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La différenciation territoriale, source d’innovation ?

Le 7 octobre 2019

La différenciation territoriale, qui comprend deux dimensions, celle des compétences et celle des normes, est-elle un accélérateur ou un frein à l’innovation pour les collectivités territoriales ? Cette question du lien entre droit et innovation apparaît dans toute sa complexité lorsqu’on examine différentes situations, déjà existantes, de différenciation territoriale (Paris, Lyon, Marseille, Corse, les Outre-mer).

Résumé

Le principe juridique de différenciation territoriale est sur toutes les lèvres et devrait figurer en bonne place dans la prochaine révision constitutionnelle. Cette différenciation territoriale annoncée est en réalité double : elle consiste, certes, en une différenciation des compétences, c’est-à-dire permettre à certaines collectivités volontaires de disposer d’aptitudes dont ne jouiront pas toutes les collectivités de leur catégorie, mais aussi en une différenciation des normes, c’est-à-dire d’autoriser les collectivités à déroger, pour un objet limité, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences.

Peut-on pour autant parler d’innovation ? S’agit-il véritablement d’un « Acte III » de la décentralisation porteuse d’une nouvelle conception de l’État ou d’une simple traduction juridique de pratiques déjà bien établies ? Cette question du lien entre droit et innovation apparaît ainsi dans toute sa complexité. Pour y répondre, rien ne vaut une mise en perspective avec différentes situations déjà existantes de différenciation territoriale. En effet, les exemples sont légion, l’État pratiquant depuis longtemps la différenciation sans forcément lui accoler ce nom. Or, si certains territoires ont bénéficié, à ce titre, d’incontestables innovations – notamment sur le plan institutionnel –, d’autres, au contraire, se sont vus appliquer des schémas de fonctionnement des plus classiques. Différenciation et innovation peuvent donc être liées… mais en aucun cas synonymes.

Plusieurs raisons expliquent un régime juridique spécifique et des institutions particulières pour Paris, Lyon et Marseille. Ces grandes villes exigent une gestion particulière garantissant à la fois efficacité, rationalité et démocratie.

La différenciation territoriale constitue un des nouveaux chantiers que le gouvernement dirigé par Édouard Philippe souhaite mener à bien, à la fois sous la forme d’un programme législatif et d’un projet de loi constitutionnelle dont l’adoption est envisagée pour 2020. Ce projet contient en effet un article qui a pour objectif d’introduire à l’article 72 de la Constitution une double possibilité de différenciation pour les collectivités territoriales. Rompant avec plus deux siècles de conception égalitariste de la décentralisation et du territoire national, substituant une reconnaissance de la diversité au traditionnel principe de l’uniformité, il s’agit bien d’une double faculté de différenciation qui est proposée, consistant, en effet, d’abord à admettre une différenciation des compétences, c’est-à-dire à permettre à certaines collectivités volontaires de disposer de compétences dont ne jouiront pas toutes les collectivités de leur catégorie. Par exemple, un département pourra exercer des compétences qui, normalement, relèvent du bloc communal ou de la région. Mais il s’agit également de mettre en place une différenciation des normes, c’est-à-dire d’autoriser les collectivités à déroger, pour un objet limité, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences. Cette dérogation à certaines normes interviendra de façon durable et pas uniquement à titre expérimental, afin de répondre aux besoins d’innovation et de liberté des collectivités. Cette idée d’autoriser une collectivité à adapter le droit à sa situation et à ses particularités constitue donc bel et bien une rupture et trahit la volonté d’accepter – enfin – la diversité des territoires, pour atteindre, in fine, une réelle égalité.

Cependant, il s’agit moins d’une révolution que d’une simple mise en cohérence du droit avec un ensemble de pratiques certes éclatées mais bel et bien réelles. En ce qui concerne la différenciation des compétences, elle existe en effet déjà pour l’ensemble des Outre-mer, les collectivités à statut particulier (Paris, Lyon, la Corse, la collectivité européenne d’Alsace, etc.), la région Île-de-France et même les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Ainsi, la loi accorde-t-elle déjà des compétences différentes à certaines collectivités en raison de leur situation géographique, sociale, culturelle ou économique. Si les exemples ne manquent pas, le cas de la création de la collectivité européenne d’Alsace par la loi du 2 août 20193 en constitue sans doute l’illustration la plus topique. Pour ce qui relève de la différenciation des normes, elle bénéficie déjà aux départements et régions d’outre-mer (DROM) et aux autres collectivités dans le cadre d’expérimentations, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.

