La gestion de l’eau, un enjeu pour la transformation des territoires

« Pour moi le mot « eau », c’est le mot « solidarité » : ces mots prononcés par Christophe Lime, le président du réseau France Eau publique, dans son ouverture des rencontres, pourraient résumer la matinée. En effet, dès le commencement de celle-ci, les enjeux auxquels doit faire face le service public de l’eau sont rappelés.

Les crises économique et sanitaire actuelles, mais également environnementale, questionnent la gouvernance territoriale qui est forcée de se réinventer. Ainsi, beaucoup de collectivités pensent à un retour à la gestion publique de l’eau, modèle qui favorise la mutualisation et la solidarité territoriale, ainsi qu’une plus grande proximité avec les administrés.

L’eau, comme la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales Jacqueline Gourault le rappelle dans son propos introductif, est en effet une ressource rare et inégalement répartie qu’il convient de savoir économiser et bien gérer, par le biais d’un service public efficace. Cette ressource doit ainsi être un levier majeur de coopération et de développement harmonieux entre les territoires, pour lesquels des approches stratégiques doivent être mises en place.

Les rencontres nationales, pour répondre à ces questions, se sont donc organisées en trois tables rondes : une première dédiée à la réinvention de la gouvernance territoriale, une deuxième sur la dynamisation d’une nouvelle économie locale et une dernière sur la promotion d’une vision prospective des territoires.

Une réinvention en cours des politiques publiques de l’eau

La première table ronde débute ainsi sur le constat général que le territoire est traversé depuis quelques années par des tensions politico-administratives (tensions sociales manifestées par le mouvement des Gilets jaunes, réorganisation des territoires par la loi NOTRe) et démocratiques (volonté accrue de la société civile de jouer un rôle par le biais de la démocratie participative). La transformation des territoires doit ainsi être repensée, en sortant d’une vision opposant décentralisation et centralisation, administration d’État contre administration locale, qui empêche, selon Emmanuel Dupont (expert-conseiller Transformation de l’action publique et territoire, ANCT), l’un des participants de cette première table ronde, de penser les coopérations entre territoires. L’eau étant d’ailleurs, selon Pascal Sokoloff (directeur général de la FNCCR (Fédération nationale des collectivités concédantes et régies), deuxième intervenant de la table ronde, l’un des domaines où typiquement les questions de cohésion et de dépendance dans le cadre de la décentralisation sont les plus saillantes : si les territoires possèdent un ancrage géographique fort, en revanche leurs moyens et ressources sont disparates. L’impératif est donc de mettre en place des outils de coopération pour l’égal accès de tous au service public et à la solidarité.

Ce que confirme Hervé Paul (vice-président de la FNCCR), vice-président de Métropole Nice-Côte d’azur, président de la régie Eau d’Azur, mairie de Saint-Martin-du-Var), qui indique qu’en matière de politiques publique de l’eau, « rien n’est figé, rien n’est gravé dans le marbre, et l’organisation territoriale est en train de se réinventer, d’évoluer, et on le voit non seulement dans les questions liées à l’organisation administrative des services d’eau, à la prise de compétence liée à la loi NOTRe, à la réorganisation du territoire mais aussi parce qu’il faut tenir compte des changements climatiques qui mettent en difficulté des organisations [syndicats d’eau] parfois mises en place depuis plus d’un siècle ». La continuité et la qualité du service de l’eau doit ainsi être maintenue dans ce contexte environnemental délicat, et il apparaît donc nécessaire que chaque agent, chaque partenaire du territoire se comprennent pour porter des politiques cohérentes à l’échelle des grands territoires et à celle, plus locale, de l’organisation du service.

Ainsi, une dynamique dans un contexte de réorganisation et de baisse des financements se fait jour : celle de la municipalisation des services de l’eau. Depuis 2010, de nombreuses collectivités ont choisi de ne plus procéder à une gestion déléguée, mais de l’assumer en direct en créant des entreprises de service public de l’eau (comme c’est le cas pour la Ville de Paris ou la Métropole Nice Côte d’azur).

De nombreuses collectivités sont ainsi en cours de réflexion sur la mise en œuvre de ce mode de gestion, qui présente l’avantage de permettre aux élus d’assurer directement leur responsabilité environnementale, de maîtriser les revenus financiers et leur réinvestissement de ce service et d’assurer une relation de proximité avec des administrés, qui veulent désormais être acteurs de leur consommation.

Un renouvellement des acteurs et des méthodes ?

Le changement climatique demande plus que jamais la nécessité d’une solidarité et d’un dialogue plus étroits entre territoires, à la fois pour décider de l’organisation du service de l’eau et maintenir sa qualité de fonctionnement, et pour permettre de disposer de ressources en eau de manière égale et suffisante, pour tous.

