Jean-Marc Offner : «Il faut briser les dogmes de l’aménagement et de l’urbanisme pour penser la ville de demain»

Jean-Marc Offner
©Fabien Cottereau
Le 22 septembre 2020

Jean-Marc Offner est ingénieur et politiste. Il dirige l’a-urba, l’agence d’urbanisme Bordeaux métropole Aquitaine et préside l’École urbaine de Sciences Po Paris. Dans Anachronismes urbains, l’ouvrage qu’il vient de publier aux Presses de Science Po, il dénonce des orientations qui continuent à structurer l’aménagement et l’urbanisme français alors qu’elles ne sont pas parvenues en un demi-siècle à atteindre les résultats que l’on en attendait. Ce sont ainsi les dogmes de l’étalement urbain, du périurbain, de la mixité résidentielle, des transports collectifs publics, du bon périmètre, de l’investissement et de la construction qui sont passés en revue. Un préalable nécessaire à la bifurcation écologique qui nous attend.

Bio express

1993 à 2000 :

Dirige le groupement de recherche Réseaux du CNRS

1996 à 2000 :

Dirige le département Aménagement-transport-environnement de l’école des Ponts

2000 à 2008 :

Dirige le laboratoire techniques-territoires-sociétés (Latts), laboratoire pluridisciplinaire en sciences humaines et sociales sur les enjeux de la ville et des territoires, de l’action publique et du travail

2009 :

Devient directeur de l’a-urba, l’agence d’urbanisme Bordeaux métropole Aquitaine et publie avec Frédéric Gilli, Paris, métropole hors les murs2

2020 :

Publie Anachronismes urbains

Vous venez de publier un essai à contre-courant, et bien étayé, dans lequel vous remettez en cause certains des principes directeurs les mieux ancrés de la pensée aménagiste et urbanistique française. Quelle est votre intention avec cet ouvrage ? Comment est-il reçu ? Comment entendre le terme « anachronisme » qui figure dans le titre de ce qui, par ailleurs, se veut être une contribution à l’élaboration de politiques répondants aux problèmes contemporains ?

L’ouvrage reçoit un bon accueil. Il interpelle en remettant en cause pas mal des idées reçues de l’aménagement et de l’urbanisme. Mais ce n’est pas un essai où je cherche à mettre en avant ma « pensée ». Au contraire, en effectuant un travail documentaire important, je me suis attaché à montrer que ce que je dénonce est partagé par de nombreux autres analystes. Je voudrais maintenant que le livre fasse vraiment débat pour que l’on parvienne à dépasser ces blocages. Il faut que les gens discutent pour s’approprier les idées, dans tous les lieux concernés, dans les territoires comme au niveau de la production étatique. On n’échappera pas à la controverse, mais cela me paraît nécessaire au vu des points importants que je crois aborder et qu’il est maintenant impératif de la dépasser. J’ai utilisé le terme d’« anachronisme » pour signifier ce retard permanent de l’action publique par rapport à l’évolution du monde. Durant le dernier demi-siècle, on s’aperçoit qu’il y a une permanence des principes et des orientations de l’urbanisme alors que, par ailleurs, le monde, tout comme les villes et les territoires, a beaucoup changé. Je voulais mettre en avant cet anachronisme de l’action publique, qu’elle soit nationale ou locale, par rapport à la réalité. Souligner aussi ce décalage entre la production des représentations et savoirs par les chercheurs qui permettent de constater cette transformation du monde et le temps qu’il faut aux élus et techniciens pour se les approprier, souvent dix ou vingt ans après, sans par ailleurs que cela ne change radicalement leur manière de faire. Il y a là un problème majeur : comment faire en sorte que ces gens qui nous gouvernent aient les outils pour comprendre et s’adapter à cette transformation du monde ? On pourrait parler de la formation des élus locaux et nationaux, qui finalement ne fréquentent que des enceintes où ils n’entendent que ce qu’ils pensent déjà. Certains programmes de recherche que je préside, comme la plateforme d’observation des projets et stratégies urbaines (POPSU), ou institutions, comme les agences d’urbanisme, œuvrent au dépassement de ce plafond de verre, mais avec des résultats insuffisants. Mon ouvrage est une contribution pour participer à ce déverrouillage et pour recaler science et politique dans les territoires.

