Élections et crise sanitaire

Garantir la sécurité juridique des élections en période de crise sanitaire

Le report d’un scrutin, des implications juridiques multiples

La crise sanitaire a nécessité de modifier le calendrier électoral. Or, les conséquences juridiques de ces modifications sont particulièrement nombreuses tant le droit électoral est construit sur l’anticipation des échéances, les délais étant imbriqués les uns par rapport aux autres. Lorsque le président de la République a décidé de reporter le second tour des élections municipales, c’est une multitude de questions juridiques qui se sont posées. La première d’entre elles a nécessairement porté sur l’article L. 56 du Code électoral qui dispose que « en cas de deuxième tour de scrutin, il y est procédé le dimanche suivant le premier tour ».

Aller au-delà de la période de sept jours séparant le premier du second tour nécessitait donc une disposition législative, qui s’est matérialisée à l’article 19 de la loi d’urgence n^o 2020-290 du 23 mars 2020¹, soit le lendemain du second tour initialement prévu. Le décret abrogeant la disposition du décret de convocation fixant le second tour de l’élection a été publié le 17 mars 2020², manœuvre juridique complètement inédite. Compte tenu du contexte sanitaire et de la nécessité de protéger les populations, le report du second tour a été validé par le Conseil constitutionnel³, car justifié par un motif impérieux d’intérêt général.

Ainsi, la crise sanitaire produisant des effets durables a produit ces mêmes effets d’adaptation sur le calendrier électoral.

C’est toute la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui a alors été analysée pour déterminer le cadre juridique du report des élections. Ce dernier ne peut en effet être décidé que sur le fondement d’un motif impérieux d’intérêt général. Le Conseil constitutionnel contrôle que le report revêt un caractère exceptionnel et transitoire, et qu’il ne porte pas atteinte au principe de périodicité raisonnable de l’exercice du droit de suffrage⁴.

Outre la date, tous les paramètres de l’élection ont dû être interrogés : quid des résultats du premier tour ? Comment envisager la continuité des mandats et la continuité de la campagne électorale ?

Comment prendre en compte les dépenses engagées par les candidats ? Chaque article du Code électoral a ainsi été questionné au regard de la décision de reporter, l’enjeu étant bien de ne fragiliser ni les élections acquises ni celles qui allaient le devenir. La crise sanitaire produisant ses effets au cœur même des élections, c’est un édifice juridique entier qui a été construit en l’espace de quelques jours avec deux lignes directrices.

La première a été d’assurer une continuité dans le fonctionnement des collectivités locales et en particulier des fonctions du maire, dont le mandat ne doit pas être interrompu tant son rôle est crucial, en particulier en période de crise. La loi d’urgence a ainsi prévu que les conseillers municipaux et communautaires en exercice avant le premier tour – tout comme les exécutifs – conserveraient leur mandat jusqu’à l’entrée en fonction des conseillers nouvellement élus, entrée en fonction qui dépendait de la situation de la commune au lendemain du premier tour :

• dans les communes où le conseil municipal avait été élu au complet au premier tour, les nouveaux conseillers municipaux et communautaires n’entreraient en fonction qu’à une date prévue par décret, et au plus tard au mois de juin ;
• dans les communes où seule une partie des conseillers municipaux avaient été élus (communes de moins de 1 000 habitants, communes à secteur), ils entreraient en fonction à l’issue du second tour de juin, s’il avait lieu ;
• dans les communes où aucun conseiller n’avait été élu au premier tour, les conseillers municipaux entreraient en fonction à l’issue du second tour, selon les conditions de droit commun.

La seconde ligne directrice a été de ne pas porter atteinte à la valeur juridique du premier tour auquel 44,66 % des électeurs avaient participé. En effet, l’annulation des résultats d’une élection par le pouvoir réglementaire ou législatif aurait constitué une atteinte grave au principe de souveraineté nationale fixé à l’article 3 de la Constitution. Dès lors, le dernier alinéa du I de l’article 19 disposait que « dans tous les cas, l’élection régulière des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers d’arrondissement, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon élus dès le premier tour organisé le 15 mars 2020 reste acquise, conformément à l’article 3 de la Constitution ». Si cet article a été interprété par certains requérants comme une atteinte au principe de séparation des pouvoirs⁵, en réalité, par cette disposition, le législateur a affirmé que ce premier tour et le suffrage des 44,66 % des électeurs étaient acquis, sans toutefois valider un quelconque résultat, les voies de recours demeurant ouvertes et les délais contentieux prolongés.

