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Quelles coopérations entre les métropoles et les territoires ruraux ? L’expérimentation des contrats de réciprocité

Le 9 janvier 2020

Quel bilan faut-il tirer des contrats de réciprocité entre les métropoles et les territoires ruraux ? Leur objectif initial de dépasser les logiques d’opposition entre territoires, à encourager les complémentarités et les coopérations entre les espaces ruraux, périurbains et urbains est-il bien rempli ?

La métropolisation et les réformes territoriales récentes conduisent inévitablement à reconsidérer la relation entre métropoles et zones rurales dans le sens de l’interterritorialité que Martin Vanier2 définit comme « la recherche de l’efficacité de l’action publique territoriale par la coordination, l’articulation, l’assemblage des territoires, tels qu’ils sont ». Pour les métropoles, il s’agit finalement de s’inscrire dans une dialectique du supra-territorial – à travers des réseaux de diverses échelles – et de l’interterritorial en favorisant un dialogue et une gouvernance rural-urbain qui sont au cœur des défis de la transition écologique.

Si certaines métropoles ont de fortes interdépendances avec les territoires voisins (via notamment les emplois fournis), cette interterritorialité fonctionne inégalement, et les contrastes demeurent importants entre chaque grande agglomération française3. L’effet quasi mécanique d’entraînement des métropoles sur leurs espaces environnants, doit être complété par la nécessité d’intégrer dans les stratégies de développement territorial la plus-value que constitue l’espace rural pour les cœurs urbains. Pour Frédéric Gilli4, « la complémentarité entre ville centre et territoires périphériques doit être considérée non pas simplement comme une question de solidarité ex-post, de cohésion sociale et d’égalité devant les services publics », mais comme « une question stratégique pour le développement à moyen terme du territoire dans son ensemble ». En France, l’amorce d’une telle politique – encore timide – peut être analysée au travers des contrats de coopération métropolitaine des pactes État-métropoles ainsi que des contrats de réciprocité.

L’idée de contrats de réciprocité entre les métropoles et les territoires ruraux a été introduite par le comité interministériel aux ruralités du 13 mars 2015 ; il s’agissait d’encourager la signature de contrats paritaires entre une grande ville et un territoire rural (reposant souvent sur le choix de la grande ville), sans temporalité assignée, pour favoriser le développement d'interactions dans un certain nombre de domaines : développement économique, santé, mobilités, etc.

Les métropoles prennent trop peu en compte leur territoire d’influence

À l’occasion de leur institutionnalisation en métropole (lois MAPTAM de 20145 et du 28 février 20176), quatorze entités sur vingt-deux n’ont connu aucun changement de périmètre par rapport à celui, antérieur, de communautés urbaines ou d’agglomération, dont sept sur les quinze premiers regroupements issus de la loi MAPTAM (Bordeaux, Brest, Lyon, Montpellier, Nancy, Nantes, Toulouse). Sur les sept dernières créées, deux seulement ont été élargies (Metz et Saint-Étienne) : elles restent donc sur des périmètres relativement étroits7.

Sur les vingt-deux métropoles institutionnelles, la moitié a une population ou un nombre de commune inférieurs à l’unité urbaine correspondante définie par la continuité du bâti, la moitié regroupe un nombre de communes inférieur à l’unité urbaine et la moitié a un nombre égal ou supérieur à l’unité urbaine (voir figure 1, p. 36).

De même, si on raisonne en termes d’aires urbaines et donc de déplacements domicile-travail8, on retrouve la même modestie des périmètres métropolitains. Hormis Aix-Marseille-Provence et Lille qui incluent la totalité ou la quasi-totalité de la population de l’aire urbaine (voir figure 2, p. 37), les autres ne prennent en compte qu’entre 78 % et 54 % de la population de l’aire urbaine. Quant aux communes de l’aire urbaine incluses dans la métropole, elles ne le sont en totalité que dans le cas d’Aix-Marseille-Provence, ce taux pouvant varier de 58 % (Lille) à 7 % ou 8 % (Toulouse, Dijon, Nancy, Paris).