Comment avez-vous procédé pour élaborer cet ouvrage ? Nous ne pourrons pas aborder tous les anachronismes que vous traitez, il me semble cependant que celui portant sur la cohésion sociale et la mixité spatiale est emblématique de votre approche. Pouvez-vous nous l’expliquer ?

Au départ, je me suis intéressé aux sujets que je connaissais le mieux : les questions de gouvernance et de mobilité. Puis j’ai tenté d’aller plus loin en prenant d’autres figures récurrentes de l’action publique territoriale, comme la mixité résidentielle et sociale. J’ai été étonné de voir la convergence du monde académique sur ces questions. Les chercheurs ont beau remettre en cause de manière répétée les choses, rien n’y fait et l’antagonisme entre la recherche et ceux qui mènent les politiques publiques me semble de plus en plus fort. De ce point de vue la question de la mixité sociale est instructive. S’est installée progressivement l’idée que le vivre ensemble devait avoir pour outil principal de fabrication la mixité résidentielle. Il ne s’agit pas de remettre en cause le vivre ensemble qui est une valeur fondamentale partagée. Mais est-ce que faire cohabiter des gens différents est la meilleure façon de les aider à vivre ensemble ? Pour cela, il ne suffit pas de vivre côte à côte, mais d’interagir. Ce dogme se met en place avec les circulaires Guichard3. Celles-ci actaient le fait que les grands ensembles accueillaient des populations de plus en plus défavorisées parce que les classes moyennes qui y logeaient depuis l’après-guerre partaient dans le pavillonnaire. On imagina alors qu’il fallait à tout prix retenir ces classes moyennes pour éviter la formation de ghettos de pauvres. Le raisonnement était posé et toutes les étapes qui ont suivi n’y ont pas dérogé. Ainsi la loi de solidarité et de renouvellement urbain (SRU)4 qui avait pour objectifs légitimes de produire plus de logements sociaux visait aussi à renforcer la mixité résidentielle à l’échelle communale pour favoriser la mixité sociale. Les lois Duflot5 confirmaient encore cette orientation. Cette association est tellement intégrée que personne aujourd’hui, en particulier du côté des élus, n’ose dire que la mixité résidentielle est une mauvaise chose. Quand on creuse on s’aperçoit pourtant que malgré ces objectifs généreux, la mixité sociale ne progresse pas. Une majorité de chercheurs et certaines instances publiques le reconnaissent. L’écart est gigantesque entre leurs analyses et la doctrine politique, ce que j’appelle le dogme de l’action publique. Il faut reconnaître que la mixité résidentielle ne construit pas un vivre ensemble satisfaisant, qu’elle n’aide pas aux interactions sociales, mais a plutôt tendance à exacerber les tensions. Il faut donc rompre avec cette pensée.

J’utilise le terme d’ « anachronisme » pour signifier ce retard permanent de l’action publique par rapport à l’évolution du monde […]. Comment faire en sorte que ces gens qui nous gouvernent aient les outils pour comprendre et s’adapter à cette transformation du monde ?

Rompre avec cette pensée oblige à envisager d’autres solutions, à adopter d’autres orientations sinon il y a fort à parier que l’on préféra continuer à faire quelque chose qui marche mal plutôt que rien, surtout sur un sujet aussi grave et sensible que celui-ci. Quelles directions alternatives proposez-vous de prendre ?

