À quoi sert la norme ? Les incertitudes d’une apparente évidence

Dans ce dossier consacré au thème « Normes : nécessité ou addiction ? », n’est-il pas pertinent de se poser la question « À quoi sert la norme ? », de façon analogue à ce que vous avez fait dans votre ouvrage À quoi nous sert le droit ? ?

Effectivement, cette interrogation, « À quoi sert la norme ? », suggère très opportunément que l’évidence de l’utilité de la norme mérite d’être interrogée, tant du point de vue de ses finalités que de ses modalités de création, de mise en œuvre et d’appropriation par ses destinataires. Sans revenir sur ce qu’on entend par « norme », notamment sans revenir sur les interrelations multiples et complexes entre normes juridiques et autres normes (morales, techniques, etc.), je ferai le choix ici de m’en tenir au champ de savoir sur les politiques publiques, lequel témoigne parfaitement, par ses exceptionnelles transformations, de la pertinence de cette interrogation sur la norme.

Pourquoi ce choix ?

Parce que le domaine des politiques publiques est traversé par d’exceptionnelles transformations. En effet, ce qu’on pourrait appeler « l’âge d’or des politiques publiques » s’inscrivait parfaitement dans la filiation d’une représentation sociale de la norme comme un outil indiscutable du monopole d’une régulation « top down » (« de haut en bas »). Mais c’est précisément ce domaine des politiques publiques qui s’est vu lui-même progressivement traversé par les manifestations d’une remise en cause de l’évidence d’une norme ainsi produite. Au schéma descendant, si inscrit dans une tradition, dont nous aurons à évoquer la genèse, se substituent progressivement les prémisses d’une complexification des relations entre l’émetteur de la norme et ses récepteurs jusqu’à annoncer une nouvelle phase : à l’idée de politique publique se substitue celle d’une sociologie de l’action publique où le monopole d’une régulation top down est menacé par une multiplication des interventions d’instances et d’acteurs, de telle sorte qu’on puisse parler d’un modèle dual de normativité. Progressivement, la question de savoir à quoi sert la norme est alors posée avec acuité. Le temps des incertitudes est venu en ce qui concerne les finalités de la norme, les modalités de son élaboration et de son application. L’interrogation sur la norme, sur sa justification, relève désormais d’une sociologie politique de l’action publique. La question devient fondamentalement celle des modalités de fonctionnement d’un régime de régulation politique et de ses finalités. Dans ce contexte, l’enjeu posé est d’accepter que le devenir de la norme ne soit pas exclusivement associé à l’idée de soumission, mais qu’il soit pensé en référence aussi à l’idée d’adhésion ou plus encore d’implication citoyenne, ceci dans le cadre de ce qui serait, plus largement, un impératif de renouvellement du système démocratique.

Le temps des incertitudes est venu en ce qui concerne les finalités de la norme, les modalités de son élaboration et de son application.

Comment se définissait la norme dans ce que vous qualifiez « d’âge d’or des politiques publiques » ?

La norme se définissait alors comme une référence transcendante. Rien ne peut mieux l’illustrer que ce que fut, en France, la politique publique de la famille. Comme j’ai pu le montrer dans mes travaux sur cet objet², il apparaît que la genèse de celle-ci est inspirée par cette théorie de la famille promue à la fin du xviii^e siècle et dans la première moitié du xix^e siècle où le souci de la préservation d’un ordre social passe par une approche intégrative qui doit aller du haut vers le bas. La théorie de la famille est d’abord une théorie politique, c’est-à-dire une théorie de la dévolution de l’autorité et des conditions de sa mise en œuvre en vue d’assurer à la fois un ordre social et un ordre politique. L’autorité familiale faisait écho et naturalisait l’autorité politique.

La politique publique de la famille, qui reposait à la fois sur le Code civil et sur le Code de la famille, était imprégnée de cette genèse où il s’agissait, en célébrant une norme comme référence transcendantale, de contribuer à légitimer l’autorité de l’ordre politique et, réciproquement, à entretenir le mythe d’un État central fort.