Par ailleurs, l’insertion du principe de différenciation dans la Constitution ne devrait pas tout permettre pour autant. S’il s’agit d’ouvrir à l’ensemble des élus locaux de nouvelles marges de manœuvre, le droit à la différenciation s’en trouvera certes sensiblement élargi mais se heurtera aussi à un certain nombre de limites : en l’état, par exemple, le projet de texte prévoit qu’une telle différenciation est impossible « lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti ».

Dès lors, cette différenciation territoriale déjà à l’œuvre est-elle réellement source d’innovation ? Dans quelle mesure la « nouveauté apparente » ne constitue-t-elle pas un mirage ? Si l’innovation est souvent réelle sur le plan institutionnel, elle demeure encore très timide en ce qui concerne l’action publique territoriale.

L’innovation institutionnelle permanente

Plusieurs raisons expliquent un régime juridique spécifique et des institutions particulières pour Paris, Lyon et Marseille. Ces grandes villes exigent une gestion particulière garantissant à la fois efficacité, rationalité et démocratie. Les nécessités de l’ordre public supposent une organisation adaptée. Les contraintes politiques, ou le souvenir du rôle historique de ces villes, ont amené à penser des structures singulières et innovantes. D’autres territoires – notamment ultramarins – ont d’ailleurs connu le même destin.

La ville de Paris : l’innovation la plus ancienne

Les autorités centrales se sont toujours méfiées de la sensibilité politique de la capitale. La loi du 10 juillet 19644 réorganise la région parisienne et fait de Paris une collectivité territoriale à statut particulier ayant des compétences communales et départementales. Depuis 1982, le territoire de la ville de Paris recouvrait les attributions de deux collectivités territoriales, la commune de Paris, à laquelle s’appliquent la plupart des dispositions communales ordinaires sauf dérogation pour les conseils d’arrondissements, et le département de Paris qui est soumis à l’ensemble des dispositions départementales sauf exception. Des hésitations demeurent sur la qualification la plus adaptée pour Paris : « Ville et département ou ville-département ? » Les affaires de ces deux collectivités étaient réglées par les délibérations d’une même assemblée, le conseil de Paris, présidée par le maire de Paris et qualifiée par le Conseil d’État « d’assemblée délibérante de nature particulière ». La loi relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain du 28 février 20175 a simplifié le dispositif institutionnel : à la place de la commune et du département de Paris, la loi a créé, à partir du 1er janvier 2019, une collectivité unique à statut particulier, ville de Paris, exerçant à la fois les compétences de la commune et du département.

La métropole de Lyon : l’innovation la plus audacieuse

Le cas de la métropole de Lyon est particulièrement révélateur. En effet, si la dénomination « métropole » a été retenue pour Lyon, les éléments de rapprochement demeurent très tenus puisque la forme juridique elle-même diffère de celles des autres métropoles. Il s’agit en réalité d’une collectivité à statut particulier et non d’un établissement public de coopération intercommunale comme toutes les autres métropoles, conformément à ce que permet l’article 72 de la Constitution. À ce titre, elle ne comprend pas de communes membres. L’autre élément particulièrement original tient en l’absence de conseil départemental sur son territoire, puisque le département du Rhône s’est « retiré » sur son seul territoire non métropolitain. C’est ainsi le seul cas en France (avec désormais Paris, depuis le 1er janvier 2019) où un espace géographique n’est pas couvert par une collectivité départementale. Les modalités d’élection des conseillers métropolitains (à partir de 2020) et leur nombre obéissent également à un régime juridique distinct, seule leur élection au suffrage universel direct étant imposée par la loi.

La collectivité territoriale de Corse : l’innovation à répétition

Depuis 1768, année de sa cession à la France par la République de Gênes, son insularité et ses problèmes récurrents de développement ont longtemps donné à la Corse une place particulière dans l’ensemble français en termes de reconnaissance d’identité, de solidarité nationale et d’aménagement du territoire. Cela s’est régulièrement traduit sur le plan institutionnel par de nombreuses adaptations. La dernière en date remonte à la loi NOTRe du 7 août 20156 qui comporte plusieurs dispositions relatives à la Corse : elle constitue, depuis le 1er janvier 2018, une collectivité à statut particulier au sens de l’article 72 de la Constitution, en lieu et place de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse du Sud et de Haute-Corse. Ont ainsi été adoptées, le 21 novembre 2016, trois ordonnances, l’une portant diverses mesures institutionnelles relatives à la collectivité de Corse7, l’autre portant diverses mesures électorales applicables en Corse8 et une dernière relative aux règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la collectivité de Corse9. Pour autant, ces trois ordonnances nécessitent des décrets d’application : actuellement, une quinzaine d’entre eux a déjà été élaborée et soumis à l’avis préalable de l’Assemblée de Corse et de son conseil exécutif. Cela n’enlève rien au projet de loi constitutionnelle qui prévoit d’insérer un alinéa nouveau à l’article 72 de la Constitution pour faire figurer le « statut particulier » de la Corse, même si ce projet doit désormais s’insérer dans un cadre plus général de reconnaissance d’un droit à la différenciation territoriale.