Les pactes entre l’État et les métropoles et l’« alliance des territoires »

Dotés de 150 millions d’euros du Fonds de soutien à l’investissement local (FSIL), les pactes de l’État avec les métropoles, signés en 2016-2017, comprennent :

  • un volet de « pacte métropolitain d’innovation », basé sur les projets innovants des métropoles (conception de dispositifs intelligents pour inventer la ville de demain et visant à mettre en place des écosystèmes) ;
  • et un volet de « contrat(s) de coopération métropolitaine », centré sur les projets de coopération des métropoles avec leurs couronnes périphériques, dans un objectif partagé de réciprocité.

Sur les 173 actions, la grande majorité (130) porte sur le volet « pacte métropolitain d’innovation », cependant qu’une minorité (43, soit le quart) est dédiée à la coopération fondée sur une ou plusieurs actions en faveur de territoires périphériques.

Les territoires voisins des métropoles et les contractants ne sont pas définis précisément par rapport à la zone d’influence de celles-ci : c’est dans deux cas un pôle métropolitain (Nantes et Rouen), dans deux cas, un pôle d’équilibre territorial et rural, dans deux cas, un SCoT, dans un cas, un Parc naturel régional, dans un cas, un schéma d’aménagement, dans un cas une communauté de communes et enfin, dans un cas, un travail mutualisé des agences d’urbanisme (Aix-Marseille-Provence).

Les coopérations peuvent être mono-thématiques mais le plus souvent comprennent deux thématiques, voire trois. Le plus fréquemment, cela concerne la gestion des mobilités, les questions énergétiques devant les thèmes économiques en général et plus précisément le tourisme, l’agriculture (circuits courts) ou l’artisanat. Le rayonnement économique métropolitain à l’égard des territoires extérieurs est ciblé par au moins trois métropoles, de même que le télétravail est mentionné par quelques métropoles. Le renforcement de l’ingénierie territoriale est également évoqué dans certains cas (notamment à partir des agences d’urbanisme). La coopération transfrontalière est citée par deux métropoles. Mais ces coopérations n’englobent pas forcément l’ensemble des actions menées dans ce domaine, et elles peuvent être plus ou moins évidentes en faveur des territoires périphériques (ainsi la requalification du parc des expositions de Nancy présentée comme équipement structurant pour le tissu économique du sud Meurthe-et-Moselle).

Ces coopérations s’inscrivent dans un cadre plus large : une étude publiée par le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), France urbaine et l’Assemblée des communautés de France (AdCF) en 2019 recense 173 coopérations portant principalement sur la mobilité, le tourisme et le développement économique. Ces coopérations sont en très grande majorité conventionnelles et s’appuient à 80 % sur une instance de suivi, mais elles ne sont pas toujours associées à des budgets importants et, comme le rappelle le rapport, cela « ne garantit pas l’effectivité de la coopération, ni que celle-ci portera des fruits ».

Mi-2019, sept métropoles avaient signé un contrat de réciprocité : Brest et le PETR Pays du Centre-Ouest Bretagne (2016), Toulouse et le PETR Pays Portes de Gascogne (2017), Montpellier et la communauté de communes des Monts de Lacaune et de la Montagne du Haut Languedoc (2018), et les quatre derniers en 2019 : Tours et les intercommunalités d’Indre-et-Loire, Nantes et le PETR Pays de Retz, Clermont-Auvergne et la communauté de communes de Saint-Flour, Strasbourg, la communauté d’agglomération de Saint-Dié et la communauté de communes de la vallée de la Bruche.

Six contrats de réciprocité entre 2016 et 2019

L’idée de « contrats de réciprocité » entre les métropoles et les territoires ruraux a été introduite par le comité interministériel aux ruralités du 13 mars 2015 ; il s’agissait d’encourager la signature de contrats paritaires entre une grande ville et un territoire rural (reposant souvent sur le choix de la grande ville), sans temporalité assignée, pour favoriser le développement d’interactions dans un certain nombre de domaines : développement économique, santé, mobilités, etc. Les quatre cas initialement retenus étaient Brest métropole et le Pays du Centre-Ouest Bretagne (le plus avancé), la métropole de Lyon et Aurillac (mais qui a échoué du fait de l’éloignement), la métropole de Toulouse et la chaîne des Pyrénées (depuis, réduit au Pays de Portes de Gascogne dans le Gers), la communauté urbaine de Le Creusot et de Montceau-les-Mines et le parc naturel régional (PNR) du Morvan.