C’est bien une homologie de structure qui s’observe entre l’ordre familial et l’ordre politique. La représentation de la famille inspire celle de l’ordre politique et vice-versa. À la hiérarchie qui l’ordonne « naturellement » fait écho celle constitutive d’une autorité politique contribuant à justifier celle-ci comme une évidence… de nature. La politique publique de la famille émet des normes au nom d’un ordre politique vertical, hiérarchisé, lui-même dans une relation systémique avec un ordre familial placé au cœur de la société, lequel contribue à naturaliser cet ordre politique et donc à le légitimer.

Cette relation systémique entre l’ordre politique et la sphère privée des individus apparaît ici à l’extrême comme une configuration fonctionnelle. La certitude de la pertinence d’un modèle vertical, hiérarchisé de gouvernement des sociétés se nourrit de celui d’une société fonctionnant à son image. Comme le montre une comparaison entre plusieurs domaines de savoirs³, la politique publique de la famille est constituée de normes qui sont perçues comme de l’ordre de l’évidence et inspirées, pour reprendre des termes employés dans le domaine des sciences de la nature par la conviction d’une « certitude transcendante » ou celle d’une « vérité » s’imposant « naturellement » ⁴. Les normes sont ici issues de croyances dogmatiques que rien n’illustre mieux que le refus de toute libéralisation de la famille, au nom de l’exigence de respecter de soi-disant « fondements anthropologiques ».

Il est intéressant de souligner ici que la norme issue de la politique publique de la famille est en quelque sorte sacralisée par une représentation du droit de nature elle-même transcendantale et qui n’hésite pas à recourir à la notion de « dogme » comme partie prenante d’une « théorie de la fonction anthropologique du droit ». Comme le rappelle Alain Supiot, il ne s’agit rien moins que d’« une injonction intangible, parce qu’inexplicable, qui peut et doit être montrée et célébrée, mais ne peut être ni démontrée ni modifiée ». La norme est portée par un « droit [qui] est un texte où s’écrivent nos croyances fondatrices » ⁵, issues de sociétés où s’exerceraient justement « la fonction anthropologique des lois positives » ⁶, de telle sorte qu’il est là aussi question de « référence », de « la figure du tiers garant de l’identité » ⁷. Face aux réformes touchant à la filiation et au droit des personnes dans le sens d’une libéralisation, c’est pour les nostalgiques de la « norme », une normativité fondée « sur le principe du plaisir » qui s’affirme⁸. La « désinstitution, « la « dé-référence », qu’entraîne cette libéralisation prend alors la forme de « l’écrasement de la problématique du père et de l’interdit » ⁹.

La politique publique de la famille fait de la norme un instrument dont la finalité est de « faire société » sur le mode pyramidal.

Ce changement implique une modification profonde du statut de la norme qui est devenue une résultante, le produit d’un compromis.

Comment ce statut de la norme comme référence transcendante s’est-il transformé ?

L’emploi du terme « action publique » et de celui de « sociologie de l’action publique » marque un changement de perspective par rapport à celui de « politique publique ». Ce changement implique une modification profonde du statut de la norme qui est devenue une résultante, le produit d’un compromis. Face à une vision inspirée par la primauté accordée à l’impulsion gouvernementale, à l’action de l’État et aux interventions des autorités publiques, s’est imposée progressivement une relativisation d’une approche top down, caractérisée par une prise en compte à la fois des actions des institutions publiques et celles d’une pluralité d’acteurs, publics et privés, issues de la société civile comme de la sphère étatique, agissant conjointement, dans des interdépendances multiples, au niveau national, mais aussi local et éventuellement supranational, pour produire des formes de régulation des activités collectives.