Les Outre-mer : l’innovation au pluriel

Ce concept d’Outre-mer recouvre des réalités bien différentes. La France dispose encore de nombreux territoires dans le monde, souvent bien loin de la métropole, sous des latitudes très diverses. On a pu parler de « poussières d’empire » ou les « confettis de l’empire ». L’Outre-mer comprend une population de près de 2,6 millions d’habitants. Cet ensemble est composé de départements et de régions d’outre-mer, de collectivités d’outre-mer, de collectivités à statut particulier et enfin de territoires spécifiques. Le nouvel article 72-3 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 complétée par celle du 23 juillet 2008, opère bien ces différentes distinctions : il s’agit des deux départements et régions d’outre-mer (DOM-ROM) que sont la Guadeloupe et la Réunion ; des trois collectivités uniques que sont Mayotte, la Guyane et la Martinique (Const., art. 73) et des cinq collectivités d’outre-mer que sont Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna et la Polynésie française (Const., art. 74). À cet inventaire, il faut toutefois rajouter la Nouvelle-Calédonie à laquelle l’article 72-3, alinéa 3, fait simplement référence ainsi que les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) dont le statut de « territoire d’outre-mer » a été confirmé par la loi du 21 février 200710, ainsi que l’île de Clipperton. Régulièrement des lois spécifiques sont adoptées afin de favoriser le développement économique, l’aménagement du territoire et l’emploi soit dans les départements d’outre-mer, soit pour l’ensemble de l’Outre-mer.

La Nouvelle-Calédonie constitue un cas particulièrement intéressant à cet égard, ayant connu un grand nombre de statuts ou d’organisation administrative dans le cadre français. Dix ans après l’accord de Matignon de 1988, une nouvelle étape a été ouverte sous la forme d’une révision de la Constitution et l’introduction d’un titre XII consacré à la Nouvelle-Calédonie. À la suite de l’acceptation de cet accord par la population de Nouvelle-Calédonie, la loi organique du 19 mars 199911, modifiée par celle du 3 août 200912, fixe le nouveau régime statutaire. Ce territoire bénéficie d’un régime constitutionnel spécifique qui l’éloigne très fortement du droit des collectivités territoriales et le rapproche quasiment d’un État associé à la France. Comme prévu par la loi organique, un référendum d’autodétermination a eu lieu le 4 novembre 2018 et les votants ont décidé de conserver son statut de 2009. Voilà une démonstration du fait que la différenciation territoriale à l’œuvre n’est pas systématiquement synonyme de course à l’innovation.

La différenciation territoriale ou la résistance des modèles classiques

La différenciation, comme l’expérimentation en son temps, est parée de toutes les vertus. Cependant, elle n’est pas toujours source d’innovation et se contente parfois d’un aménagement marginal des vieux schémas d’organisation ou de fonctionnement.

La métropole du Grand Paris : l’innovation en version minimaliste

Plusieurs scénarios ont donc été imaginés pour améliorer l’administration de ce grand espace urbain : une fusion des départements de la petite couronne, une fusion de la région et des départements, la confection d’un Grand Paris sur un modèle intercommunal spécifique. C’est surtout la création par la loi NOTRe du 7 août 2015 de la métropole du Grand Paris à partir du 1er janvier 2016 qui doit retenir l’attention. La loi a en effet découpé l’Île-de-France en trente-deux territoires intercommunaux, qui ont chacun en charge (entre autres) l’élaboration de leur plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi). Les douze plus gros de ces nouveaux territoires, dont Paris, sont réunis dans une gigantesque intercommunalité dénommée métropole du Grand Paris (MGP). Au terme de l’article L. 5219-1 du Code général des collectivités territoriales, celle-ci regroupe ainsi cent trente-et-une communes (Paris, les communes des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, Argenteuil et six communes de l’Essonne). En réalité, cette métropole dispose de pouvoirs et moyens limités, ayant notamment dû attendre le 1er janvier 2017 pour exercer pleinement ses compétences. La difficulté principale réside dans le fait que la métropole doit en permanence composer avec d’autres collectivités. C’est le cas, par exemple, en matière de transport, puisque la région Île-de-France reste compétente, ou en ce qui concerne la délivrance des permis de construire, toujours réservée aux communes. De même, en matière financière, la MGP ne dispose que d’un budget très faible par rapport à celui de la ville de Paris. La loi ne prévoit d’ailleurs pas de mécanisme de redistribution fiscale ou péréquation financière entre les territoires les plus riches et les plus pauvres, alors même que le projet originel présentait la métropole comme un outil de rééquilibrage territorial.

