Élus de petite ville et participation citoyenne : un mandat municipal pas comme les autres

Le 6 février 2020

Avec l’évolution de la législation et la multiplication des initiatives citoyennes, la participation devient progressivement un passage obligatoire dans le parcours de l’élu local. Mais il l'exerce dans un contexte contemporain de crise de légitimité du politique, alors qu'il a peu été habitué à impliquer les citoyens à l'élaboration des décisions, du fait de codes de l'exercice du pouvoir très marqués par la verticalité.

 

La mise en place de démarches participatives suppose donc pour nombre d'élus et de techniciens de petites villes (entre 3 000 et 20 000 habitants) qui les accompagnent, d'opérer un « changement de paradigme » (Zetlaoui-Léger et al., 2015) vis-à-vis de la culture politique et professionnelle dont ils ont héritée. Or, le mandat 2014-2020 a fait l’objet d’un grand chamboulement pour les élus municipaux et en particulier ceux de petites villes peu préparés au confortement de l’échelon intercommunal.

Le mandat 2014-2020 : une épreuve pour les élus de petites villes

L’élu local est aujourd’hui confronté à des enjeux multiples (diversification et complexification des enjeux à aborder, multiplication des échelons de décision, baisses des dotations…) qui dépassent bien souvent ses compétences et les moyens dont il dispose. Dans un contexte de « petite ville »[2], l’élu local se retrouve d’autant plus déstabilisé, voire démuni, que ses moyens humains et financiers sont particulièrement réduits et souvent mis en comparaison avec ceux des plus grandes collectivités comme le décrit l’architecte Frédéric Bonnet : « des millions d’euros dépensés pour le « Grand Paris » quand il en faut à peine vingt mille pour décider de dix ans de développement d’une commune rurale ».

Notre travail de thèse[3] témoigne d’une période de transition particulièrement éprouvante durant la mandature 2014-2020.

La majorité des élus municipaux ne semble pas avoir mesuré le poids de l’intercommunalité et les changements à venir : malgré leur souhait de faire vivre une démocratie de proximité et de pallier les difficultés de leur commune, le développement de l’intercommunalité conduit à réinterroger leur place.

Au cours de l'année 2018, leur découragement à exercer leur mandat a fait « la une de l’actualité » : la baisse de la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) les révolte, voire amène un nombre significatif d'entre eux à ne plus souhaiter poursuivre leur charge.

En analysant des situations de projet urbain participatifs, nous avons découvert des figures d’élus plurielles face à la participation mais aussi une différence notoire entre les anciens élus et les nouvelles générations de service techniques.

Malgré l’opacification de la décision, l’échelon intercommunal apparaît alors comme un levier potentiel pour permettre la mise en œuvre de dispositif participatif dans des contextes de petites villes.

Un manque de formation et beaucoup d’incertitudes

À l’échelle nationale, le sociologue Michel Koebel dénonçait, au milieu des années 2000, une certaine « Confusion des genres » chez les politiques : il citait, entre autres, Claude Allègre évoquant en 2006 la « démocratie directe » alors qu’il faisait allusion...à la retransmission télévisée du Conseil des ministres. Nous avons pu constater les mêmes approximations langagières mais aussi des décalages chez les élus locaux entre les discours et les actes.

À plusieurs reprises, lors de nos entretiens, les élus ont employé des mots tels que « coproduction » ou « participation » pour des situations dans lesquelles les habitants n'ont, en fait, pas été impliqués. Les élus de petite ville rencontrés dans le cadre de nos travaux de recherche, ont intégré une dimension participative à leur projet urbain en recherchant surtout une forme de « paix sociale », ou pour répondre à des obligations réglementaires.

Bien que l’article L103-2, créé par l’ordonnance n’°2015-1174, préconise une concertation pour des projets urbains ayant une incidence sur l’environnement, la « concertation », et l’explicitation des décisions que demande l’article 120-1 du Code de l’Environnement, ne vont pas de soi. Améliorer les qualités d’usages, d’appropriation, ou mieux envisager les réponses à apporter en termes de conception ne semble pas, pour les élus locaux, des raisons suffisantes pour mettre en œuvre un dispositif participatif. Ils n’appréhendent pas la participation comme un enjeu fondamental, mais comme un « plus ». Cette situation se trouve renforcée par leur accès à la formation relativement limité[4], pour des raisons de coût, ou liées à leur faible disponibilité (60% d’entre eux exercent un métier parallèlement) mais aussi à l’image qu’ils estiment devoir renvoyer à leurs administrés, celle d’un maire « omniscient ».