Ne pas remettre en cause ce premier tour, c’était aussi assurer la continuité des opérations électorales en vue de l’organisation du second tour. Les dispositions adoptées ont ainsi eu pour effet de maintenir le déroulement de la campagne. Les candidats encore en lice devaient ainsi continuer à respecter les règles encadrant la campagne électorale qu’il s’agisse, par exemple, de l’interdiction par les agents de l’autorité publique ou municipale de distribution de la propagande électorale⁶ ou encore de l’interdiction des campagnes de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité⁷. Toutes ces mesures visaient ainsi à garantir l’unité de l’élection quand bien même le premier et le second tour étaient séparés de plusieurs semaines, afin de maintenir l’égalité entre les candidats et donc, la sincérité du scrutin.

Pour finir, le second tour des élections municipales a bien eu lieu le dimanche 28 juin 2020, ce qui a permis de tenir à la suite les élections sénatoriales. En effet, la jurisprudence du Conseil constitutionnel rappelle que les sénateurs ne peuvent être élus par des représentants dont le mandat a été prorogé⁸. Cela explique que les élections des sénateurs des Français de l’étranger aient été reportées par la loi organique n^o 2020-976 du 3 août 2020⁹ et se soient tenues le 26 septembre 2021, après l’élection des conseillers des Français de l’étranger et des délégués consulaires des 29 et 30 mai 2021, qui devaient initialement avoir lieu au mois de mai 2020.

En 2021, le report des élections régionales, départementales et des assemblées de Corse, Guyane et Martinique, proposé par le Gouvernement sur le fondement des recommandations formulées par M. Jean-Louis Debré dans son rapport au Premier ministre publié le 13 novembre 2020, a été plus simple. Mis à part le fait que ce report a été décidé dans les six mois précédant l’échéance initialement prévue et donc pendant la période de six mois de computation des dépenses et des recettes, le report de 2021 a été similaire à ceux que le législateur décide périodiquement lorsque le calendrier électoral aboutit à une concordance de scrutins, qui pourrait aboutir à une « sollicitation excessive » des électeurs, que le Conseil constitutionnel considère comme justifiant une prorogation des mandats et un recalage des calendriers¹⁰. Les parlementaires ont ainsi voté la loi n^o 2021-191 du 22 février 2021¹¹ portant report, de mars à juin 2021, du renouvellement général des conseils départementaux, des conseils régionaux et des assemblées de Corse, de Guyane et de Martinique qui contenait toutefois des dispositions propres au contexte de crise sanitaire, en particulier son article 3 qui prévoit la remise par le conseil scientifique « d’un rapport sur l’état de l’épidémie de covid-19, sur les risques sanitaires à prendre en compte et sur les adaptations nécessaires à la tenue des scrutins et des campagnes électorales les précédant. »

Ainsi, la crise sanitaire produisant des effets durables a produit ces mêmes effets d’adaptation sur le calendrier électoral.

Le juge électoral a appliqué à la crise sanitaire sa jurisprudence constante en matière d’atteinte à la sincérité du scrutin

Le ministère de l’Intérieur s’est nécessairement interrogé sur l’impact de la crise sanitaire sur la sincérité du scrutin. Toutefois, la jurisprudence antérieure laissait à penser que celle-ci n’allait pas être entachée. En effet, la crise sanitaire n’a pas pénalisé un candidat plus qu’un autre ou, autrement dit, les a tous pénalisés. Par ailleurs, il ressort de la jurisprudence que le niveau de participation n’est pas en lui-même de nature à altérer la sincérité du scrutin. Dans sa décision n^o 93-1279 AN du 3 juillet 1993, le Conseil constitutionnel a ainsi jugé que « considérant que si le requérant fait valoir que de nombreux abstentionnistes auraient pu lui apporter leurs suffrages en l’absence des circonstances rappelées ci-dessus, il ne résulte pas des pièces du dossier que le taux d’abstention constaté à Futuna ait été beaucoup plus important que lors des consultations précédentes ni qu’il ait pu modifier les résultats du scrutin ». En outre et dans les communes de 1 000 habitants et plus, l’élection des conseillers municipaux et communautaires ne répond à aucun critère lié au nombre d’électeurs inscrits. Dans le cas des élections partielles, certains candidats sont parfois élus avec moins de 10 % de participation.

Tant le Conseil constitutionnel que le Conseil d’État ont rappelé que c’est au juge électoral d’apprécier si le niveau d’abstention a pu altérer ou non, dans les circonstances de l’espèce la sincérité du scrutin¹². Si aucun scrutin depuis le début de la pandémie n’a été annulé en raison d’une participation amoindrie par la crise sanitaire, il n’en demeure pas moins que le ministère de l’Intérieur s’est attaché à lever les obstacles à la participation et à compenser, autant que possible, les difficultés qu’ont rencontrées les candidats pour faire campagne compte tenu du contexte sanitaire. L’établissement des procurations a été simplifié notamment pour les personnes confinées, malades ou qui résidaient dans des établissements de type hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) et autoriser le recueil dans des lieux accueillant du public. En outre le plafond des procurations établies en France a été temporairement relevé à deux procurations par mandataire. Pour favoriser l’information de l’électeur, les circulaires ont pu être mises en ligne gratuitement sur un site unique permettant de consulter les programmes de leurs candidats. Les plafonds de dépenses de campagne des candidats ont en outre été majorés de 20 %.