Il y a d’autres moyens pour produire de la mixité sociale. Cela a longtemps été le service militaire, mais aussi le sport, les colonies de vacances qui sont des outils de brassage social et d’intégration. Avant c’étaient les lieux de culte et le Parti communiste. Ces grands intégrateurs sociaux ne sont plus là. Reste encore le travail qui est un lieu de mixité non négligeable d’autant plus qu’aujourd’hui les entreprises et administrations reconnaissent et endossent leur respon-sabilité vis-à-vis de ce brassage et de ces interactions. Mais pour l’urbaniste que je suis, c’est évidemment l’espace public qui me paraît être l’objet principal à travailler. S’y jouent les interactions faibles entre des individus différents, cette fameuse urbanité chère à Jacques Lévi et Michel Lussault qui repose sur la coprésence, l’association de la diversité et de la densité. Cependant, il faut se méfier des fréquentes dérives actuelles qui conduisent à la spécialisation et à la fabrication d’espaces publics monofonctionnels, segmentés socialement et par usages. Il y a là pour l’urbaniste une responsabilité : à lui d’assurer la mixité de ces espaces publics, qu’elle soit sociale, fonctionnelle, générationnelle, etc. On pourrait dire que cela ne fait pas un vivre ensemble époustouflant, mais cela crée des opportunités qu’il revient ensuite à la société de s’approprier. Des projets intéressants vont déjà dans ce sens, mais on peut aller beaucoup plus loin, et ce d’autant plus que nous disposons dans ce domaine d’une expertise technique sur laquelle nous appuyer. Il me semble que c’est une trajectoire qui mériterait d’être érigée en priorité puisque le dogme dominant qui prévaut en la matière n’a pas porté ces fruits. Il faut cependant sortir de la mauvaise simplicité qui consiste à adopter partout et pour tout le monde, la même règle et le même objectif. Construire du logement social sans trop réfléchir, juste pour obéir aux règles, puis considérer, la conscience tranquille, que les gens n’ont plus qu’à se débrouiller pour vivre ensemble ne suffit pas. Ce simplisme de l’action publique est confortable pour tout le monde sauf pour les habitants et ceux qui sur le terrain les aident. Cette mixité résidentielle ne donne pas une mixité sociale heureuse.

Ce simplisme n’est-il pas lié aussi au fait qu’en fixant ainsi des cadres dogmatiques par la loi, la norme, on limite le dialogue et le débat, la négociation et la concertation locale indispensables pour si l’on veut s’adapter convenablement à chaque situation, mais dont on sait aussi que ce sont des processus longs, coûteux en énergie et en temps ? N’est-ce pas là une fragilité de notre fabrique urbaine et territoriale qui ne sait pas – ou ne se donne pas les moyens – d’être dans la co-construction avec l’ensemble des parties prenantes concernées par ce type de problème situé, contrairement à ce que l’on peut trouver dans d’autres pays comme ceux du nord de l’Europe ? Sommes-nous victimes d’un manque de maturité politique de ce point de vue, d’un défaut d’intelligence collective ?

Ce simplisme se retrouve dans la focalisation de l’action publique sur les investissements. On construit, mais ce qui relève du fonctionnement est relégué au deuxième rang. On s’y intéresse beaucoup moins. C’est presque le simplisme dominant. Effectivement avec le fonctionnement, c’est plus compliqué, cela nécessite plus de coopération et d’intelligence. C’est vrai pour la gouvernance locale comme pour le reste. Pour autant, il ne faut pas se résigner. Cela pourrait être le rôle et la responsabilité des techniciens, dans la société du savoir qui est la nôtre, que de trouver des astuces pour sortir de ce simplisme, d’inventer de nouvelles procédures, pour favoriser les transactions sans tomber dans l’excès inverse, à savoir la multiplication stérile des réseaux et des contacts que certains nomment « fatigue de la gouvernance ». Mais on part de loin. C’est d’autant plus dommage que l’on dispose d’une expérience en la matière et de savoir-faire qu’il suffirait d’activer. Il faut, par exemple, redévelopper des métiers qualifiés de la gestion urbaine. La situation de confinement et de déconfinement illustre leur importance. Cette gestion urbaine quotidienne, cette régulation des distances nous aide en ce moment à répondre à la crise du covid-19. Malgré ses promesses, on constate que la smart city et ses capteurs manquent de polyvalence, de souplesse et de sécurité pour remplacer ces acteurs territoriaux aujourd’hui engagés. Certaines de ces fonctions, dans les quartiers politiques de la ville, ont existé, mais elles ont été dévalorisées, les effectifs réduits, toujours à cause de ce simplisme qui consiste à prioriser l’investissement et à réduire les dépenses de fonctionnement. On doit réinventer ailleurs comme avec les managers de centre-ville. C’est dans cette direction qu’il faut aller si l’on veut renforcer la mixité sociale. Avec cette approche, ce qui relève du quotidien devient stratégique.