Après une phase d’expérimentation9, il était question de proposer une extension du dispositif à d’autres territoires volontaires dans le cadre de la clause de revoyure des contrats de plan État-région 2015-2020, fin 2016. En réalité, l’idée de contrats de réciprocité a été reprise dans certains pactes État-métropoles signés à partir de fin 2016.

Mi-2019, sept métropoles avaient signé un contrat de réciprocité : Brest et le PETR Pays du Centre-Ouest Bretagne (2016), Toulouse et le PETR Pays Portes de Gascogne (2017), Montpellier et la communauté de communes des Monts de Lacaune et de la Montagne du Haut Languedoc (2018), et les quatre derniers en 2019 : Tours et les intercommunalités d’Indre-et-Loire, Nantes et le PETR Pays de Retz, Clermont-Auvergne et la communauté de communes de Saint-Flour, Strasbourg, la communauté d’agglomération de Saint-Dié et la communauté de communes de la Vallée de la Bruche. Trois contrats sont signés avec des PETR (pôle d’équilibre territorial et rural) et les autres avec des EPCI à fiscalité propre (communautés de communes et d’agglomération).

Ces contrats comprennent un programme pluri-thématique de coopération, au contraire de plusieurs pactes entre État et métropoles mono-thématiques, et comprennent huit thèmes majeurs de coopération : le tourisme (offre complémentaire) et l’action économique (filières, implantation d’entreprises) présents dans tous les contrats, l’alimentation (circuits courts) dans six contrats, la mobilité (co-voiturage en général, et ligne TER pour Saint-Dié) dans cinq contrats, l’approvisionnement énergétique de la métropole et l’environnement et le traitement des déchets dans quatre contrats, l’emploi (co-working et télétravail) dans trois contrats et la santé dans deux contrats. La culture (valorisation du patrimoine de Saint-Flour dans le cadre de l’attraction de la métropole) est également évoquée à Clermont10. La question des mobilités est moins présente que dans les pactes entre État et métropoles mais le tourisme et l’action économique arrivent en tout premier lieu et l’alimentation est mentionnée presque partout.

Un rapport parlementaire récent a conclu à « l’échec des contrats de réciprocité ville-campagne » en raison d’un « principe faux, celui du ruissellement ».

Les limites des contrats de réciprocité

Ces contrats ne sont que sept actuellement et ne prennent en compte que l’un des territoires d’influence de la métropole (à l’exception de Tours). Ils ne comprennent pas de budget particulier et ne disposent pas de financements de la métropole, mais seulement, dans certains cas, de crédits spécifiques de l’État et du conseil régional. Aujourd’hui, l’État, après avoir initié le processus, n’assure plus véritablement de suivi : l’initiative est du ressort des territoires qui signent des contrats sans labellisation par l’État, comme c’est le cas pour les contrats signés en 2019.

Ces contrats ne sont que sept actuellement et ne prennent en compte que l’un des territoires d’influence de la métropole (à l’exception de Tours).
Ils ne comprennent pas de budget particulier et ne disposent pas de financements de la métropole, mais seulement, dans certains cas, de crédits spécifiques de l’État et du Conseil régional. Aujourd’hui, l’État, après avoir initié le processus, n’assure plus véritablement de suivi : l’initiative est du ressort des territoires qui signent des contrats sans labellisation par l’État, comme c’est le cas pour les contrats signés en 2019.

Martin Vanier11 a suggéré de remplacer le mot « égalité », conjugué avec le mot « territoire », par celui de « réciprocité » contractuelle entre les territoires, en prenant comme illustration les contrats de réciprocité et en appelant à substituer une solidarité financière horizontale (entre territoires) à l’actuelle solidarité verticale (de l’État). La difficulté sera toutefois de dépasser les tendances au « nouvel égoïsme territorial » 12 qui guette les métropoles confrontées au financement de leurs politiques d’excellence et de gestion de leurs propres « pauvres ».