Si auparavant, les choix stratégiques d’une politique de l’eau efficace reposaient sur le critère de la ressource locale en eau, ce n’est plus forcément possible aujourd’hui, notamment dans les zones d’habitation dense, en raison d’une raréfaction de la ressource. Cela oblige donc les territoires à aller voir plus loin géographiquement, en raisonnant à une échelle plus importante pour garantir une double alimentation en eau (par exemple, si survient un problème de stress hydrique, si une période d’étiage est plus précoce et importante, il faut pouvoir disposer d’une autre ressource afin de ménager la source d’eau principale), mais également à nouer de nouvelles relations solidaires entre EPCI.

Mais dorénavant ce dialogue doit en outre s’effectuer avec les administrés, qu’il faut sensibiliser, par la concertation, aux enjeux du changement climatique, afin qu’ils comprennent et acceptent des politiques de l’eau plus économes et centrée sur un juste partage de l’eau. Il est en effet impensable d’imposer à la population des changements de fonctionnement du service sans que les élus qui prennent ces décisions ne maîtrisent le sujet ni ne soient conscients des conséquences qu’elles entraînent, mais également sans que le mode de communication soit renouvelé et renforcé. La concertation doit ainsi être mise en place à deux niveaux, et l’exemple des PTGE (projets de territoire pour la gestion de l’eau, dont le but est de mettre en place une agriculture durable ; 50 projets doivent être mis en place d’ici 2022, 100 en 2027) est parlant :

• Le premier niveau est celui des décisionnaires : l’élaboration de ce document nécessite de faire échanger l’ensemble des consommateurs d’eau, les agriculteurs et les industriels pour mettre en place une nouvelle organisation qui permette à chacun d’utiliser de l’eau sans nuire aux autres ;
• Le second est celui des administrés :  comment demander à un particulier de faire attention à sa consommation d’eau si par ses fenêtres, il voit des champs de maïs irrigués en permanence ? Il est ainsi vital de communiquer sur la manière choisie par le territoire de travailler avec les acteurs locaux pour préserver la ressource locale.

En conséquence, les acteurs publics de l’eau, par leur mise en place d’un mode de fonctionnement centré sur la concertation, la coopération entre territoires pour une juste utilisation des ressources, ont un rôle prépondérant dans l’élaboration du modèle de service public de demain.

Les crises reposent la question du sens de la proximité, du local, dont la responsabilité est échue aux élus locaux. La gestion de l’eau a un rôle à jouer dans cette fabrique du local car elle peut fournir des leviers d’économie et de développement durable, loin d’une image qui lui est souvent collée d’industrie de réseaux, déconnectée des autres politiques locales.

C’est ce qu’explore la seconde table ronde de la matinée.

Quels leviers de dynamisation d’une nouvelle économie locale ?

Cette table ronde est ainsi dédiée aux moyens de porter et de développer les leviers économiques et de développement durable de la gestion de l’eau. Celle-ci, pour reprendre les mots de Laurence Lemouzy, directrice des Etudes de l’Institut de la Gouvernance territoriale et de la décentralisation et de la revue Pouvoirs locaux et l’une de ses participantes, par sa nature de ressource indispensable à la vie humaine et naturelle et son statut de bloc de compétence communale, a pour particularité de « tisser des liens pour redonner du sens à l’action locale ». D’autant plus qu’« en ce moment de désarroi, la difficulté d’agglomérer les citoyens autour du discours public s’explique par le manque de narration de ce dernier ».

L’eau doit ainsi retrouver une place importante dans le récit des politiques publiques, car le quotidien est devenu stratégique.

Selon Laurence Lemouzy, l’eau et les questions du quotidien résistent au niveau local, puisque le communal est l’échelle d’information la plus appropriée quand on porte une politique publique, tandis que l’intercommunal est plutôt « un lieu assez apolitique », où l’on discute gestion de l’eau et des déchets, et qui « n’incarne pas forcément la vie sociale ».

C’est pourquoi, selon Danielle Mametz, maire, vice-présidente de régie, du Syndicat intercommunal d’énergie des communes de Flandres et du SCOT Syndicat mixte Flandres et Lys, les acteurs de la gestion publique de l’eau ont intérêt à promouvoir leur action de manière plus globale en la tournant vers le public et moins vers l’entre-soi, mais également leur modèle économique « alternatif », tourné vers la coopération, qui fonctionne particulièrement bien pour les territoires qui n’ont pas d’eau. Pour eux, la solidarité territoriale n’est pas un « gros mot » puisqu’ils peuvent aller chercher de l’eau à plusieurs centaines de kilomètres de leur territoire.