Dans votre ouvrage, il me semble qu’un autre sujet est particulièrement emblématique. Il s’agit de l’étalement urbain et du périurbain. Y trouve-t-on les traces du même simplisme que vous venez de décrire ?

La lutte contre l’étalement urbain est sans doute le dogme le plus incroyable et anachronique qui soit. On a commencé à affirmer cet objectif il y a quarante ans quand les classes moyennes ont commencé à quitter les grands ensembles et sont parties habiter le périurbain. Je tais le côté pyromane de l’État qui d’un côté dit lutter contre cet étalement et en même temps déploie une politique du logement qui favorise l’accès à la propriété et à la maison individuelle dans les territoires encore faiblement urbanisés. On avait pourtant compris que la périurbanisation consommait de l’espace, que les gens plébiscitaient cet habitat, mais se retrouvaient loin des services, que les coûts en déplacement étaient élevés. Certains disaient déjà qu’il serait plus judicieux d’aménager convenablement et de réguler cette périurbanisation plutôt que de lutter frontalement contre l’étalement. Aujourd’hui, malgré ces dizaines d’années d’échec, on continue à afficher le même objectif avec le « 0 artificialisation ». Mais l’étalement a eu lieu ! C’est 30 % de la population urbaine qui habite maintenant ces « campagnes ». La priorité n’est vraiment plus de lutter contre, mais bien d’aménager intelligemment ces espaces. Il faut s’occuper des « étalés » comme le dit Martin Vanier. La solution a longtemps consisté à les ignorer. Il est urgent d’inverser la tendance et de considérer sérieusement ces espaces et leurs habitants, d’observer leurs dynamiques, de constater la diversité des pratiques qui s’y déroulent, y compris leur autonomisation vis-à-vis des villes. Le périurbain est sans doute, en termes d’empreinte écologique, moins négatif qu’on le dit, il est aussi plus diversifié socialement qu’on ne le répète. L’enjeu n’est plus de lutter contre un étalement qui a déjà eu lieu, mais de faire de l’aménagement du périurbain un enjeu stratégique pour assurer la qualité de vie de ses habitants les plus vulnérables et d’améliorer son fonctionnement afin qu’il soit plus sobre en ressources spatiales et énergétiques, plus favorable à la biodiversité. Il ne s’agit pas non plus de refaire la ville à l’ancienne comme certaines politiques semblent le viser en renforçant l’armature urbaine traditionnelle, mais bien de travailler l’urbanité spécifique de ces espaces. Il y a là un champ de créativité pour les urbanistes et les habitants exceptionnel. Pour l’instant on s’y est peu intéressé et investi. Le pilotage politique dans le périurbain est faible, les collectivités concernées n’ont pas beaucoup de moyens, les acteurs agissant – géomètres experts qui font les lotissements, la grande distribution qui assurent les fonctions commerciales et servicielles – sont souvent considérés comme d’affreux ennemis avec lesquels on ne peut pas travailler. Il faut les associer et les enrôler et cela d’autant plus que le modèle économique du dernier nommé est à bout de souffle. Il y a beaucoup à faire, en commençant par reconnaître, comme pour le quotidien, la dimension stratégique du périurbain.