Enfin, l’élu de petite ville est freiné par le rapport que le personnel politique entretient avec l’incertitude. Tous les élus que nous avons rencontrés craignent, à travers la participation, de sortir des sentiers battus et de prendre des risques d’ordre juridique ou pénal.

En effet, selon les premiers résultats d’une consultation générale organisée auprès d’élus locaux (Gatel & Kerrouche, 2018), ce type de risque figure en troisième position des difficultés qu'ils avancent le plus fréquemment pour expliquer une « crise des vocations ». En outre, les élus, notamment locaux, exercent leurs fonctions au sein d’un enchevêtrement de textes législatifs et réglementaires, sur des sujets aussi techniques que le droit de l’environnement ou des données personnelles, qu’ils sont censés maîtriser. Ainsi, l'incertitude générée par le dispositif participatif, perçue comme une source de risques, ne peut être assumée que par le maire, un adjoint ou éventuellement le Directeur Général des Services (DGS) qui incarnent le pouvoir local. Les services techniques envisagent, en effet, difficilement de les assumer à la place du politique ou de sa « garde rapprochée ». Or, à l’échelon intercommunal, l'élu municipal perd une partie de son pouvoir au profit d'une technostructure, comme l’explique ce DGS vis-à-vis du président éprouvant des difficultés à suivre les dossiers à l’échelon intercommunal : « L'élu, il ne connaît pas suffisamment ses sujets. Il est petit à petit dépossédé de son rôle : le rôle de représentation et le travail devient de plus en plus technique ». On peut alors s’interroger sur la capacité à prendre des risques et donc à innover dans ce nouveau contexte, sans la présence du responsable politique et/ou de ses proches (adjoints, DGS).

L'élu, le citoyen et le praticien. Chroniques urbaines. L'expérience du projet urbain participatif dans les petites villes

Cet article fait la synthèse des principaux enseignements de la thèse soutenue le 15 janvier 2020 par Ségolène Charles, intitulée "L'élu, le citoyen et le praticien.Chroniques urbaines. L'expérience du projet urbain participatif dans les petites villes", sous la direction de Jodelle Zetlaoui et de Loïc Blondiaux.

Résumé de la thèse :

Dans un contexte national de transfert des compétences à l'échelon intercommunal, de diminution de leurs ressources et d'affaiblissement de leurs prérogatives réglementaires, les élus locaux de petites villes et leurs services techniques sont confrontés à des enjeux qui dépassent bien souvent leurs compétences et les moyens dont ils disposent. Or, la mise en œuvre d'un projet urbain participatif suppose d'opérer un changement de paradigme vis-à-vis des cultures politiques et professionnelles dont ils ont hérité. Elle rend manifestement nécessaire de repenser leurs rôles et leurs modalités d'intervention.

À partir de l'expérience d'une agence d'architecture et d'urbanisme, cette thèse analyse la place et les modalités d'action de l'élu comme « Maître d'Ouvrage occasionnel » dans le cadre de projets urbains organisés avec des ambitions participatives importantes et inhabituelles pour la collectivité.

Basée sur trois études de cas, elle décrit et interprète les difficultés conjointement rencontrées par la petite ville et la structure qui l'accompagne. En s'appuyant sur une démarche de « participation observante » et sur la Théorie de la Régulation Sociale, cette recherche examine les conflits et négociations au sein du système d'acteurs du projet urbain dans lequel gravite l'élu local.

Participation et intercommunalité : je t’aime, moi non plus ?

Le renforcement de l’échelon intercommunal lors de ce mandat municipal est venu perturber encore davantage la compréhension de l'élaboration de la décision par les habitants (Desage & Guéranger, 2011). La question posée par le politiste Robert Dahl, en 1961, « Who governs ? »[1] reste fondamentale : la décision repose sur des acteurs multiples, difficiles à identifier. Les mutations du rôle des acteurs intercommunaux brouillent d'autant plus le jeu. Avec la complexification du projet et des sujets abordés d’un point de vue technique, le DGS et certains services prennent de plus en plus de place au détriment des élus.

L’intercommunalité ne donne pas à voir lisiblement les lieux de décision et confère, par ailleurs, les pleins pouvoir à certains maires. En effet, les transferts de compétences ne dépossèdent pas automatiquement la commune : certains élus, lorsqu’ils sont stratégiquement positionnés au sein de l’intercommunalité, tirent leur épingle du jeu et peuvent en faire bénéficier leur ville.