Le contexte sanitaire a également incité le ministère de l’Intérieur à interroger ses procédures. C’est dans ce contexte sanitaire qu’a été mise en place la dématérialisation partielle de l’établissement des procurations. En complément de la demande classique devant un officier de police judiciaire, les électeurs peuvent dorénavant faire leur demande en ligne et n’ont plus qu’à se déplacer en commissariat ou brigade où un officier de police judiciaire vérifie leur identité et valide leur demande¹³. En outre, la possibilité a été ouverte de réunir les commissions de propagande par voie dématérialisée¹⁴, option qui devrait être pérennisée. Ainsi, la crise sanitaire a de fait accéléré le processus de modernisation dans lequel le ministère de l’Intérieur est engagé.

Enfin, le dernier axe a bien évidemment été la sécurisation sanitaire des scrutins afin de protéger la santé des électeurs, des candidats et des membres du bureau de vote.

Assurer la sécurité sanitaire des scrutins

N’ayant pas de compétence sanitaire, le ministère de l’Intérieur s’est appuyé depuis le début de la pandémie sur les autorités compétentes pour établir un protocole à même de sécuriser l’ensemble des opérations électorales.

Définir un protocole sanitaire sans remettre en cause les principaux cardinaux du droit électoral

Le ministère de l’Intérieur a engagé très tôt un travail avec le ministère de la Santé, le centre interministériel de crise et surtout le conseil scientifique pour définir un protocole. Avant chaque scrutin ont été passées en revue ses étapes et définis les aménagements envisageables afin d’assurer la sécurité des personnes chargées de l’organisation des opérations électorales, des candidats et des électeurs, tout en préservant les principes fondamentaux que sont la sincérité du scrutin, l’égalité des candidats, l’égalité devant le suffrage, la publicité et la transparence des opérations de vote. Le conseil scientifique a ainsi publié deux rapports : un sur le second tour des élections municipales publié le 18 mai 2020 et un autre sur les élections régionales et départementales publié le 29 mars 2021. Ces recommandations ont été reprises dans les protocoles sanitaires élaborés par le ministère de l’Intérieur, communiqués aux préfets et surtout aux maires en charge de l’organisation matérielle des opérations électorales, par voie de circulaire.

Deux exemples illustrent la conciliation entre sécurité sanitaire et préservation des principes constitutionnels. S’agissant du dépouillement, il a été rappelé qu’il doit demeurer public¹⁵. Par conséquent, si le nombre d’électeurs souhaitant y assister était trop élevé au vu des circonstances sanitaires, il revenait à son président d’organiser une rotation des membres du public. S’agissant de la composition des bureaux de vote, le conseil scientifique dans son avis du 29 mars 2021 avait recommandé de solliciter les personnes vaccinées ou à défaut que les membres des bureaux de vote soient testés en amont des opérations électorales. Or, le Code électoral fixe des règles de composition de bureau de vote et nul ne peut exiger que leurs membres soient vaccinés. Aussi, le ministère de l’Intérieur a mis en place une vaste campagne d’accès prioritaire à la vaccination à destination des personnes mobilisées pour l’organisation du scrutin de sorte que l’exigence fixée par le Conseil scientifique soit autant que possible appliquée.

Enfin, la sécurisation sanitaire a exigé une manœuvre logistique majeure. En effet, le ministère de l’Intérieur a, via les préfectures, acheminé dans chaque commune du gel hydroalcoolique, des masques pour les électeurs et les membres des bureaux de vote, des visières et des autotests pour ces derniers en s’appuyant notamment sur le réseau territorial du ministère. A également été subventionné l’achat de parois de protection, à hauteur de deux parois par bureau de vote. Sur les années 2020 et 2021, la fourniture d’équipements de protection sanitaires a représenté un coût de l’ordre de 30 millions d’euros et une mobilisation permanente des bureaux des élections des préfectures pour suivre ces opérations nouvelles.

La mise en place d’une structure partenariale pour élaborer en temps réel un protocole adapté à la situation sanitaire

Pour les élections de juin 2021, toutes les mesures prises ont été discutées et concertées au sein d’un comité de suivi institué à la demande du Premier ministre et présidé par Jean-Denis Combrexelle, conseiller d’État. Il réunissait de façon hebdomadaire les délégués des partis politiques représentés au Parlement, les associations d’élus et les services de l’administration.