En outre, explique Danielle Mametz, « l’eau est un élément structurant de l’aménagement du territoire et a donc toute sa place quand [par exemple] on lance un PLU et qu’on l’inscrit dans une démarche de développement durable. […] Il s’agit d’une ressource commune et finie qu’il s’agit de gérer ensemble. Toute le monde a sa responsabilité dans sa gestion. »

Pourtant, paradoxalement, cette ressource semble être, comme l’a démontré Jean-Baptiste Butlen, sous-directeur de l’Aménagement durable au ministère de la Transition écologique et solidaires, une grande oubliée de l’aménagement du territoire.

En effet, l’eau est déterminante pour l’implantation et le fonctionnement des villes, mais peu à peu l’activité humaine n’ayant pas suffisamment pris en compte les dérèglements de ses activités sur cette ressource, les « liens entre eau et aménagement ont pu devenir conflictuels (inondations, submersions, questions de salubrité et de santé publique, imperméabilisation des sols) ». L’eau est devenue contre toute attente un impensé, une contrainte qu’il ne fallait plus voir car devenue gênante pour l’aménagement. Certains aménagements malheureux ont ainsi été faits (recouvrement de canaux, par exemple) et posent aujourd’hui un problème pour une pleine résilience de la ville.

Urbanistes et aménageurs sont revenus sur cette position et ont par la suite essayé de réconcilier la matière urbaine et celle de l’eau et de l’assainissement, par le biais du plan Ville durable à l’issue du Grenelle de l’environnement (traduit par la mise en place notamment de la démarche Ecocité et des écoquartiers), dont l’un des objectifs était de mettre en lumière la place de l’eau dans la ville. Une nouvelle feuille de route a été mise en route 10 ans plus tard, avec une présence omniprésente de l’eau dans les différents plans (protection de l’eau, utilisation sobre de celle-ci, etc.). L’eau devient ainsi un cadre de vie, de paysage et de lutte contre les discriminations en permettant de relier l’humain, l’urbain et l’hydraulique.

La manifestation la plus récente de cette volonté de réconciliation est le lancement depuis quelques mois, par le ministère de la Cohésion des territoire, des Ateliers des territoires, sur le thème de l’eau et l’aménagement (https://www.cohesion-territoires.gouv.fr/ateliers-des-territoires) : six sites seront accompagnés de manière pluridisciplinaire par l’Etat (urbaniste-concepteurs, sociologues, hydrologues), pour penser l’eau dans la ville et son développement.

L’eau, outil de vision prospective des territoires entrés dans l’anthropocène ?

Les exemples concrets d’impacts sur les écosystèmes dus au changement climatique ne sont plus à démontrer, et les responsables locaux ne peuvent y échapper. Nicolas Juillet, président du SDDEA et de la commission Environnement, cadre de vie, aménagement numérique et agriculture au conseil départemental de l’Aube, puis Emma Haziza, docteur de l’école des Mines de Paris et hydrologue, et Magali Reghezza-Zitt, docteur en géographie et aménagement, maître de conférences à l’ENS, en dressent les principaux enjeux dans la troisième et dernière table ronde.

Quelles pistes les stratégies autour de l’eau peuvent-elles offrir pour la résilience ? Quel peut être le rôle des élus face au nouveau monde de demain et l’adaptation au changement climatique ?

L’ensemble des acteurs d’un territoire doivent travailler ensemble, et trouver les solutions qui leur sont les plus adaptées, et qui ne seront pas forcément celles du voisin. Pour autant, comment « désîloter » les approches afin d’organiser des coopérations entre les territoires ? L’une des réponses se trouve dans l’établissement de nombreuses symbioses de territoires, comme par exemple dans le territoire de l’Aube où se trouvent des sources d’eau captées pour Paris : en échange de cette eau, la ville de Paris a ainsi mené sur le territoire des programmes d’aide pour l’agriculture.

La responsabilité des élus est donc d’agir et de s’adapter au changement climatique, mais également d’anticiper : par exemple, des schémas directeurs d’alimentation en eau potable ont été mis en place, mais aura-t-on assez d’eau dans le futur ? Le territoire de l’Aube a ainsi établi, en coopération avec l’ensemble des élus de la région et du département un Plan stratégique 2100, qui inclut la création de canalisations dans lesquelles il y aura avec certitude de l’eau, par l’organisation de captages pertinents et dimensionnés à la réalité du terrain.

Ainsi, a été fait un travail de sensibilisation et de mobilisation d’élus par d’autres élus, notamment par l’organisation de journées avec des spécialistes du climat pour les élus.

Mais comment les élus peuvent-ils sensibiliser leurs administrés ? Grande question, déjà esquissée dans la première table ronde, et pour laquelle Emma Haziza et Magali Reghezza-Zitt proposent des éléments de réponse.