Les déséquilibres de la sociologie du pouvoir local, peu représentative au plan socio-démographique à l’échelon communal (Koebel, 2009), où les hommes occupent principalement les postes à responsabilités, se trouvent accentués à l’échelon intercommunal. Certaines catégories socio professionnelles y sont très peu présentes (les ouvriers), tandis que le parcours scolaire ou la « notabilité locale » pèse davantage sur les carrières des élus. Devenir maire de commune nouvelle, ou d’intercommunalité, nécessite un temps long qui favorise la surreprésentation d’élus à la retraite ou qui font, de leur fonction politique, un métier.

Par ailleurs, l’articulation entre les échelles de la proximité et l’échelon supra-communal est abordée par les élus sans être complètement élucidée : l’élu municipal semble être de plus en plus envisagé comme un relais entre l'intercommunalité et l'habitant-citoyen, sans pour autant être partie prenante des arbitrages réalisés. Les grandes décisions tendent alors à échapper aux citoyens et aux élus des territoires les plus directement concernés par le projet. Dans le même temps, les questions de rentabilité économique deviennent centrales avec l’intégration d’opérateurs supra-communaux, parapublics ou privés, souvent peu à même d’intégrer et de conforter la parole habitante dans le débat autour du projet urbain.

Il s’agit pourtant de souligner que, paradoxalement, cet échelon apparaît comme un levier potentiel pour le développement de la participation en laissant, au-delà de moyens financiers alloués plus importants, place à des services techniques plus nombreux, davantage sensibilisés et formés à la participation citoyenne. Un écart entre ces nouveaux services techniques et les « anciens » élus se perçoit à travers les discours qu’ils portent sur la participation et leur rapport à la question du « projet ».

Contrairement aux élus, les DGS semblent davantage envisager la participation comme un moyen d’améliorer le contenu du projet urbain : « cela permet de penser au maximum les détails pour répondre aux attentes et aux questions des uns et des autres ». Ils placent l’habitant au cœur des réflexions et envisagent la participation comme un apport pour les élus et les services techniques.

Ainsi, face aux nombreuses difficultés auxquels les élus de petite ville ont à faire face, la participation leur apparaît trop souvent comme une contrainte supplémentaire : l’incertitude qu’elle crée n’a rien pour arranger les choses.

Alors que l’intercommunalité est souvent décriée comme un lieu de confiscation de la démocratie, elle peut s’imposer comme un levier potentiel avec un renforcement et une structuration des services techniques formés et dédiés à ce sujet.

Tout l’enjeu est de réaffirmer la place de l’élu municipal et intercommunal, de plus en plus submergé par la complexité des sujets abordés qui tend à sous-estimer par manque de temps, d’énergie, d’argent et de méthode, le sujet fondamental de la participation citoyenne.

Pour en savoir plus

  • Dahl, R. A. (1961). Who governs? Power and democracy in an American city. Yale University Press.
     
  • Desage, F., & Guéranger, D. (2011). La politique confisquée : Sociologie des réformes et des institutions intercommunales (70). éditions du Croquant; 3.
     
  • Edouard, J.-C. (2008). La petite ville : Contexte scientifique et enjeux de développement/aménagement. Bulletin de l’Association de Géographes Français, 85(1), 3–12.
     
  • Gatel, F., & Kerrouche, E. (2018). « Faciliter l’exercice des mandats locaux : Analyse des résultats de la consultation » (Rapport d’information No 642; p. 61). Délégation aux collectivités territoriales.
     
  • Koebel, M. (2009). Pouvoirs et démocratie locale. De l’existence d’un champ politique local. Cahiers philosophiques, 119, 24‑45.
     
  • ZETLAOUI-LEGER (Jodelle), FENKER (Michael), GARDESSE (Camille), "Concertation et mobilisations citoyennes dans les projets d'écoquartiers français. Panorama d'ensemble et essais de typologie", in MERMET, L.; SALLES, D. (dir.),   Environnement, la concertation apprivoisée, contestée, dépassée ? Éditions De Boeck, 2015, pp. 209-231

[2] Nous considérons la « petite ville » dans la fourchette démographique la plus communément admise par la communauté scientifique et l’INSEE (Edouard, 2008), c’est-à-dire une entité démographique (à l’échelle communale) entre 3 000 et 20 000 habitants avec des dénominateurs communs économiques, fonctionnels, d’aménagement et sociaux.

[3] « L’élu, le citoyen et le praticien. Chroniques Urbaines. L’expérience du projet urbain participatif dans les petites villes », sous la direction de Jodelle Zetlaoui-Léger et Loïc Blondiaux, 2020.

[4] Voir l’article de Franck Beau « L’enjeu de la formation des élus : ou la réinvention du citoyen », Horizons Publics, avril 2019.

[5] Qui gouverne ?

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