Les élus locaux de petites villes et la participation citoyenne dans les projets urbains : une question opérationnelle et de recherche

Un enjeu opérationnel

Intégrée depuis octobre 2015 au Laboratoire espaces travail (LET, École nationale d’architecture de Paris-la-Villette, UMR LAVUE) et au Centre européen de sociologie et science politique (CESSP, université Paris 1 la Sorbonne)¹, ma recherche se déroule dans le cadre d’une thèse Cifre. De ce fait, elle s’effectue aussi à partir du point de vue d’une agence privée d’architecture et d’urbanisme nantaise, lAtelier du Lieu, qui implique les habitants dans ses projets. Lorsqu’elle prend part à des projets urbains participatifs, l’agence est sans cesse en prise avec la commande politique. Pour Nolwenn Dulieu, gérante d’Atelier du Lieu, un des enjeux majeurs vise à améliorer les processus de participation citoyenne dans les projets menés par l’agence ; le rôle de l’élu local constitue pour elle la problématique « clé du débat » : « Dans le cadre de la concertation, nous avons rencontré peu de difficultés. Elles sont apparues lorsque le politique était absent du débat et ne jouait pas son rôle de régulateur en replaçant le projet et notre intervention dans leur contexte. »²

Dans le cadre de ma thèse, j’interviens à mi-temps, en tant que chargée de projet en urbanisme et en concertation dans des missions de Maîtrise d’œuvre (MOE) et d’Assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO) urbaines où je rencontre, et travaille, régulièrement avec les élus et les services techniques des communes concernées. Depuis 2015, j’ai suivi quinze missions effectuées majoritairement pour des petites communes. La moitié d’entre elles ont adopté des démarches de participation, voire de coproduction, avec les habitants, à l’initiative du maire ou grâce aux conseils de l’agence.

À partir d’une posture de « participation observante »³, je développe à travers mon travail de thèse et ma pratique, des réflexions spécifiques sur la participation citoyenne : prise de recul sur la pratique de l’agence, problématiques rencontrées entre l’agence et les maîtrises d’ouvrage, difficultés rencontrées par les maîtrises d’ouvrage face à la participation citoyenne, etc. Cette « démarche réflexive »⁴ est menée avec l’apport de la  gérante et des salariés de l’agence mais aussi avec l’accompagnement scientifique des deux laboratoires de recherche. Au sein de l’agence, des « cafés-concertation » sont organisés afin d’échanger apports pratiques et théoriques. Chaque architecte et urbaniste d’Atelier du Lieu est formé aux méthodes de la participation citoyenne et participe aux réflexions menées par l’agence sur ce sujet. Cette démarche réflexive est intégrée dans les procédures d’amélioration continue ISO 9001 2015⁵, sur lesquelles s’appuie l’agence.

Réaliser un projet urbain participatif ne va pas toujours de soi pour les élus locaux : généralement peu habitués à ces dispositifs, ils craignent la complexification des mécanismes décisionnels et l'affaiblissement de leur pouvoir.

Du point de vue de ma recherche, des séminaires organisés par le laboratoire de recherche permettent d’interroger les apports du croisement de la recherche et de la pratique. Les nombreux colloques, séminaires, groupes de recherche ou journées doctorales, auxquels j’ai l’opportunité d'intervenir sont des occasions d’approfondir mon travail de thèse. Ils me permettent aussi de nourrir la pratique de l’agence par des apports théoriques afin d’accompagner et de répondre aux attentes des élus pour la mise en œuvre de projets urbains participatifs. Nolwenn Dulieu explique ainsi l’apport d’une thèse en Cifre pour son agence : « En voir les différents angles, connaître les résultats et ressentis, sera extrêmement bénéfique » mais aussi « proposer aux élus, une méthodologie toujours adaptée au contexte, en connaissance de cause avec des retours d’expériences sur la base d’un corpus étayé »⁶.

Ma thèse a, d’une part, une visée directement opérationnelle en cherchant à expliciter le rôle de l’élu comme maître d’ouvrage urbain et les compétences qu’il mobilise, avec ses services techniques, dans les projets urbains participatifs. Ces préoccupations rejoignent, d’autre part, celles des chercheurs, qui, à l’instar de Jodelle Zetlaoui-Léger (sociologue urbaniste) et Éric Daniel-Lacombe (architecte urbaniste) ont insisté dans de précédents travaux7 sur l’importance du rôle de l’élu dans la production du cadre de vie en France et la nécessité d’en cerner les enjeux.