La métropole d’Aix-Marseille-Provence : des concessions plus que de l’innovation

En la matière, les similitudes avec le régime juridique des autres métropoles sont encore plus nombreuses. Mais les difficultés politiques d’élaboration de cette métropole ont justifié des dispositions particulières que l’on peut assimiler à des innovations mais qui sont en réalité surtout des concessions. Il en va ainsi de la date de création (un an après les autres métropoles), du siège du nouvel EPCI, que la loi fixe à Marseille, ou encore de la composition du conseil de la métropole. Il en est de même de l’instauration de conseils de territoire (à l’instar du Grand Paris) qui trahissent le mode de construction de la métropole d’Aix-Marseille-Provence : la réunion de six établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) préexistants. Si ces conseils de territoire ont surtout des compétences consultatives, ils peuvent, en outre, se voir déléguer en partie ou en totalité des compétences transférées par les communes : ils joueront, dans ce cas, le rôle d’organes déconcentrés de la métropole, auxquels seront d’ailleurs confiées des dotations de gestion du territoire, dont le montant sera fixé par le conseil de la métropole.

Il existe également, dans le cas provençal comme dans les autres métropoles, une conférence métropolitaine des maires, mais celle-ci est susceptible d’être consultée pour avis lors de l’élaboration et de la mise en œuvre de politiques de la métropole et a même eu la possibilité de se réunir avant la naissance de la métropole intervenue au 1er janvier 2016, afin de participer à l’élaboration des modalités de sa mise en place.

La Collectivité européenne d’Alsace : l’innovation aux abonnés absents

Pour donner suite à la demande conjointe des conseils départementaux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, la loi no 2019-816 du 2 août 2019 crée la Collectivité européenne d’Alsace qui regroupe les deux départements précités à compter du 1er janvier 2021. Anticipant en quelque sorte sur le principe de différenciation des compétences des collectivités territoriales qu’envisage le Gouvernement dans le cadre d’une future révision constitutionnelle, cette nouvelle collectivité bénéficie de compétences spécifiques, dans le strict respect des compétences du conseil régional Grand Est et de l’eurométropole de Strasbourg. La Collectivité européenne d’Alsace est ainsi désignée comme chef de file de la coopération transfrontalière sur son périmètre. Elle est notamment chargée d’établir un schéma alsacien de coopération transfrontalière. La Collectivité européenne d’Alsace a également pour compétence le renforcement de la politique du bilinguisme et du plurilinguisme, dans le cadre d’une convention conclue avec l’État, le conseil régional Grand Est et la Collectivité européenne d’Alsace. Elle coordonne, sur son territoire, l’action des collectivités territoriales et de leurs établissements publics dans le domaine du tourisme, dans le cadre du schéma régional de développement du tourisme et des loisirs. La loi transfère également le réseau routier national non concédé à la nouvelle Collectivité européenne d’Alsace. De plus, les EPCI à fiscalité propre peuvent lui déléguer leurs compétences pour la mise en œuvre du schéma alsacien de coopération transfrontalière. Faible innovation institutionnelle (les circonscriptions administratives de l’État dans le Bas-Rhin et dans le Haut-Rhin sont même maintenues), la Collectivité européenne d’Alsace explore donc surtout l’exercice de compétences jusqu’ici régionales ou intercommunales.

Ces différents exemples témoignent bien de la faiblesse du lien existant entre différenciation et innovation. Sans être inexistante, la relation entre les deux processus est incontestablement contingente et obéit avant tout à des logiques politiques.

  1. Groupe de recherche sur l’administration locale en Europe.
  2. Centre de recherches juridiques.
  3. L. no 2019-816, 2 août 2019, relative aux compétences de la Collectivité européenne d’Alsace.
  4. L. no 64-707, 10 juill. 1964, portant réorganisation de la région parisienne.
  5. L. no 2017-257, 28 févr. 2017, relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain.
  6. L. no 2015-991, 7 août 2015, portant nouvelle organisation territoriale de la République.
  7. Ord. no 2016-1562, 21 nov. 2016, portant diverses mesures institutionnelles relatives à la collectivité de Corse.
  8. Ord. no 2016-1563, 21 nov. 2016, portant diverses mesures institutionnelles relatives à la collectivité de Corse.
  9. Ord. no 2016-1561, 21 nov. 2016, portant diverses mesures institutionnelles relatives à la collectivité de Corse.
  10. L. no 2007-224, 21 févr. 2007, portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’Outre-mer.
  11. L. org. no 99-209, 19 mars 1999, relative à la Nouvelle-Calédonie.
  12. L. org. no 2009-969, 3 août 2009, relative à l’évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de Mayotte.
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