Ce terme de « sociologie de l’action publique » s’est ainsi progressivement affirmé en Europe, dans les années 1990, comme une sorte de réaction à l’importance accordée jusque-là au rôle de l’État (particulièrement exalté pour ce qui concerne la France). Le mythe était progressivement ébranlé d’un volontarisme politique s’imposant unilatéralement du sommet vers la base, associé à une vision linéaire allant de la conception des politiques publiques, incluant leur mise en œuvre pour aboutir à l’étude de leurs effets dans le cadre d’un processus totalement maîtrisé. L’abandon de la croyance en la centralité de l’État est alors mis en relation avec une série de phénomènes qui vont particulièrement affecter un pays comme la France. Il est ainsi question d’une intégration de la France dans un système économique mondialisé débouchant sur une crise de la centralité de l’État. Le poids du local et du supranational s’affirme dans des représentations qui ne connaissaient que le national. Ainsi, face à une vision monocentrée, hiérarchisée et descendante de la décision publique comme instrument d’un État qui prétend maîtriser l’usage de la norme, qui planifie, qui incite et qui détermine les objectifs et conçoit les règles, s’impose progressivement l’idée d’une action publique à multiniveaux impliquant une multiplicité d’acteurs et au sein de laquelle l’État n’est plus qu’un des partenaires participant à sa construction collective¹⁰, une des composantes parmi d’autres de cette action publique.

De ce constat découle celui d’un déplacement d’une régulation centralisée vers une régulation multipolaire, marquée par la démultiplication et la polycentricité des niveaux d’action, une polyarchie institutionnelle, avec de fortes interdépendances entre des acteurs nombreux et différenciés, aux intérêts divergents sinon antagonistes. L’action ne se réduit pas à l’application de normes produites une fois pour toutes en amont, mais celles-ci naissent de discussions, de délibérations et de négociations entre des acteurs situés à différents niveaux, ceci tout au long du processus concerné. Si l’accent est mis sur le rôle des normes dans l’action publique, c’est « en termes de règles d’un jeu ouvert » ¹¹, ces normes parmi lesquelles les dispositifs juridiques sont analysés aussi comme des instruments¹² ou encore comme des ressources revendiquées ou appropriées par des acteurs sociaux jusqu’à suggérer un passage de l’État de droit à l’« État des droits » ¹³.

La nouvelle théorie de régulation politique ne participe pas d’une volonté de construire un nouveau modèle de l’action publique ou une démarche de promotion d’une idéologie du bon gouvernement. Elle intègre la possibilité de confrontation de logiques contradictoires à l’oeuvre au sein de toute société.

Il est illustratif ici que l’influence de ces acteurs sociaux dans la gestion des normes conduise de plus en plus à la prendre en compte, dans des recherches sur les politiques publiques. C’est ce que démontrent, entre autres, des recherches sur les politiques publiques destinées aux personnes en situation de handicap¹⁴ ou encore celles concernant les justiciables¹⁵. Les analyses de Michel Foucault apparaissent ici précurseures quand il y est souligné l’importance des processus de subjectivation où l’individu n’est plus un sujet passif, mais est susceptible de se saisir de son expérience du sujet de droit pour faire « valoir ses droits subjectifs » ¹⁶. L’idée de subjectivation devient alors « l’idée que l’homme qui se lève et dit non […] doit manifester en même temps une forme réfléchie de subjectivité, c’est-à-dire de rapport à soi » ¹⁷. La prise en compte de la subjectivité de l’individu constitue une entrée privilégiée pour mettre notamment en valeur les potentialités qu’il porte d’intervenir sur la norme dans ses mises en œuvre. Des concepts comme ceux d’« agentivité » (« agency »), d’« autonomisation » (« empowerness ») ou encore d’« aptitude » (« capability ») visent à la prise en compte de la capacité des individus à agir sur le monde, les choses, les êtres, à les transformer ou à les influencer. De même la réalité d’un empowerment, associé principalement à une prise de conscience d’une capacité d’agir et d’utiliser la norme pour transformer la société. Quand Amartya Sen avance le concept de capability dans le cadre d’une réflexion sur les « droits humains » (« human rights »), l’enjeu est pour lui que le traitement de ces droits ne se réduise pas à l’énoncé par en haut de principes généraux, mais se conçoive à partir d’une immersion dans les contextes de vie des individus, ces derniers perçus comme légitimes dans leur aspiration à se les approprier. Dans tous les cas, il s’agit bien de façons de penser l’élaboration de la norme « from below » (« par le bas »). La centration sur l’individu¹⁸ dans sa concrétude fait de lui non plus un simple destinataire de la norme, mais un acteur, réel ou potentiel, de sa création et de ses mises en œuvre dans le cadre de ce qui est défini comme un processus d’émancipation.

