L’enjeu de la formation des élus : ou la réinvention du citoyen

Le 8 avril 2019

Seulement 5 000 élus, sur les 600 000 que compte le pays, se forment chaque année ! Faute de temps, manque de moyens, problème de délai et de rémunération pendant la formation, offre de formation insuffisante – notamment sur le numérique –, absence de volonté politique, etc. les raisons sont multiples. Pourtant, la formation des élus locaux en début de mandat est un vrai enjeu pour améliorer l’efficacité des politiques publiques. Et derrière cet enjeu, c’est aussi la question du statut de l’élu local qui se pose. Enquête sur les usages actuels et l’exercice libre de mise en perspective.

Résumé

Notre démocratie est fondée sur le principe de délégation de la décision publique à des citoyens élus. Cette fonction ne requiert aucune autre compétence de départ que « la capacité à se faire élire ». L’élu local est un bénévole, parfois indemnisé (le plus souvent pas), ayant à assumer un mandat, des délégations et une vie professionnelle dans la plupart des cas, sans certitude de pouvoir préserver l’intégrité de son emploi et de se faire réélire. Cette incertitude favorise, comme on le sait la course aux mandats, mais aussi la sur-représentation des retraités, fonctionnaires et professions libérales.

En plus de leur responsabilité juridique, les élus sont confrontés à des problématiques complexes et aux expertises des agents de la fonction publique territoriale, d’État, à celle des acteurs économiques. L’amélioration de la formation des élus s’avère être l’une des clés de voûte de l’efficience des politiques publiques de demain. Cet article propose un état des lieux des usages actuels de la formation et un exercice libre de mise en perspective du sujet sur le futur.

La loi de 1992 sur le financement de la formation des élus

La loi du 5 février 1992, relative aux conditions d’exercice des mandats locaux oblige les communes à cotiser pour la formation des élus locaux, avec un plancher minimal de 2 % des indemnités brutes des élus et maximal de 20 %. Elle installe le Conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL), composé de douze élus et douze représentants de l’administration. Attaché au ministère de l’Intérieur (Direction générale des collectivités locales (DGCL), il est chargé de donner son avis pour les agréments des organismes de formation. Il en existe plus de 200 à ce jour. En ce qui concerne l’usage des formations, des précisions nous sont apportées par la sénatrice du Nord Michelle Gréaume, co-auteur du rapport de 2018 « Faciliter l’exercice des mandats locaux : la formation et la reconversion » : « La DGCL établit en 2016 à partir de l’examen des comptes administratifs que la totalité des dépenses de formations représentaient 1,18 % du montant des indemnités de fonctions pour l’ensemble des collectivités, dont 0,83 % pour le bloc communal, c’est-à-dire en deçà du plancher minimal de 2 %, et très loin par conséquent du plafond de 20 %. Ce chiffre est encore inférieur pour les petites communes. Le nombre moyen d’élus bénéficiant d’une formation est à peu près de 5 000 par an. » Le cadre est ainsi posé : 5 000 élus se formeraient sur les près de 600 000 que comptent les 35 885 collectivités du territoire.

Dans la réalité, voici comment les choses se passent : le budget dédié à la formation est voté par le conseil municipal et concerne l’ensemble des élus de la majorité et de l’opposition. Dans les petites communes, certains maires préféreront minimiser cette enveloppe, voire ne pas le voter pour ne pas grever le budget de la commune, ce qui ne fait pas l’affaire des élus souhaitant se former. La question de la disponibilité des élus est ensuite l’obstacle majeur. Pour Cédric Szabo, directeur de l’Association des maires ruraux de France (AMRF), qui représente 480 000 élus « la question de l’agenda de l’élu en territoire rural est un réel problème. Moins il y a d’agents, moins l’élu maîtrise son emploi du temps, ce qui génère une complexité. En réalité, les élus maîtrisent très peu les perspectives temporelles ». Éric Krezel, maire de Ceffonds (Haute-Marne) souligne la condition particulière des actifs qui représentent 60 % des élus locaux. Si l’employeur est obligé de libérer l’élu pour ses obligations de mandat, il n’est pas contraint de les payer. À ce jour, « les temps de formation viennent en plus de l’activité et du mandat, et lorsqu’elles ont lieu sur le temps de travail, sont déduites sur le salaire sauf si les heures sont réalisées par ailleurs ». Cela explique en partie que nombre d’élus actifs rechignent à se former. Pour Cédric Szabo, directeur de l’AMRF, il y a enfin « une question liée à la posture de l’élu. Le maire est censé tout savoir. Aller en formation, c’est accepter de dire qu’on ne sait pas. C’est pourquoi les maires ont souvent préféré développer une lecture empirique. » Un autre enjeu est la décorrélation des formations d’élus des partis politiques, longtemps restée la règle et souvent dénoncée par la presse, même si a contrario les formations trop coupées des réalités du terrain ne sont pas toujours pertinentes. Pour le centre d’écodéveloppement et d’initiative sociale (CEDIS) spécialisé sur les politiques de développement durable, le bon usage est dans une séparation budgétaire et juridique complète avec les partis politiques et un mixte entre une réelle connaissance de terrain et un professionnalisme de l’organisme de formation.