L’élu local de petite ville, un acteur central du projet urbain participatif oublié par les recherches scientifiques

Bien que l’élu local, comme maître d’ouvrage urbain, joue un rôle central dans le projet urbain, la façon dont il assume ce rôle, notamment dans de petites collectivités reste aujourd’hui très peu documentée dans les domaines de l’architecture, de l’urbanisme et de la science politique. En effet, il ressort que la revue de littérature, aussi bien théorique que méthodologique, sur l’élu local et la participation citoyenne reste encore limitée car les démarches participatives ont, jusqu'à aujourd’hui, majoritairement été abordées par les chercheurs, du point de vue du citoyen⁸. Dans le champ de la science politique et dans celui de l’urbanisme, l’élu local, comme homme politique ou maître d’ouvrage, et sa relation avec les services techniques, est principalement observé à l’échelle nationale et métropolitaine. Il est ainsi délaissé par la recherche, malgré la spécificité du territoire communal français composée majoritairement de petites et moyennes villes.

Avec la décentralisation, les élus locaux ont pris une place centrale et se voient attribuer de nombreuses responsabilités et compétences à assumer9 dont celle de l’urbanisme. Lorsqu’il souhaite réaliser des projets urbains sur sa commune le maire doit assumer le rôle de « maître d’ouvrage »10 : il « est le premier garant de la qualité de l’ouvrage et donne le « sens du projet » son contenu en tant que projet politique »¹¹.

Or, dans les petites communes, mener un projet urbain est une activité secondaire, « occasionnelle », dont l’élu local ignore souvent les mécanismes. Il dispose le plus souvent de compétences et ressources très limitées pour mener à bien sa mission en comparaison avec les grands centres urbains. En effet, Il y a une différence conséquente entre les responsabilités qui sont attribuées à l’élu local par son statut juridique et les compétences individuelles qu’il possède pour mener à bien son rôle de représentant de la MOA. Dans les petites villes, le maire et ses adjoints sont plus ou moins bien rémunérés¹² et exercent, pour la plupart, une activité professionnelle à côté de leur mandat d’élu. De surcroît, les services techniques internes à la commune, dédiés à l’urbanisme voire à la participation citoyenne, sont restreints voire inexistants. Les compétences que l’élu local doit mobiliser sont d’autant plus spécifiques et plurielles que le projet urbain tend à impliquer les habitants : la participation citoyenne est en train de devenir un passage obligé dans le parcours de l’élu local. Réaliser un projet urbain participatif ne va pas toujours de soi pour les élus locaux : généralement peu habitués à ces dispositifs, ils craignent la complexification des mécanismes décisionnels et l’affaiblissement de leur pouvoir. Ainsi, les démarches participatives supposent d’opérer un « changement de paradigme » vis-à-vis d'une culture politique et professionnelle basée sur une délégation des pouvoirs décisionnels et techniques dont ils ont hérité depuis des décennies¹³. Elle rend manifestement nécessaire de repenser leurs rôles.

Appréhender le processus de projet urbain et accompagner l’élu local

Afin d’expliciter le rôle de l’élu local face à la participation citoyenne, ma recherche se développe autour d’une méthodologie inspirée de la sociologie pragmatique. Cette approche s’appuie sur la posture du « praticien réflexif » qui consiste à prendre du recul et revenir en arrière sur un fait ou un événement vécu afin d’en tirer des connaissances. Parmi les quinze missions menées au sein de l’Atelier du Lieu, trois constituent les études de cas qui composent ma thèse : deux cas d’assistance à maîtrise d’ouvrage en programmation (un centre-bourg, et un quartier prioritaire) et la maîtrise d’œuvre d’un aménagement de centre-bourg. Ces trois projets urbains intègrent des démarches participatives au-delà du stade consultatif et illustrent les deux types d’ingénierie qui participent au processus global de programmation-conception du projet urbain¹⁴. Elles interrogent des systèmes d’acteurs et des situations plurielles où l’élu occupe une position singulière dans des contextes variables d’intercommunalité (commune nouvelle, présence forte ou, au contraire, inexistante de l’intercommunalité sur les communes observées). Ces cas reflètent aussi les principaux types de missions publiques en urbanisme auxquelles répond régulièrement une agence d’architecture et urbanisme depuis ces cinq dernières années¹⁵.

Alors que les recherches sur la participation citoyenne se sont beaucoup focalisées en France sur la capacité des habitants à prendre place dans des débats publics sur des questions techniques, les premiers résultats de ma recherche doctorale confirment et explicitent la place centrale de l’élu local, et plus particulièrement du maire ainsi que celle du président de communauté de communes pour la mise en place de telles démarches dans les projets urbains. La littérature scientifique en science politique dépeint le maire comme « […]  l’homme fort dans la mairie »¹⁶ ; il est délégué par l’État pour remplir et diriger l’administration communale mais il est aussi le délégué de l’ensemble du conseil municipal pour exercer diverses prérogatives : il négocie avec l’aide de son directeur général des services auprès des élus du conseil municipal et régule les sphères d’influence que mobilise le processus participatif dans le projet urbain. Paradoxalement, les élus peuvent parfois s’avérer les premiers obstacles du processus participatif et la participation se trouver au cœur de jeux politiques dont l’agence d’architecture et d’urbanisme chargée de la mission de concertation ne perçoit pas tous les tenants et aboutissants.