Ces changements de statut des destinataires de la norme que vous décrivez annoncent-ils d’autres changements de nature encore plus politique ?

Oui. En centrant mes analyses sur le changement de statut du droit, j’en étais venu à avancer le concept de « modèle de légalité duale » ¹⁹. Ce qui vaut pour le droit me semble valoir a fortiori pour la norme, ce qui me conduit à parler ici d’un modèle de normativité duale. La reconnaissance d’une seconde source de normativité, le constat d’une seconde face de normativité, dans le cadre de mobilisations nées au sein même de la société civile conduisent au constat que la norme n’est plus seulement perçue comme une imposition, mais comme une ressource, qu’elle n’est plus seulement une référence imposée « d’en haut » ²⁰. Ce qui s’affirme alors est conforme à cette polarité « idéal-typique » classique quand il s’agit de considérer les systèmes politiques. Ceux-ci peuvent en effet « être considérés sous deux angles principaux, comme des hiérarchies de commandement […] ou comme des systèmes d’interaction et d’interdépendance » ²¹.

Effectivement, le véritable enjeu se situe désormais au niveau politique, à celui de la régulation politique des sociétés²². Le constat d’un second niveau de normativité consacre l’existence d’un enjeu proprement politique. La sociologie de l’action publique devient bien une « sociologie politique de l’action publique ».

Si je prends acte de ce modèle de normativité duale, plusieurs dimensions sont susceptibles d’être prises en compte. J’en ciblerai trois comme constituant autant d’enjeux au regard du nouveau statut de la norme : celle de la régulation politique, celle de la légitimité et celle de la participation citoyenne.

La sociologie de l’action publique s’est déjà saisie de la question de la compatibilité ou de la mise en cohérence d’une action publique impliquant une pluralité d’agences, de systèmes et de niveaux d’action, conformément à ce qu’annonçait, par exemple, le recours au concept de « régulations croisées » à propos de relations établies entre services extérieurs de l’État et dirigeants politiques des collectivités territoriales²³. Toutefois, une perspective d’analyse en termes de sociologie politique conduit à envisager, plus largement, de façon programmatique, une nouvelle théorie de la régulation politique²⁴. Celle-ci ne participe pas d’une volonté de construire un nouveau modèle de l’action publique ou une démarche de promotion d’une idéologie du bon gouvernement. Elle intègre la possibilité de confrontation de logiques contradictoires à l’œuvre au sein de toute société.

La question de la légitimité du politique et des nouvelles formes de légitimation du pouvoir devient une question cruciale, dans la mesure où l’importance prise par le second terme du modèle de normativité (celui d’une normativité « bottom up », « de bas en haut »), en relativisant la force du premier terme du modèle de normativité (celui d’une normativité « top down »), rend plus fragile ce qu’énonce au départ le politique. Outre le problème de sa responsabilité, sa légitimité est rendue aléatoire et contingente dans la mesure où elle est finalement dépendante d’une capacité à agir : « Le pouvoir politique trouve sa légitimité dans ce qu’il fait, de l’efficacité de ce qui est produit par une action publique » ²⁵, celle-ci apparaissant davantage comme résultante que comme expression d’une volonté a priori. C’est finalement tout le problème de la fragilisation de la norme comme référence et des formes que pourrait prendre la restauration de son statut qui est aussi posé avec acuité par la relativisation du premier terme du modèle de normativité duale (celui d’une normativité « top down »).

