c’est important d’avoir des routes, une population en bonne santé, une population bien éduquée –, mais aussi très efficace d’un point de vue économique.

Justement, d’un point de vue économique, comment appréhender l’action publique ? N’y-a-t-il pas trop de dépenses publiques en France ?

Le chiffre qui revient souvent dans les discussions est le fameux chiffre de la dépense publique. La dépense publique en France, ce sont 1 200 Mds€, c’est en effet beaucoup. Cela représente 56 % de ce que l’on appelle le produit intérieur brut (PIB), la richesse monétaire que l’on crée en France tous les ans. Quand on entend ce chiffre de 56 %, on se dit : « C’est énorme ! C’est trop vaste. », parce que l’on a en tête l’idée que les travailleurs du privé seraient les seuls véritablement productifs sur lesquels on prélèverait 56 % de la richesse qu’ils créent pour payer, pour financer des travailleurs improductifs qui seraient ceux du public.

En fait, ce n’est pas du tout comme cela que cela fonctionne. La dépense publique, ce sont bien 1 200 Mds€ mais ce n’est pas du tout une somme prélevée sur le privé pour financer des improductifs.

Alors, comment s’y retrouver pour justifier ce chiffre ?

Dans la dépense publique, il y a deux gros morceaux. Un premier volet correspond au travail productif des fonctionnaires. J’insiste sur ce point. Nous sommes tous dans le même bateau, c’est valable pour tous les pays du monde. Un fonctionnaire, quel que soit son travail – policier, enseignant, infirmière –, contribue au PIB. Ce n’est pas simplement utile : cela crée de la richesse monétaire. On considère qu’il en est ainsi dans tous les pays du monde. Il faut savoir que c’est une convention de l’ONU qui édicte ces règles de comptabilité.

Un fonctionnaire, c’est productif. Concrètement, la contribution des fonctionnaires en France au PIB en 2016 a été 380 Mds€. Sur ce premier volet de la dépense publique, il convient de préciser la chose suivante. Quand vous allez chez votre boulanger le matin, vous ne rentrez pas dans votre boulangerie en disant : « Heureusement que je suis là pour financer votre boulangerie ! » Vous payez votre croissant et vous jugez que c’est tout à fait normal, cela paye le travail du boulanger.

Qu’est-ce qui caractérise alors le travail des fonctionnaires ?

Ce qui caractérise le travail des fonctionnaires, c’est que le produit de leur travail est accessible gratuitement. Vous ne sortez pas votre carte bleue quand vous marchez sur un trottoir pour avoir la lumière du lampadaire à l’entrée d’un commissariat et vos enfants ne sortent pas leur carte bleue pour pouvoir entrer à l’école, au collège ou au lycée le matin. Tout cela est gratuit, mais en fait ce n’est pas gratuit. Il faut le payer.

Ce n’est pas payé directement mais il faut le payer puisqu’il faut bien payer les fonctionnaires qui travaillent pour produire ces services. C’est payé par l’impôt. C’est la première partie de la dépense publique justement. Une partie de la dépense publique sont des impôts prélevés qui servent à payer le travail productif des fonctionnaires dont je viens de parler. L’impôt ici joue le même rôle que le prix de la baguette de pain dans une boulangerie. Cela sert à payer le travail productif du fonctionnaire. C’est un prix socialisé. C’est le premier volet de la dépense publique.

Quel est le second volet que vous évoquiez ?

Le second grand volet de la dépense publique, ce sont les prestations sociales. C’est plus important. C’est plus de la moitié de la dépense publique. Là, il y a des sommes prélevées sous forme de cotisations sociales essentiellement, mais aussi de CSG. Ce sont des sommes prélevées mais immédiatement reversées aux ménages sous forme de prestations sociales. Qu’a-t-on dans les prestations sociales ? On a les dépenses de médicaments qui sont remboursées, de consultations de médecine libérale, et le gros morceau est ce que l’on appelle les prestations sociales en espèces, principalement les retraites – il faut savoir que cela représente 300 milliards en France – et le RSA, 10 Mds€.

Ces sommes sont prélevées mais sont immédiatement reversées aux ménages. Qu’en font les ménages ? Ils dépensent auprès du privé. C’est en partant de là que l’on peut comprendre pourquoi la dépense publique est très utile d’un point de vue économique. Une part sert à payer le travail productif des fonctionnaires, très bien, mais la plus grande part sont des prestations sociales qui soutiennent massivement la consommation des ménages. Dans un pays comme la France, dans le PIB, il y a deux gros volets. Il y a l’investissement, c’est 20 % à peu près du PIB, et il y a la consommation, 80 %.