La loi de 2005, le DIF et le nouvel âge de la formation des élus

Ces constats étant connus de longues dates, la loi du 31 mars 2015 va se donner pour objectif de « faciliter l’exercice par les élus locaux de leur mandat ». Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une formation est obligatoirement organisée (sur le budget de la collectivité) au cours de la première année de mandat pour les élus ayant reçu une délégation. En attendant, deux problèmes sont soulevés par l’AMF, l’AMRF et le rapport sénatorial de 2018. Le législateur a paradoxalement oublié d’étendre cette obligation aux communes de moins de 3 500 habitants alors que les élus des petites communes n’ont pas les moyens des communes plus importantes (DGS, services), doivent s’occuper de tous les sujets et sont en général moins rompus aux techniques administratives. Le second problème est que la loi ne précise pas quelles seront les modalités de contrôle. Le rapport du Sénat préconise d’étendre l’obligation aux communes de moins de 3 500 habitants et un contrôle de la préfecture trois mois après le début du mandat pour vérifier le respect de l’obligation de délibérer sur les dépenses de formation. La question de la formation des élus en début de mandat reste déterminante pour des raisons de fond. Pour Annie Augier de l’Institut de formation IDDEST, cabinet de conseil, d’audit, et de formation : « Il devrait y avoir un socle minimal autour de la prise de fonction, avec des modules que l’élu a l’obligation de suivre. Il faut qu’on lui explique le périmètre de sa fonction, comme on le fait avec les parlementaires. Si ce n’est pas obligatoire, on fera du bidouillage, car l’élu ne sera pas toujours conscient de comment conduire des projets. »

La principale disposition de la loi de 2015 est l’ouverture d’un droit individuel à la formation (DIF) géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Le fonds est financé par une cotisation obligatoire annuelle d’un montant de 1 % des indemnités brutes de fonction versées aux élus des communes, des EPCI à fiscalité propre, des départements et des régions. Ce droit est en quelque plus universel et discrétionnaire. Tout élu a droit à 20 heures de formation par an cumulable tout au long du mandat. Il peut mobiliser ces heures jusqu’à 6 mois après la fin de son mandat. Le DIF peut être utilisé pour les formations relatives à l’exercice du mandat en complément des crédits des collectivités ou bien pour préparer une reconversion.

La création des grandes régions, des métropoles, des intercommunalités a pour effet d’éloigner le citoyen des centres de décision et des services publics. Dans ce contexte, la disparition annoncée de l’échelon communal apparaît comme un phénomène démultiplicateur de la crise démocratique actuelle. La question du statut de l’élu apparaît donc centrale.

Luc Waymel, maire de Drincham (département du Nord) et défenseur du DIF estime « qu’à ce jour la procédure est encore trop lourde et que les 2 mois de délais d’inscription avant la formation ne correspondent pas toujours à la réalité du terrain ». La CDC reconnaît que des améliorations sont possibles sur la question du délai. Luc Waymel souhaiterait en attendant avoir des données sur l’utilisation du DIF et concède « ne pas encore sûr que les élus qui en ont réellement besoin en profitent à ce jour ». Une animatrice de l’équipe de gestion administrative à la Caisse des dépôts et consignations explique « que la majorité des formations demandées à ce jour portent sur l’exercice du mandat et non sur la reconversion » mais la CDC ne dispose pas encore de données statistiques complètes sur l’usage du DIF par les élus. Même si la mise en place du DIF fut laborieuse, des organismes de formation notent une dynamique dans son utilisation. Céline Goeury, cheffe de projet à elueslocales.fr, une start-up de l’entreprenariat social dédiée à la place des femmes en politique, note que pour leur part que « le pourcentage de recours au DIF est passé de 30 à 50 % au cours de ces derniers mois ».