Ainsi, la question de la participation citoyenne est soulevée comme une suite logique des constats précédents résultant de la place croissante occupée par le deuxième terme de du modèle de normativité duale (celui d’une normativité « bottom up »). Elle s’inscrit dans un vaste mouvement dont le constat d’un exceptionnel parallélisme dans les transformations des savoirs sur le droit, la société et la nature nous a permis récemment de saisir l’ampleur et l’effet de système entre ce parallélisme et le changement de régime de régulation politique des sociétés. Elle conduit à des réflexions plus fondamentales sur les limites de la démocratie représentative et ce qui serait l’exigence de son renouvellement, lequel pourrait passer par la reconnaissance de formes de participation citoyenne.

Avec cette importance prise par la reconnaissance d’une normativité « bottom up », comme le rappelle Joëlle Zask, ce sont bien ces préconisations avancées par John Dewey qui resurgissent. Il s’agissait pour cet auteur de mettre à la disposition des citoyens un « certain nombre de ressources, de biens, de méthodes, de formations, d’équipements » ²⁶ les dotant du « pouvoir de produire eux-mêmes les connaissances grâce auxquelles ils pourraient agir sur les situations qui les “troublent”, qui les font souffrir, qui produisent de l’exclusion ou de la détresse » ²⁷. Une telle préconisation converge avec l’idée de Jürgen Habermas suivant laquelle la légitimité démocratique ne se construit que dans la mesure « où le cercle des personnes qui participent aux décisions recoupent celui de ceux qui en subissent les conséquences » ²⁸. Elle suggère enfin un retour réflexif sur l’œuvre de Pierre Rosanvallon traitant des recompositions de la démocratie en vue de l’avènement d’un nouvel idéal démocratique²⁹. En fait, ces références ne font qu’annoncer le développement international exceptionnel d’un domaine de savoirs consacré à la fois à rendre compte, à analyser et, éventuellement, à promouvoir ces expériences de participation citoyenne ou les critiquer³⁰.

S’interroger sur l’ampleur des réflexions qui s’attachent à définir les procédures auxquelles il est ou il devrait être recouru pour produire la norme, c’est dévoiler que les enjeux qui sous-tendent ces réflexions ne sont pas de nature technique, organisationnelle, mais bien politique.

Vos analyses du statut de la norme dans le champ de savoir des politiques publiques en trois grandes étapes signifient-elles que ces étapes ne font que se succéder dans le temps ?

À l’issue de ces réflexions, il me semble que la réponse à la question posée au départ « À quoi sert la norme ? » réside dans les tensions au cœur des procédures concernant sa conception et ses formes de mises en œuvre. En la matière, les différents régimes que nous avons examinés et leurs évolutions de l’un à l’autre, suggèrent des enjeux fondamentaux qui tiennent au choix de régimes de régulation politique des sociétés, de modèles d’ordre politique. La réponse à la question sur l’utilité de la norme tient dans à la référence qui est constamment faite dans les analyses à la question de ses finalités. S’interroger sur l’ampleur des réflexions qui s’attachent à définir les procédures auxquelles il est ou il devrait être recouru pour produire la norme, c’est dévoiler que les enjeux qui sous-tendent ces réflexions ne sont pas de nature technique, organisationnelle, mais bien politique. En l’occurrence, elles renvoient à des conceptions fondamentales comme celles tenant aux façons de faire société ou de re-faire société ou à celles de renouveler la démocratie. Ces enjeux sont si fondamentaux que les trois façons de s’y confronter dont j’ai successivement rendu compte ne font pas que se succéder dans le temps. Elles se situent dans un champ de forces, en tension les unes par rapport aux autres. Tenter de répondre à la question « À quoi sert la norme ? », c’est d’abord prendre en compte ce champ de forces.