Je partage votre avis sur cet enjeu périurbain et adhère à la reformulation stratégique que vous proposez. Certains travaux de recherche fournissent déjà des bases solides pour avancer et les acteurs qui s’en saisissent en ces termes me paraissent de plus en plus nombreux. Il y a néanmoins un point aveugle dans votre argumentation : doit-on admettre que l’étalement urbain n’est pas si grave au prétexte qu’il a déjà eu lieu et que l’on n’a pas su le réguler ?

Non, effectivement. Un autre argument qu’il va falloir mettre en avant lorsque l’on va discuter du « 0 artificialisation » c’est la faible consommation d’espace du périurbain. Éric Charme avait calculé que si tous les Français se mettaient à l’habiter on passerait de 9 à 11 % d’espaces artificialisés. Ce qui reste très faible. Le fameux argument du département qui disparaîtrait tous les sept ans est faux. C’est plutôt un département tous les vingt ans, soit 1 % de surface consommée. Le problème est moins quantitatif que qualitatif. Pour le comprendre, il faut s’intéresser à la politique agricole qui est quasiment une contre-histoire de l’urbanisme. On a d’abord la loi d’orientation foncière qui a permis aux agriculteurs de financer leur retraite en vendant des terrains à construire. Aujourd’hui, il y a cette idée – justifiée – que les terres fertiles sont une ressource importante à préserver. Mais il faut rappeler que durant ces dernières décennies la majorité des terres agricoles soustraites à l’exploitation l’ont été par enfrichement parce qu’il n’y avait plus d’agriculteurs pour s’en occuper. Ce n’est pas l’ogre urbain qui est le principal responsable de la disparition des terres agricoles, mais plutôt l’agriculture elle-même et la forêt. À nouveau le simplisme conduit à préférer annoncer l’objectif de « 0 artificialisation » nette pour donner une orientation forte à une doctrine d’État alors que l’urgence est plutôt de réformer en profondeur la politique agricole commune. Côté urbanisme, on dispose néanmoins de marges de manœuvre pour repenser nos objectifs. Commençons par redéfinir ce que l’on appelle « étalement urbain » et admettre que celui-ci est avéré uniquement lorsque la consommation d’espace par logement supplémentaire est supérieure à la moyenne nationale. Produisons ensuite des agencements territoriaux qui permettent un fonctionnement plus agréable et plus vertueux du périurbain. Le vrai ennemi, c’est le mitage, la maison seule, isolée au milieu de nulle part. En revanche l’extension du périurbain guidée par les idées de polycentrisme revisité, de densités diffuses et raisonnées est tout à fait envisageable. Il faut pour cela abandonner la pensée dogmatique. Accepter aussi d’engager des ressources pour améliorer le fonctionnement de ces territoires. Pour moi ce travail de déblayage et de réorientation est d’autant plus urgent qu’il me paraît impossible d’envisager une véritable bifurcation écologique sans ce préalable. Comment imaginer que l’on puisse changer de paradigme et répondre à ce vaste défi sans passer par une analyse de ces dogmes qui nous ont conduits à la situation qui est la nôtre aujourd’hui ?

 

  1. Offner J.-M., Anachronismes urbains, 2020, Les Presses de Sciences Po.
  2. Gilli F. et Offner J.-M., Paris, métropole hors les murs. Aménager et gouverner un Grand Paris, 2009, Les Presses de Sciences Po.
  3. Circ. 21 mars 1973, relative aux formes d’urbanisation dites « grands ensembles » et à la lutte contre la ségrégation sociale par l’habitat.
  4. L. n2000-1208, 13 déc. 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbain.
  5. L’article 80 de la loi de finances pour 2013 a mis en place au 1er janvier 2013 un nouveau dispositif en faveur de l’investissement locatif intermédiaire, dit dispositif Duflot, en remplacement du dispositif Scellier, destiné à recentrer l’offre de logement sur les zones tendues et les ménages modestes. Le dispositif Pinel s’y substitue au 1er septembre 2014 (source Centre de documentation économie Finances).
×
×

A lire aussi