L’évolution de l’offre et de ses formats

Le secteur de la formation des élus est caractérisé par une grande fragmentation. Ce qui le distingue nettement de la manière dont la formation des agents de la fonction publique territoriale est organisée en France. C’est le CNFPT qui assure principalement la formation de ces agents. Il propose une offre très large, à un prix compétitif, dispose d’un laboratoire de recherche et d’apprentissage, programme des MOOC et organise notamment une université européenne de l’innovation publique territoriale. De fait, le sujet du recours au CNFPT pour former les élus revient régulièrement sur la table. Mais la loi l’interdit et l’Association des maires de France souhaite maintenir la séparation des compétences. Pour Nathalie Dotres, responsable du service formation de l’AMF, « la distinction est claire pour nous. Les besoins des agents ne sont pas les mêmes que les besoins des élus. Le CNFPT doit former des agents ». Françoise Descamps-Crosnier, conseillère au cabinet du président du CNFPT, précise que la formation des élus dans le cadre de leur mandat ne rentre pas dans les compétences du CNFPT mais évoque une proposition de François Deluga lors d’une audition au Sénat. « Le CNFPT pourrait accompagner les élus dans leur reconversion dans le cadre de leur DIF non seulement pendant la durée de leur mandat mais également dans l’année qui suit la fin de mandat. Cela nécessiterait des modifications d’ordrelégislatif et réglementaire et reste donc prospectif. » Nathalie Dotres de l’AMF reconnaît « que le CNFPT peut être pertinent dans le cadre du DIF sur la question de la préparation des élus aux concours de la fonction publique ».

En attendant le déséquilibre de moyens et de réseaux de formateurs entre élus et agents est net. L’AMRF qui représente la majorité des élus locaux en France ne dispose pas d’agrément de formation. L’AMF dispose d’un agrément depuis 2017. Les thématiques des formations proposées par les Associations de maires et les organismes privés ciblent ainsi des demandes générales et récurrentes : budget de la commune, organisation des élections, prise de parole et media training, législation funéraire et gestion des cimetières, risques naturels, gestion des baux commerciaux, etc. Pour Eric Krezel (maire de Ceffonds) « les élus qui siègent à l’AMF pensent souvent aux thématiques de formation qui étaient importantes lorsqu’ils ont commencé leurs mandats. Or maintenant il y a des sujets comme la transition énergétique, le développement économique, la dématérialisation, le numérique. Je pense au contact en direct par SMS avec les habitants, par exemple. Ces formations ne sont pas proposées à ce jour ». Nathalie Dotres confirme « une demande émergente sur le numérique. Nous l’abordons en table ronde, mais pas forcément en formation à ce jour » précise-t-elle. L’AMF à travers son site mairie2000.asso.fr propose en revanche plusieurs MOOC sur « la commande publique autrement, la voirie communale et intercommunale, la gestion de l’eau et des milieux aquatiques, le maire employeur, les fêtes et manifestations », etc.

La force actuelle de l’AMF est de pouvoir s’appuyer sur ses réseaux régionaux et proposer des formations de proximité. De l’avis des élus interrogés, le développement de la formation des élus au plus proche du terrain est l’une des réponses concrètes au problème d’agenda. Pour Luc Waymel, la mise en réseau des élus sur le territoire est aussi une solution d’avenir. « La position qu’on a prise au niveau de l’Association des maires ruraux de France, c’est un réseau d’entraide. Quand j’ai expérimenté quelque chose sur la commune, je le mets à disposition de qui veut pour ne pas réinventer la poudre. On se tient ainsi à disposition des élus sur certains dossiers. »

Enfin des formats plus expérimentaux émergent. Sciences Po Lille a obtenu un agrément en 2017 et a proposé une formation sur les politiques culturelles à la demande des acteurs du secteur, portée par la région Haut-de-France. Cinq modules itinérants de rencontre des acteurs culturels ont été mis en place. Les questions d’histoire culturelle, de cahiers des charges, d’économie de la culture, de démocratisation culturelle ont été abordées. Pour Anne-Claire Beurthey Morel, responsable de la formation, « ce qui était intéressant est qu’au fur où les participants apprenaient à se connaître, les élus et les acteurs culturels pouvaient dire à quoi ils étaient confrontés. Le fait de se retrouver ensemble, sortis du quotidien, a été assez formateur ».