1. Commaille J., À quoi sert le droit ?, 2015, Gallimard, Folio Essais.
2. Voir, par exemple : Commaille J., « La régulation politique de la famille », in de Singly F. (dir.), La famille. L’état des savoirs, 1991, La Découverte, Textes à l’appui. Série sociologie, p. 265-277.
3. Commaille J., L’esprit politique des savoirs. Le droit, la société, la nature : une mise en perspective, 2023, Éditions de la Maison des sciences de l’homme, p. 54.
4. Latour B., Enquête sur les modes d’existence. Une anthropologie des modernes, 2012, La Découverte, p. 17.
5. Supiot A., Homo Juridicus. Essai sur la fonction anthropologique du droit, 2005, Seuil, La couleur des idées.
6. Ibid., p. 108.
7. Id., p. 71.
8. Id., p. 37.
9. Id., p. 39.
10. Chevallier J., L’État post-moderne, 6^e éd., 2023, LGDJ-Lextenso éditions, Droit et Société Classics.
11. Lascoumes P. et Le Galès P., Sociologie de l’action publique, 3^e éd., 2018, Armand Colin, 128 Tout le savoir.
12. Halpern C., Lascoumes P. et Le Galès P. (dir.), L’Instrumentation de l’action publique, 2014, Presses de Sciences Po, Gouvernances.
13. Baudot P.-Y. et Revillard A. (dir.), L’État des droits. Pratiques des droits et pratiques des institutions, 2015, Les Presses de Sciences Po.
14. Revillard A., Des droits vulnérables. Handicap, action publique et changement social, 2020, les Presses de Sciences Po.
15. Vigour C., Capellina B., Dumoulin L. et Gautron V., La justice en examen. Attentes et expériences citoyennes, 2022, PUF, Le lien social.
16. Guibentif P., Foucault, Luhmann, Habermas, Bourdieu. Une génération repense le droit, 2010, LGDJ-Lextenso éditions, Droit et société, p. 74.
17. Ibid.
18. Revillard A., Des droits vulnérables. Handicap, action publique et changement social, op. cit.
19. Commaille J., À quoi nous sert le droit ?, op. cit.
20. Israël L., L’arme du droit, 2^e éd., 2020, Presses de Sciences Po, Contester.
21. Crowley J., « Usages de la gouvernance et de la gouvernementalité », Critique internationale 4/2023, n^o 21, p. 54-55.
22. Lascoumes P., « Normes », in Boussaguet L., Jacquot S. et Ravinet P. (dir.), Dictionnaire des politiques publiques, 5^e éd., 2019, Presses de Sciences Po, Références.
23. Crozier M. et Thoenig J.-C., « La régulation des systèmes organisés complexes. Le cas du système de décision politico-administratif local en France », Revue française de sociologie 1975, vol. 16, n^o 1, 1975, p. 3-32.
24. Commaille J. et Jobert B. (dir.), Les métamorphoses de la régulation politique, 2019, LGDJ-Lextenso éditions, Droit et société Classics.
25. Duran P., « Légitimité, droit et action publique », L’Année sociologique 2009, n^o 59, p. 303-344.
26. Zask J., Participer. Essai sur les formes démocratiques de la participation, 2011, Le Bord de l’eau, p. 217.
27. Zask J., “Self-gouvernement et pragmatisme. Jefferson, Thoreau, Tocqueville, Dewey”, Etica & Politica/Ethics & Politics 2010, XII, n^o 1, p. 119.
28. Habermas J., Droit et démocratie. Entre faits et normes, 1997, Gallimard, NRF Essais, p. 132-138.
29. Rosanvallon P., La légitimité démocratique. Impartialité, réflexivité, proximité, 2008, Seuil, Les livres du nouveau monde.
30. Commaille J. et Lacour S., « Les membres de la convention citoyenne sur la fin de vie ont démontré que le débat démocratique pouvait être plus inclusif », Le Monde avr. 2023, p. 12.