Ces contrats s’inscrivent au demeurant dans « une démarche venant légitimer un vœu d’accession au rang métropolitain » et la communication autour des contrats est dirigée vers les instances de niveau national « afin d’accéder à des subventions supplémentaires » 13. La solidarité horizontale se manifeste davantage sur le plan de la gouvernance que sur celui d’une redistribution financière entre les collectivités. On peut souvent noter par ailleurs le portage par des agences d’urbanisme, dont l’action va alors au-delà de la simple expertise.

Un rapport parlementaire récent14 a conclu à « l’échec des contrats de réciprocité ville-campagne » en raison d’un « principe faux, celui du ruissellement ». Toutefois, l’intérêt est le rejet progressif d’une approche partitive des relations ville-campagne15. Ces contrats ont donc une fonction de sensibilisation qui passe par la reconnaissance de la différence des territoires16. Comme le rappelle Cynthia Ghorra-Gobin17, « le souci d’une complémentarité entre la métropole et ses périphéries ne peut se limiter à la seule lecture de données relatives à la mobilité ou aux versements de salaires à des actifs ne résidant pas dans la métropole. Elle devrait se retrouver sur le mode explicite dans les représentations, les débats publics ainsi que dans le partage des compétences d’urbanisme ».

Pour aller plus loin

• CGET, France urbaine et ADCF, « Les coopérations interterritoriales. Zoom sur les coopérations entre métropoles et territoires environnants », 2019.

• Premier ministre, France urbaine, « Pacte État-métropoles, Réunion des présidents des métropoles », 1er mars 2017.

  1.  
  2. Vanier M., Le pouvoir des territoires. Essai sur l’interterritorialité, 2éd., 2017, Economica, 186 p.
  3. Brunetto M., Carré D., Levratto N. et Tessier L., Analyse du lien entre les métropoles et les territoires avoisinants, 2017, EconomiX.
  4. Gilli F., « Les territoires de l’innovation… ne sont pas ceux qu’on croit », L’économie politique 2015, n068.
  5. L. n2014-58, 27 janv. 2014, de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.
  6. L. n2017-257, 28 févr. 2017, relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain.
  7. Demazière C., « Des métropoles incomplètes. Points communs et différences des institutions métropolitaines en Angleterre et en France », Pouvoirs locaux 2015, n111.
  8. Les communes sont dites « sous influence du pôle urbain » lorsque plus de 40 % de leurs populations actives résidentes travaillent dans ce pôle ou dans une commune fortement attirée par celui-ci.
  9. Verhaege L., « Quel équilibre pour le dialogue ville-campagne ? L’éclairage des contrats de réciprocité ville-campagne », Pour 2015/4, n228.
  10. Pour alléger le texte, le contrat est mentionné par le nom de la métropole signataire.
  11. Vanier M., Demain les territoires. Capitalisme réticulaire et espace politique, 2015, Hermann.
  12. Davezies L., Le nouvel égoïsme territorial. Le grand malaise des nations, 2015, Seuil, coll. La République des idées.
  13.  Ghosn L., Réciprocité territoriale et contrats de réciprocité tourangeaux, mémoire de recherche du master Développement urbain intégré, 2019, École d’urbanisme de Paris.
  14.  Cesarini J.-F. et Vuilletet G., « Rapport d’information déposé en conclusion des travaux de la mission d’information commune sur la préparation d’une nouvelle étape de la décentralisation en faveur du développement des territoires », 2018, n1015, Assemblée nationale.
  15. Verhaege L., « Quel équilibre pour le dialogue ville-campagne ? L’éclairage des contrats de réciprocité ville-campagne », op. cit.
  16. Jousseaume V., « La métropole peut-elle s’allier sans dominer ? Récit pour une nouvelle alliance ville-campagne », Pouvoirs Locaux déc. 2017-janv. 2018, n111.
  17. Ghorra-Gobin C., « Le destin de la ville métropolitaine est indissociable de sa périphérie », Métropolitiques 2 mai 2019, https://www.metropolitiques.eu/Le-destin-de-la-ville-metropolitaine-est-indissociable-de-sa-peripherie.html
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