Compte tenu du contexte inédit, à savoir l’organisation d’un double scrutin en contexte sanitaire dégradé, ce comité a joué un rôle de facilitateur et a constitué une instance de dialogue efficace et légère pour remonter, de manière continue, l’ensemble des questions et des demandes des élus. Cela a permis d’accélérer la circulation de l’information dans une période où les normes sanitaires évoluaient très rapidement. Cela a permis également de traiter rapidement les difficultés soulevées et de prendre des mesures appropriées sur proposition du président du comité de suivi. La question des réunions électorales en est sans doute le meilleur exemple. Elles constituent naturellement pour les candidats un des moyens les plus efficaces pour faire campagne, mais se sont révélées peu compatibles avec les instructions sanitaires. Alors qu’elles étaient auparavant interdites, leurs conditions d’organisation à partir du 19 mai 2021 ont été définies, dans le cadre de la sortie progressive de l’état d’urgence sanitaire. Un protocole sanitaire spécifique, élaboré avec les autorités sanitaires, a été communiqué dès le 12 mai 2021 aux membres du comité de suivi. En outre, à la demande des membres du comité de suivi, un assouplissement des règles en vigueur pour les petites réunions a été effectué par voie réglementaire¹⁶. Ainsi, pour les réunions de moins de 50 personnes, et pour celles-ci uniquement, les participants pouvaient être debout, ce qui est plus conforme à l’esprit des meetings électoraux.

Le comité de suivi a donc constitué un outil de dialogue particulièrement efficace et adapté au contexte.

Le ministère de l’Intérieur a relevé autant que possible le défi d’organiser des scrutins en période de crise sanitaire cherchant sans cesse à concilier les impératifs de santé publique et les exigences démocratiques. Cela a conduit à mettre en place des adaptations inédites. Tous les enseignements n’ont sans doute pas été encore tirés et les travaux actuellement conduits par le Parlement dans les différents groupes de travail, notamment sur les modalités de vote, en sont une illustration. Dans ces réflexions, le ministère de l’Intérieur continuera à jouer son rôle : œuvrer en faveur de la levée des obstacles à la participation des électeurs tout en rappelant et en faisant vivre les principes clés du droit électoral, qui sont les garants de la confiance que les citoyens ont et doivent conserver dans le système démocratique.

1. L. n^o 2020-760, 22 juin 2020, tendant à sécuriser l’organisation du second tour des élections municipales et communautaires de juin 2020 et à reporter les élections consulaires : « [Le] second tour, initialement fixé au 22 mars 2020, est reporté au plus tard en juin 2020, en raison des circonstances exceptionnelles liées à l’impérative protection de la population face à l’épidémie de covid-19. Sa date est fixée par décret en conseil des ministres, pris le mercredi 27 mai 2020 au plus tard si la situation sanitaire permet l’organisation des opérations électorales au regard, notamment, de l’analyse du comité de scientifiques institué sur le fondement de l’article L. 3131-19 du Code de la santé publique. »
2. D. n^o 2020-267, 17 mars 2020, portant report du second tour du renouvellement des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon, initialement fixé au 22 mars 2020 par le décret n^o 2019-928 du 4 septembre 2019.
3. Cons. const., 17 juin 2020, n^o 2020-849 QPC.
4. Cons. const., 6 déc. 1990, n^o 90-280 DC ; Cons. const., 13 janv. 1994, n^o 93-331 DC ; Cons. const., 6 févr. 1996, n^o 96-372 DC ; Cons. const., 9 mai 2001, n^o 2001-444 DC ; Cons. const., 11 févr. 2010, n^o 2010-603 DC et Cons. const., 16 mai 2013, n^o 2013-667 DC.
5. Cons. const., 17 juin 2020, n^o 2020-849 QPC.
6. C. élect., art. 50.
7. C. élect., art L. 52-1.
8. Cons. const., 15 déc. 2005., n^o 2005-529.
9. LO n^o 2020-976, 3 août 2020, portant report de l’élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France et des élections partielles pour les députés et les sénateurs représentant les Français établis hors de France.
10. Cons. const., 7 juill. 2005, n^o 2005-22 DC.
11. L. n^o 2021-191, 22 févr. 2021, portant report, de mars à juin 2021, du renouvellement général des conseils départementaux, des conseils régionaux et des assemblées de Corse, de Guyane et de Martinique.
12. CE, 1^re-4^e ch. réunies, 15 juill. 2020, n^o 440-055, n^o 2020-849 QPC.
13. D. n^o 2021-270, 11 mars 2021, modifiant les dispositions du Code électoral relatives au vote par procuration et instituant une télé-procédure.
14. D. n^o 2021-561, 7 mai 2021, portant diverses modifications du droit électoral et diverses adaptations en vue des élections des conseillers départementaux, régionaux, de l’assemblée de Corse et des assemblées de Guyane et de Martinique de 20 et 27 juin 2021.
15. C. élect., art. L. 65.
16. D. n^o 2021-637, 21 mai 2021, modifiant le décret n^o 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.