Dans le cadre de ma thèse, l’utilisation d’indicateurs permettant d’évaluer la portée de dispositifs participatifs¹⁷ met en exergue la difficulté de mener à bien les démarches participatives dans un contexte de petite ville avec une maîtrise d’ouvrage « inexpérimentée » face aux enjeux du projet urbain et de la participation citoyenne. Les maîtrises d’ouvrage occasionnelles ont tendance à occulter l’étape d’élaboration des attendus du projet urbain (l’élaboration du programme) qui permet pourtant d'inclure les souhaits des futurs usagers des lieux mais qui montre aussi souvent des difficultés à clarifier la commande. Ainsi, on rencontre de nombreux maires, des élus adjoints ou des DGS souhaitant impliquer les habitants sur les projets de leur commune sans en avoir ni les moyens humains et financiers ou les compétences. Or, l’assistant à maîtrise d’ouvrage peut, certes, accompagner le maître d’ouvrage dans la mise en œuvre du projet participatif, mais ne peut se substituer à lui.

Les premiers résultats soulèvent, par ailleurs, la difficulté d’assurer le principe de « continuité » entre les différentes missions d’un projet urbain participatif. La vision à court terme des élus, liée à leur mandat, entre parfois en conflit avec le temps long du projet urbain participatif. La création des communes nouvelles et des intercommunalités remet en question les « manières de faire » habituelles des collectivités face au projet urbain et vient créer des terrains propices à la participation citoyenne. Cependant, cette situation déstabilise les modes de travail et d’organisation internes aux communes et rend d’autant plus difficile d’assurer un suivi qualitatif des projets urbains et de la démarche participative par la maîtrise d’ouvrage, les élus et les techniciens. Or, ce suivi est fondamental pour maintenir la cohérence des choix, la confiance des différents acteurs en la démarche, et donc le niveau de participation des habitants.

D’un point de vue opérationnel, le croisement de ma démarche de participation observante avec des entretiens réalisés à l’issue des missions avec des acteurs clefs de la maîtrise d’ouvrage (maire, adjoint, DGS, etc.) relève de nombreux enjeux que doit intégrer une agence ou un bureau d’étude qui intervient en tant qu’assistant à maîtrise d’ouvrage en concertation. Dans ce cadre, il s’agit d’intégrer les notions de management de projet, de compréhension et de maîtrise du processus, et d’analyse des acteurs en présence. Il semble particulièrement pertinent de s’entourer en interne d’experts en stratégie d’acteurs et en stratégie politique, capables de décrypter les objectifs des élus et la logique décisionnelle à l'œuvre et ce, d’autant plus, avec le renforcement de l’échelon intercommunal. L’accompagnement fin des élus aux démarches participatives réside bien plus dans la compréhension et la maîtrise du processus et des parties prenantes que dans le choix d’outils de communication ou de concertation vers lequel se focalise souvent l'attention. Les agences d’architectures et d’urbanisme qui accompagnent les élus doivent ainsi reconsidérer leurs manières de faire et co-construire un processus articulant démarche de participation citoyenne et projet.

Des enjeux pour les collectivités et les acteurs de la fabrication urbaine

Dans un contexte de juxtaposition des échelles de gouvernement local et d’injonction à la participation, la compréhension des prérogatives de l’élu comme maître d’ouvrage du projet urbain participatif reste un sujet de réflexion indispensable d’un point de vue de la pratique comme de la recherche. Le dispositif Cifre offre l’opportunité aux doctorants d’explorer un sujet de recherche via une immersion sur la durée, en entreprise ou dans une institution. Il permet, par ailleurs, une prise de recul de ces structures sur leurs propres pratiques. Là, où le travail d’une agence d’architecture et d’urbanisme se réalise dans la rapidité voire « l’immédiateté », la présence d’un doctorant soutenu par un, ou des, laboratoire(s) de recherche stimule une réflexion en profondeur et dans le temps.

Aujourd’hui, l’élu de petite ville est mobilisé sur des sujets variés qui exigent des compétences multiples et diverses. Parallèlement, ses moyens sont de plus en plus réduits, et son rôle est re-questionné, entre autres du fait du renforcement de l’échelon intercommunal. Or face aux enjeux de participation citoyenne, il s’affirme le plus souvent comme un élément central et volontaire pour la porter de telles démarches.