La formation, l’arbre qui cache la forêt du statut de l’élu

L’état des lieux sur la formation des élus locaux correspond en attendant à la photographie d’une France à deux vitesses, conforme à cette fracture culturelle et psychologique apparue au grand jour avec le phénomène des Gilets jaunes. Pour ne citer qu’un chiffre, 62,8 % des maires ont plus de 60 ans, tandis que 2 % ont moins de 40 ans. Pour Cédric Szabo le sujet du statut de l’élu est en réalité le préalable à tous les autres. « De manière générique, notre réponse est simple. Aujourd’hui nous n’avons toujours pas de statut de l’élu. À partir du moment où l’on veut donner une perspective de réaffirmation du rôle central de l’élu, il faut lui donner les moyens d’exercer son mandat. Et dedans, il y a les questions de la formation, de la sécurisation, de la responsabilité juridique. Cela fait 20 ans que l’on nous balade de gouvernement en majorités successives, en disant : “je vais le faire.” Mais on ne le fait jamais. Difficile de ne pas le mettre perspective par rapport à la séquence d’aujourd’hui. Il y a une porosité pour nous entre le fait d’appeler au secours les maires quand l’État va mal et le fait de rappeler que l’État doit accorder ses violons entre ce qu’il dit et ce qu’il fait. Le sujet avait été mis à l’agenda du gouvernement. L’État s’est bien gardé d’avancer dessus. Le Sénat a produit un rapport. Mais, pour l’instant, en l’état, ce n’est pas un statut de l’élu. Et cela ne règle donc pas le sujet sur le fond. En attendant, on peut à ce jour s’interroger sur la sincérité du gouvernement. Si les élus ruraux sont indispensables à la démocratie ; ce que l’on démontre tous les jours par la preuve, il faut adopter une grande loi sur le statut de l’élu. »

La création des grandes régions, des métropoles, des intercommunalités a pour effet d’éloigner le citoyen des centres de décision et des services publics. Dans ce contexte, la disparition annoncée de l’échelon communal apparaît comme un phénomène démultiplicateur de la crise démocratique actuelle. La question du statut de l’élu est donc centrale. Pour la sénatrice Michelle Gréaume : « Les besoins et les attentes des élus sont connus. L’état des lieux est fait et le travail réalisé par le Sénat y a largement contribué. Mais les intentions, aussi belles soient-elles, ne resteront que des intentions si elles ne trouvent pas de débouché législatif, si elles n’entrent pas dans la vie. Et il y a urgence, nous le savons tous. Maintenant, il faut des actes. C’est le sens de la proposition de loi que nous allons très prochainement présenter avec Pierre-Yves Collombat et nos collègues du groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste. Sans aborder l’ensemble des questions, nous allons proposer un certain nombre de mesures significatives visant à reconnaître effectivement et réellement la fonction d’élu local et faciliter l’accès du plus grand nombre de nos concitoyens aux fonctions électives, sans préjudice professionnel ou financier. »

Exercice prospectif sur la formation de l’élu et du citoyen du futur

L’élu de demain pourrait, de notoriété publique, ne plus être celui qui « sait et fait à la place de » mais celui qui « apprend, facilite et tranche en dernier lieu ». Chacun saurait que nul n’a la science politique infuse et il serait banal et rassurant de voir un élu se former tout au long de son mandat. Les temps d’extraction du quotidien pour se former auraient été pensés à l’avance et assumés par les parties prenantes. Grâce à un statut précisément défini, un actif de demain aurait moins peur d’être élu. Les indemnités seraient davantage indexées sur la tâche réelle et non sur la taille de la commune. La remise à plat du dispositif de reconversion du DIF prendrait davantage encore son sens. Les formations seraient les plus locales possibles. Elles seraient adaptées aux besoins génériques, mais aussi prospectifs des territoires. Des réseaux d’entraides, d’élus et d’agents seraient davantage développés. Des passerelles pourraient exister entre les associations de maires, le CNFPT et les organismes de formation privés autour des questions qui nécessiteraient de prendre de la hauteur, de remettre en perspectives les enjeux communs de la montée en compétences. Elles pourraient être placées sous la houlette d’une instance comme le CNFEL renforcée dans ses missions et ses moyens.

Cependant l’élu de demain est l’enfant d’aujourd’hui. Afin de préparer le terrain, un plan Marshall de l’éducation civique et citoyenne aura été décrété. L’éducation morale et civique (EMC) et le parcours citoyen faisant office de socle d’instruction civique de l’Éducation nationale, seraient refondus et renforcés. Ils auraient pour rôle de former des citoyens aux aspects les plus concrets des enjeux de société et de leur territoire. Dans l’idée de raccorder l’École à la cité, la visite du conseil municipal ou communautaire serait systématisée pour les écoles. Pour ce faire, une partie des conseils municipaux et communautaires auraient lieu l’après-midi. Les élèves auraient à écouter et faire par la suite des retours concrets et pragmatiques en séance de pré-conseil. Les personnels seraient formés de manière beaucoup plus intensive pour les accompagner, ou auraient eux-mêmes acquis de l’expérience en matière de citoyenneté active. On se rappellerait que dans la Grèce antique, le citoyen était considéré comme l’achèvement de l’individu lorsque ce dernier parvenait à se détacher des nécessités premières pour se mettre au service de la cité. En réalité, cette faculté ne fut jamais acquise pour personne. Dans la formation des élus et des citoyens du futur seule cette question finirait par compter : quelles éthiques, aptitudes et conditions seraient réellement requises pour qui dédie une partie de son existence à faire avancer la chose publique, à faire avancer des choses concrètes, profondes et durables, face au défi de notre temps.