Pour ces deux scientifiques, il faut au préalable que les gens comprennent les enjeux du changement climatique, et il n’est pas certain que ce soit le cas pour tous, en tout cas au niveau de l’eau : il ne s’agit pas seulement de l’économiser en remplaçant les bains par des douches, mais de réfléchir au volume d’eau qui a été utilisé pour produire nos produits et alimentation quotidiens. Ce calcul, trop méconnu, porte le nom d’« empreinte sur l’eau ».

Cette difficulté de représentation est due notamment au fait qu’une eau de qualité coule dès l’ouverture d’un robinet. C’est pourquoi il est important que les citoyens soient accompagnés par les élus, qui doivent prendre l’initiative de les alerter et de proposer des politiques d’accompagnement, sans leur laisser sur les épaules la responsabilité à eux seuls, trop lourde et décourageante, d’un changement.

Selon Magali Reghezza-Zitt, les élus doivent donc s’interroger sur :

• une transition juste : quel accès à l’eau en quantité et en qualité suffisantes ?
• la sobriété : qu’est-ce qui est nécessaire en matière d’eau et ce qui ne l’est pas ? Sachant que les territoires sont les seuls à pouvoir répondre ;
• la répercussion de la raréfaction de l’eau sur les tarifs, qui risquent de devenir insoutenables pour certains et provoquer des illégalités d’accès ;
• la garantie d’un accès à l’eau de qualité et équitable pour tout le monde, question faisant partie des plus difficiles car les décisions des uns vont impacter celles des autres : les territoires s’entraident par le biais des transferts d’eau, mais des arbitrages devront avoir lieu quand il y aura moins d’eau. Comment ceux-ci devront-ils être faits ?

En effet, il n’est pas possible de se contenter d’opposer l’échelon de proximité, supposé espace de concertation, et niveau national, qui veut décentraliser. Il faut sortir donc de ce débat stérile de la décentralisation pour mettre en place des échanges horizontaux, entre espaces potentiellement éloignés mais reliés par des logiques fonctionnelles, et une gouvernance pluri-niveaux qui vont questionner le rôle de l’Etat et de ses représentants.

La question de l’aménagement du territoire redevient ainsi fondamentale, car en matière de changement climatique, la question de l’adaptation et de l’atténuation par les territoires est cruciale et a de vraies conséquences en matière de gouvernance : la gestion de l’eau dans ce contexte va demander de se positionner sur un aménagement qui va devoir être décliné à l’espace local, par le biais notamment de l’enjeu d’urbanisation que représente une ville dense ou aérée, l’une ou l’autre n’ayant pas les mêmes conséquences en termes d’usage de l’eau ou d’inondations.

Toutes les enquêtes d’opinion montrent que les citoyens ont pris conscience du changement climatique ; en revanche, aucun ne sait répondre à la question de savoir ce qu’il représente pour leur territoire et leur vie quotidienne, à court terme, et encore moins sur des périodes de 20, 30 ou 50 ans, sachant que les mesures d’atténuation et d’adaptation au changement climatique prises à terme de 10 ou 20 ans deviennent contre-productives à une échelle de 30, 40 ou 50 ans.

Par exemple, dans le volet GEMAPI (Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations), Mme Reghezza-Zitt prend l’exemple « typique » des mesures concernant les digues :  servent-elles à protéger les territoires le temps d’accompagner la transition ? Ou pour protéger un territoire tout court, car considéré comme un territoire stratégique ? Les réponses n’ont pas le même enjeu car cela signifie mettre en place ces digues puis les conserver ou les enlever, ce qui a un coût financier et humain, et ce qui signifie aussi que certains territoires ne sont plus habitables ou n’ont plus vocation à l’être. Et cette question-là, qui la tranche ? Les habitants ou les usagers de ce territoire ? Ce ne sont pas forcément les mêmes personnes, et qui n’y passent pas le même temps….

Ces enjeux de gouvernance deviennent donc compliqués, d’autant plus que plusieurs solutions sont à chaque fois possibles. Il faut donc savoir faire la différence entre politique nationale et à l’échelle du territoire, et pour ce faire, il faut sortir d’un silence qui devient aujourd’hui incompréhensible face aux enjeux. Un grand débat national et public sur l’eau et le changement climatique devient donc indispensable.

La question est donc le type de politique que l’on choisit et comment on accompagne dans sa mise en œuvre. L’argument de l’urgence n’est pas celui qui fait avancer les choses ; il permet seulement de faire prendre conscience. Le débat démocratique demande un délai, du temps pour réfléchir aux antagonismes. Et décider, par le compromis sûrement, mais collectif.