Ainsi, il y a un réel enjeu d’accompagnement et de formation des élus et des services techniques face à ces nouvelles manières de fabriquer la ville. Dans le grand Ouest, de nombreuses collectivités ou institutions conscientes de ces enjeux s’en sont emparées en proposant mises en réseau et mutualisation d’expériences entre élus de petites communes18 ou en organisant des colloques sur la participation citoyenne à destination des élus¹⁹.

Enfin, il s’agit pour les agences d’urbanisme et d’architecture qui agissent en tant qu’AMO concertation d’intégrer les difficultés auxquelles font face ces communes. Au-delà de leur rôle de concepteur, elles doivent assimiler, dans leur démarche de projet, la compréhension du système d’acteurs, l’analyse du processus et la question de management de projet.

1. Sous la direction scientifique de Jodelle Zetlaoui-Léger (LET, ENSAPLV) et Loïc Blondiaux (CESSP, université Paris 1 la Sorbonne), et sous la direction professionnelle de Nolwenn Dulieu (Atelier du Lieu, Nantes).

2. Site trophée innovation, équipe nominée 2011.
3. Soulé B., « Observation participante ou participation observante ? Usages et justifications de la notion de participation observante en sciences sociales », Recherches qualitatives 2007, no 1, p. 127-140.
4. Petit G. et Ferrando J., « Les usages de la réflexivité dans l’entreprise participative.  Enjeux pratiques, théoriques et marchands, chercheur.e.s et acteur.e.s de la participation : liaisons dangereuses et relations fructueuses », colloque du Gis démocratie et participation, 2015, Paris.
5. Cette norme repose « sur un certain nombre de principes de management de la qualité, notamment une forte orientation client, la motivation et l’engagement de la direction, l’approche processus et l’amélioration continue » (2018, AFNOR).
6. Site trophée innovation, équipe nominée 2011.
7. Zetlaoui-Léger J. et al., « Vers des dynamiques de coproduction et une hybridation des savoirs dans les projets d’urbanisme ? Évaluation réflexive d’un dispositif d’assistance à maîtrise d’ouvrage », in Savoirs citoyens et démocratie participative dans la question urbaine 2011, ADELS.
8. Des travaux récents questionnent le rôle de l’élu dans les démarches participatives Les chercheurs analysent les politiques publiques, voire urbaines, et montrent que les modes d’engagement des élus sont très divers et renvoient aux rapports de forces et aux inégalités de pouvoir.
9. Cattla M., « Le travail des maires de petites communes : une activité débordante », in Demazière D. et Le Lidec P., Les mondes du travail politique, 2014, Presses universitaires de Rennes, p. 70 87 ;
10. Depuis les années quatre-vingt-dix, le cadre réglementaire de l'ingénierie publique est extrêmement précis et définit les missions et les responsabilités des élus dans leur rôle de Maîtrise d’ouvrage (MOA) de même que les missions qu’ils peuvent confier à des experts externes (missions de MOE et d’AMO).
11. Degrotte V. et Caillaud L., Guide de la maîtrise d’ouvrage publique, 2022, CAUE 44.
12. Les indemnités versées aux élus varient selon l’importance du mandat et la population de la collectivité (« Le régime indemnitaire ; Collectivités locales », 2016).
13. Zetlaoui-Léger J. et al., « La concertation citoyenne dans les projets d’écoquartiers en France: évaluation constructive et mise en perspective européenne », 2013, programme CDE, Lab’urba, UPEC.
14. Chotteau P., Zetlaoui-Léger J. et Meunier F., Maîtrise d’ouvrage de l’opération d’aménagement urbain, 2015, La Défense, Mission interministérielle pour la qualité des constructions publiques.
15. En 2014, un tiers des appels d’offres en urbanisme auquel l’agence Prigent a répondu avaient pour objet une mission de maîtrise d’œuvre urbaine.
16. Koebel M., Le pouvoir local ou la démocratie improbable, 2006, Éd. du Croquant, p. 47.
17. Fenker M. et al., « Méthode nationale évaluation écoquartiers », rapport final, 2015, Paris, 181 p.
18. Le réseau BRUDED est un réseau de partage d’expérience entre collectivités de Bretagne et de Loire-Atlantique.
19. Le 2 février 2017 le Conseil d’architecture d’urbanisme et d’environnement (CAUE) du Morbihan a organisé un colloque « Démarche stratégique et tactique de la maîtrise d'ouvrage pour l'opération d'aménagement urbain : les démarches participatives, risque ou valeur ajoutée » qui a réuni plus de 180 personnes.