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Des territoires vulnérables aux vulnérabilités territoriales

Le 17 juillet 2019

Les dynamiques territoriales doivent être aujourd’hui appréhendées avec une autre grille de lecture. Il faut passer de l’analyse des territoires vulnérables à l’identification des vulnérabilités territoriales pour être à l’écoute des citoyens et apporter les réponses adaptées.

L’analyse des dynamiques territoriales procède souvent par comparaison d’indicateurs de performance (croissance de l’emploi, productivité, taux de chômage, etc.) entre les territoires (régions, départements, zones d’emploi, aires urbaines, etc.) ou – cas le plus fréquent ces dernières années – entre catégories de territoires (métropoles, villes moyennes et petites villes ; urbain versus rural, etc.). Cette façon d’appréhender la question du développement territorial n’est pas neutre : elle structure les représentations des acteurs et oriente ensuite fortement l’action publique, en invitant, en fonction des résultats, à mener des politiques au profit de telle ou telle catégorie de territoires. Si l’enjeu est d’identifier les territoires que les acteurs publics doivent soutenir en priorité pour favoriser la création de richesses et d’emplois, elle consiste à identifier de manière générale les territoires les plus performants1. Si l’enjeu, de manière symétrique, est d’identifier les territoires appelant des politiques de résorption des inégalités, elle consiste à identifier ceux dits « vulnérables ».

Nous proposons dans ce court article de nous focaliser sur la question de la vulnérabilité (mais le raisonnement vaut pour la question de la performance). Notre objectif est de montrer que cette façon de lire les territoires est une impasse : elle se heurte à de nombreux problèmes, liés à la définition des échelles d’analyse, des indicateurs pertinents et des méthodes de comparaison. Plus encore, elle conduit, consciemment ou inconsciemment, à considérer les territoires comme des organisations dotées d’objectifs, en concurrence les uns avec les autres, les uns étant performants, les autres en échec, ce qu’ils ne sont pas.

Nous proposons donc d’appréhender autrement la question du développement territorial : il ne s’agit plus de qualifier globalement un territoire de vulnérable, mais d’identifier, pour chacun, ses vulnérabilités. Le préalable à l’action publique consiste ensuite à procéder à l’analyse des processus socio-économiques qui les sous-tendent, s’interroger sur les réponses, multi-acteurs, multi-échelles, qu’il convient ensuite de mettre en place. Plus généralement, il ne s’agit plus de participer à une forme de compétition territoriale généralisée, mais d’être à l’écoute des problèmes des citoyens que l’on administre, pour apporter les réponses adaptées.

L’identification des territoires vulnérables : les raisons d’une impasse

Le premier problème lié à l’identification de territoires vulnérables relève du choix de l’indicateur pertinent. En matière de développement économique, compte tenu des données disponibles à une échelle fine, on pourrait privilégier le taux de croissance de la population ou de l’emploi2. On observera alors que de nombreux territoires du Sud-Est de la France présentent des performances fortes, mais que, dans le même temps, ils pâtissent d’un taux de chômage, autre variable d’intérêt, très élevé. On peut alors tenter de combiner les trois indicateurs (croissance de l’emploi et de la population et taux de chômage), plus généralement de s’appuyer sur des indicateurs composites, mais quelles variables précises retenir ? Comment les pondérer ? Le problème s’avère rapidement inextricable.

Si l’on se concentre sur le taux de croissance de la population, considérer que des valeurs fortes sont un signe de bonne santé est également sujet à caution : est-ce véritablement le bon objectif de politique économique ? L’enjeu n’est-il pas plutôt de couvrir les besoins des habitants et des usagers du territoire ?

Un deuxième problème important résulte des exercices de comparaison de catégories de territoires, entre métropoles et territoires hors métropoles, par exemple. De nombreuses études se contentent de comparaison de moyenne entre ces catégories, en occultant le fait que comparer des moyennes n’a pas beaucoup de sens si l’hétérogénéité au sein de chaque catégorie est forte. Dernier exemple en date, l’analyse de l’INSEE (2018) qui affirme que « entre 2011 et 2016, les grandes aires urbaines3 portent la croissance démographique française », avec comme argument le fait que cette catégorie de territoires a connu un taux de croissance de 0,5 % en moyenne, contre 0,4 % France entière. Mais les taux varient, au sein de cette catégorie, entre -1,6 % et +2,6 %… Si l’on restreint l’analyse aux vingt plus grandes aires urbaines (ce qui correspond mieux à ce que l’on appelle des métropoles), on remarque que onze d’entre elles ont un taux de croissance de la population inférieur ou égal au taux de croissance France entière. Considérer que la simple appartenance à la catégorie des grandes aires urbaines garantit ipso facto une croissance (en l’occurrence ici démographique) supérieure à celle des autres territoires est donc tout sauf exact.

L’entrée par les vulnérabilités territoires permet de sortir des représentations manichéennes qui font croire à certains que l’avenir économique de la France se trouverait au sein des métropoles à qui tout réussirait.

Troisième problème, peut-être le plus important : procéder à des comparaisons entre territoires conduit à les considérer, consciemment ou inconsciemment, comme des entités en concurrence les unes avec les autres, comme s’ils étaient engagés dans une sorte de compétition sportive, l’enjeu, évidemment, étant de terminer la course en tête du classement. Or, l’économie n’est pas une compétition sportive, un « jeu à somme nulle », où quand l’un gagne, l’autre perd. Il s’agit d’un « jeu à somme positive » : la capacité de création de richesses et d’emplois dépend de la capacité des acteurs à mieux se diviser le travail, à se spécialiser sur ce qu’ils savent le mieux faire et à faire appel à d’autres acteurs engagés dans des activités complémentaires. Ce qui conduit à un processus de fragmentation des processus productifs, au déploiement de chaînes de valeur qui traversent les territoires et les pays.

Une autre approche par les vulnérabilités territoriales

Considérons le cas d’une région comme la Nouvelle-Aquitaine : la plupart des observateurs affirmeront sans doute que le territoire le plus performant est Bordeaux, en raison de la croissance forte de la population et de l’emploi qu’on y observe. Villeneuve-sur-Lot ou Châtellerault, à l’inverse, seront considérés comme les plus vulnérables, puisqu’ils connaissent les taux de croissance de l’emploi les plus faibles.

La thèse que nous défendons est que, malgré les apparences, Bordeaux présente aussi des vulnérabilités : la dynamique démographique et économique de ce territoire a conduit à une explosion du prix de l’immobilier4 et à des problèmes de congestion. La montée du prix du l’immobilier relègue de plus en plus loin de nombreuses personnes, incapables de louer un logement ou d’accéder à la propriété. Si elles continuent à travailler sur Bordeaux, elles subiront un allongement des trajets domicile-travail, et si elles effectuent ces trajets en voiture (ce qui est souvent le cas dès lors que les moyens publics de transport sont soit inexistants, soit souvent saturés), elles contribueront au renforcement des effets de congestion. Progressivement, on assiste à une tendance à la gentrification du centre de Bordeaux et symétriquement à des formes de ghettoïsation dans certains espaces périphériques. Ces vulnérabilités ne sont pas sans expliquer, nous semble-t-il, que Bordeaux ait été un foyer important de la contestation des Gilets jaunes.

À l’inverse, un territoire comme Châtellerault, considéré comme vulnérable, accueille en son sein tout un ensemble d’entreprises industrielles, certaines en difficulté, certes, mais d’autres particulièrement performantes. À titre d’exemple, on y trouve l’entreprise MECAFI, qui fabrique pour le groupe SAFRAN des aubes pour la nouvelle génération de moteurs LEAP, car elle est l’une des seules à maîtriser le procédé de fabrication d’aubes de moteur creuses, donc plus légères. Elle est passée en une dizaine d’années de moins de 100 salariés à plus de 700. Châtellerault, si elle pâtit de vulnérabilités, possède aussi des forces. À Villeneuve-sur-Lot, on trouve également de belles entreprises, comme UNICOQUE, leader européen de la noisette à coque, en forte croissance, qui fait travailler des centaines de producteurs, principalement dans le Lot-et-Garonne et dans le Tarn-et-Garonne.

La méthode que nous préconisons en matière de développement territorial consiste donc à entrer dans l’analyse non pas par la catégorie de territoire, mais par les processus socio-économiques, de comprendre les interdépendances, les enchaînements, pour régler les problèmes qui dépendent souvent des contextes locaux hérités de l’histoire. S’agissant du développement économique, par exemple, il s’agira d’identifier les activités spécifiques au territoire, de se prononcer sur le positionnement stratégique des entreprises qui participent à ces activités (sont-elles positionnées en coût ou sont-elles différenciées ?), sur les problèmes éventuels que rencontrent ces entreprises ou les opportunités qu’elles pourraient saisir, puis de « brancher » les politiques publiques adaptées.

Si l’on reprend l’exemple de Châtellerault, par exemple, en dépit d’une dynamique économique globalement défavorable, le problème premier que rencontrent de nombreuses entreprises industrielles est celui du recrutement5. Il s’explique en partie par l’absence de formations adaptées aux besoins des entreprises (certaines veulent recruter des couturières), par l’image dégradée de l’industrie auprès des jeunes ou de leurs parents, ou encore par le fait que, lorsqu’une personne extérieure au territoire est prête à prendre le poste, se pose la question de l’emploi du conjoint.

La réponse au problème du recrutement appelle donc des réponses multi-acteurs, multi-échelles, qui dépassent largement le strict cadre des politiques de développement économique : dans quelle mesure peut-on mettre en place des politiques de formation, en agrégeant les besoins des entreprises du châtelleraudais et des territoires alentour ? Quelle politique en lien avec l’Éducation nationale pour faire évoluer les représentations des jeunes vis-à-vis de l’industrie ? Quels dispositifs peut-on inventer pour accompagner les conjoints des nouveaux salariés et faciliter leur recrutement ? Sans parler des problèmes éventuels de transport, de logement, de garde d’enfants, etc., ou les questions liées à la façon dont les entreprises elles-mêmes communiquent sur leurs offres et accueillent les nouveaux salariés.

L’entrée par les vulnérabilités territoires permet de sortir des représentations manichéennes qui font croire à certains que l’avenir économique de la France se trouverait au sein des métropoles à qui tout réussirait, à charge pour la puissance publique qu’elles ruissellent sur les autres territoires qui ne disposeraient d’aucun atout en matière d’activités productives innovantes, ce qui est particulièrement faux. Des potentialités existent hors métropole, des vulnérabilités sont visibles en leur sein.

Les problèmes sont souvent multidimensionnels, leur résolution dépend donc de la capacité des acteurs publics et privés à travailler efficacement ensemble, ce qui pose la question de ce que l’on appelle la gouvernance locale, trop souvent déficiente sur les territoires français, quels qu’ils soient.

Il va sans dire que les réponses à apporter pour traiter des vulnérabilités sont loin d’être simples. L’exemple du recrutement le montre, nous aurions pu également évoquer la question de la dévitalisation des centres-villes, ou d’autres questions encore : les problèmes sont souvent multidimensionnels, leur résolution dépend donc de la capacité des acteurs publics et privés à travailler efficacement ensemble, ce qui pose la question de ce que l’on appelle la gouvernance locale, trop souvent déficiente sur les territoires français, quels qu’ils soient.

  1. D’où la thèse défendue par certains chercheurs appelant à un soutien aux « métropoles ». Pour une présentation et une critique de cette thèse, voir notre texte Bouba-Olga O. et Grossetti M., La mythologie CAME (compétitivité, attractivité, métropolisation, excellence) : comment s’en désintoquixer ?, 2018, https://hal. archives-ouvertes.fr/
  2. Croissance de la population et croissance de l’emploi sont très corrélées à l’échelle des territoires. Une question importante est celle du sens de la causalité : est-ce l’emploi qui « attire » la population, où la population qui « attire » l’emploi ? La déformation progressive de la structure des emplois (sphère publique et présentielle pesaient 50 % chacune en 1975, la sphère présentielle pèse aujourd’hui près des 2/3 des emplois) laisse penser que, de plus en plus, jobs follow people : l’économie doit beaucoup à la démographie.
  3. Dans plusieurs articles de presse ayant relayé l’étude de l’INSEE, les journalistes ont assimilé « grandes aires urbaines » et « métropoles ». Rappelons que les grandes aires urbaines sont au nombre de 241. On y trouve Paris, Lyon et Marseille, bien sûr, mais aussi Ancenis (10 000 hab.), les Herbiers (19 000 hab.), Figeac (26 000 hab.), etc. Assimilation, dès lors, très contestable.
  4. Jérôme Fourquet montre, dans une note pour la fondation Jean-Jaurès, que les prix de l’immobilier sur Bordeaux ont été multipliés par 2,7 entre 2004 et 2018, pour atteindre 4 770 €/m² en 2018 (contre 3 600 €/m² sur Nantes, par exemple).
  5. Problème qui est loin d’être spécifique à Châtellerault, c’est même certainement le problème économique numéro 1 que rencontre l’industrie en France.
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