Quid dans les autres pays ?

C’est valable dans les autres pays avec des petites variantes bien entendu, mais on peut estimer que la moitié de la consommation globale en France est soutenue directement ou indirectement par de la dépense publique. Cela permet de comprendre pourquoi quand on baisse la dépense publique avec l’idée qu’il faut faire de l’austérité, souvent cela a des effets négatifs sur la croissance globale : tout simplement parce que la dépense publique a un effet d’entraînement sur l’économie globale, qui est massif.

Selon vous, la dépense publique est donc bien utile ?

En effet, l’intervention publique joue un rôle majeur dans la réduction des inégalités. En France, si l’on prend les 20 % les plus riches et les 20 % les plus pauvres et si l’on s’intéresse aux écarts de revenus primaires, c’est-à-dire avant même toute distribution (on prend en compte les salaires et les revenus du patrimoine), les écarts sont de un à huit. Les 20 % les plus riches gagnent huit fois ce que gagnent les 20 % les plus pauvres.

Les impôts directs – l’impôt sur le revenu notamment – permettent de réduire un tout petit peu cela : on passe de un à huit à un à sept. Mais c’est la dépense publique qui permet de réduire massivement les inégalités. C’est la consommation de services publics, notamment l’éducation. Quand on a des enfants, généralement on commence dans la vie. Éventuellement, l’un des deux conjoints ne travaille pas. Le niveau de revenu par unité de consommation sur le nombre de personnes du ménage est souvent relativement faible.

Grâce à la consommation de service public, les écarts de revenus vont se réduire de façon considérable. On passe de un à huit, finalement, grâce à la dépense publique, grâce notamment à la consommation de service public, à un à trois. Les 20 % les plus riches gagnent trois fois plus que les 20 % les plus pauvres, une fois que l’on a pris en compte toute la redistribution, et non pas de un à huit. Il y a des effets de redistribution absolument massifs.

L’intervention publique est-elle efficace ? On la compare souvent au privé qui est dit moins coûteux et plus efficient.

En effet, le troisième volet plaidant en faveur de l’intervention publique, c’est son efficacité, y compris par rapport au privé. Attention : le public parfois peut-être mal géré, il peut y avoir des problèmes de motivation, d’organisation, etc. Il faut savoir balayer devant sa porte et bien entendu il y a toujours lieu de faire en sorte que les services publics soient bien gérés. Cela étant dit, quels arguments plaident pour que certaines fonctions dans l’économie soient plutôt assurées par le public que par le privé ? Nous vivons dans une des économies mixtes. Il faut du public, il faut du privé. La question qui se pose est : quel arbitrage faisons-nous entre les deux ? Quels arguments plaident pour le basculement d’une série de fonctions, d’activités en faveur du public ? Ce sont des arguments de justice sociale, mais aussi d’efficacité. Argument de justice sociale, c’est le principe d’égalité d’accès au service public, aux prestations sociales des citoyens dans notre pays. Mais quel est le principe d’efficacité ? C’est le fait qu’il y a des économies d’échelle considérables grâce à la dépense publique.

En France on n’est pas obligés d’avoir des dizaines de milliers d’agents de la Sécu qui vont dans les entreprises pour négocier les tarifs comme cela se passe par exemple aux États-Unis pour l’assurance privée de santé – ce qui fait que l’assurance privée de santé aux États-Unis est très coûteuse.

Le deuxième argument est qu’il n’y a pas d’actionnaires à rémunérer. Cela fait un coût du capital en moins. Il y a un coût salarial aussi. Dans la fonction publique, quand vous êtes ouvrier, employé, vous gagnez légèrement mieux que dans le privé : une centaine d’euros en plus par mois. En revanche, pour tout ce qui est encadrement, les cadres sont beaucoup moins payés dans le public que dans le privé. On a une différence de l’ordre de 1 000 €, ce qui est colossal. Tout cela permet de comprendre pourquoi le coût du recours au public est plus faible que le coût du recours au privé. Basculer des services publics vers le privé, cela fait réduire la dépense publique mais le problème est que cela rend les services en question plus coûteux.

Au sommaire de ce numéro
A retrouver dans le dossier
Par
Gwénaëlle Juan

Gwénaëlle Juan

Ingénieure territoriale en chef

Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT)