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Nous n’en avons pas fini avec Google !

Vue d’artiste du projet global de ville intelligente imaginé puis abandonné en mai 2020 par Sidewalk Labs (filiale-sœur de Google) à Toronto. dans l’ancienne zone portuaire Quayside, le quartier des quais.
©Crédits : Droits réservés Sidewalk Toronto
Le 25 janvier 2021

Le projet de ville intelligente Google à Toronto, même s’il a finalement été abandonné par la filiale du géant américain en mai 2020, a été l’occasion d’explorer au Canada de nombreuses questions sur la manière dont peut se concevoir un projet urbain « piloté par la donnée ». Des questions qui concernent aussi l’Europe et la France.

Résumé

En mai 2020, le groupe Alphabet a annoncé à la surprise générale, que sa filiale Sidewalk Labs (filiale-sœur de Google) renonçait au projet de bâtir une « ville intelligente » à Toronto au Canada. Ce projet était pourtant très avancé et plus de 50 millions de dollars canadiens avaient été dépensés en études par le géant américain. Le motif officiel de l’abandon du projet est la crise sanitaire et ses conséquences probables sur le marché de l’immobilier.

Mais depuis 2017, ce projet de « ville Google » avait suscité de nombreux débats et provoqué des polémiques importantes. Des observateurs du monde entier se sont penchés sur le modèle urbain proposé par Sidewalk Labs et tout particulièrement sur la gouvernance et la place de la donnée dans le pilotage de nombreux services (gestion des déplacements, de l’énergie, de l’eau, des déchets, etc.). Bien sûr la présence de Google au cœur de ce projet a suscité des craintes. La perspective qu’un tel acteur puisse disposer des données des futurs habitants du quartier a été vivement critiquée.

Mais ce projet a aussi été l’occasion d’explorer au Canada, dans un pays qui ne dispose pas d’un règlement général pour la protection des données personnelles (RGPD), de nombreuses questions sur la manière dont peut se concevoir un projet urbain « piloté par la donnée ». À bien y regarder, ces questions se posent aussi dans les villes et les territoires qui, en France et en Europe, créent des projets similaires.

Ces problématiques touchent la gestion des données des habitants et la protection de la vie privée. Mais elles concernent aussi la souveraineté publique locale et les relations entre acteurs publics et privés. Elles se rapportent encore à la place accordée aux citoyens dans la gouvernance et le contrôle des usages faits des données. Ces questions renvoient enfin et surtout à des enjeux de transparence et de démocratie.

Coup de théâtre dans l’univers des smart cities ! Le 7 mai 2020 c’est par un communiqué que Dan Doctoroff, le président de Sidewalk Labs annonce que sa société, filiale-sœur de Google au sein du groupe Alphabet, renonce à construire, à Toronto, la ville intelligente dont ses équipes avaient la charge. Cette décision est officiellement prise au motif de la crise sanitaire qui assombrit les perspectives économiques du marché de l’immobilier. Intelligente peut-être, la ville imaginée par Google n’est donc plus rentable… À bien y regarder, cette décision s’inscrit dans un contexte devenu difficile. De nombreuses polémiques ont émaillé la conduite de ce projet. Pour les comprendre, il est important de remonter au début de l’histoire.

Pourquoi Google ?

Toronto, 5 millions d’habitants, est la capitale économique du Canada. Son quartier des affaires borde le lac Ontario qui fait frontière avec le voisin américain. À quelques kilomètres du centre, l’ancienne zone portuaire constitue une gigantesque friche industrielle : Quayside, le quartier des quais. Le site est géré par Waterfront Toronto, un opérateur public placé sous la triple autorité de l’État fédéral, de la province de l’Ontario et de la ville de Toronto. C’est lui qui a lancé en 2017 une consultation sous la forme d’un appel à manifestation d’intérêt : « Waterfront Toronto est à la recherche d’un partenaire d’exception qui placera l’innovation au centre de sa démarche pour réussir à transformer radicalement les usages et instaurer un cadre propice à l’émergence de méthodes innovantes qui feront référence dans le monde entier en matière de gestion urbaine. » 2 L’ambition est claire et elle est portée par les acteurs publics.

Transformer radicalement les usages et instaurer un cadre propice à l’émergence de méthodes innovantes qui feront référence dans le monde entier en matière de gestion urbaine.

Au terme d’une procédure rapide, dont l’opacité sera contestée, Sidewalk Labs l’emporte. Il faut dire que le mode opératoire était puissamment sélectif : le lauréat gagne le droit d’engager, à ses frais, un processus de conception d’une smart city révolutionnaire. Il dispose d’un délai de deux ans pour présenter aux autorités locales un projet d’aménagement intégrant l’ensemble des fonctions urbaines, sans certitude quant à la validation finale. Alphabet ne lésine pas sur les moyens. L’équipe de Sidewalk Toronto s’installe sur place. Dan Doctoroff, lui-même ancien maire-adjoint de New York, recrute les meilleurs architectes et urbanistes, experts en gestion de l’énergie et en développement durable, experts en mobilité, experts en design et en concertation publique. Plus de 50 millions de dollars canadiens sont dépensés en deux ans.

Un schéma directeur est rendu public en juin 20193. L’effet « waouh ! » est au rendez-vous. Depuis plusieurs mois déjà les médias du monde entier publient les vues d’artiste de ce quartier futuriste dont les bâtiments sont construits en bois et dont les voiries et les espaces communs changent d’usage en fonction des heures de la journée ou des jours de la semaine ; l’ensemble est annoncé à énergie positive ; les aléas climatiques sont pris en compte, certains espaces pouvant se couvrir en cas de fortes chutes de neige ; le traitement des déchets est intégré, du vide-ordures individuel au recyclage et à la récupération d’énergie. Certes, de telles innovations existent déjà ailleurs, mais une telle concentration sur un seul projet apparaît comme une grande première. D’autant que toutes les fonctions urbaines sont pilotées par la donnée.

La gestion des données au cœur des polémiques

Le schéma directeur comporte plusieurs milliers de pages. Quelques centaines sont consacrées à la gestion des données. Le déploiement de nombreux capteurs est détaillé. Plusieurs réseaux de collecte vont cohabiter dans l’espace public comme à l’intérieur des immeubles. Dès le démarrage du projet la gestion des data fait polémique. L’ombre portée du géant Google sur la petite filiale Sidewalk Labs n’y est pas pour rien. Mais de nombreux points méritent que l’on s’y arrête.

La première question importante est posée par Ann Cavoukian. Embauchée par Dan Doctoroff cette experte reconnue et estimée supervise le processus de collecte des données personnelles des futurs habitants du quartier. Ancienne présidente de la commission indépendante de contrôle de la protection de la vie privée de l’Ontario, elle a fait le pari que le projet pourrait devenir une référence exemplaire en matière de gestion des données pour les villes intelligentes. Elle propose pour ce faire l’application d’un principe simple. Puisque la collecte des données des habitants (leurs déplacements, leurs consommations d’eau et d’électricité, les déchets produits, etc.) est utile à l’optimisation des différentes fonctions urbaines, la protection de la vie privée des habitants passe par l’anonymisation des données à la source. Les équipes de Sidewalk Labs refusent la proposition et construisent un dispositif de collecte massive des données qui conservera un maximum d’informations, quitte à en limiter l’usage ultérieur en fonction des besoins du projet. Jugeant cette option totalement déraisonnable, Ann Cavoukian démissionne avec fracas.

La gestion des données inquiète aussi les citoyens qui s’organisent face au projet. Le mouvement #BlockSidewalk prend rapidement de l’ampleur. Les citoyens contestent notamment l’absence de transparence et de contrôle possible sur la collecte et les usages des données. Ils exigent un droit de regard et des garanties. Les engagements de principe selon lesquels « Google n’exploitera pas les données à des fins commerciales » ne suffisent pas, pas plus que l’annonce faite de la publication de certaines données dans des formats accessibles en open data.

Les pouvoirs publics s’inquiètent à leur tour. Au Canada, il n’existe pas de législation fédérale semblable au RGPD. Les pouvoirs provinciaux et municipaux ont des pouvoirs législatifs et réglementaires en matière de protection de la vie privée. Encore faut-il qu’il y ait matière à les utiliser : Sidewalk Labs annonce son intention de transférer les données aux États-Unis. Finalement Waterfront exigera leur hébergement au Canada. Mais la localisation n’est qu’un point parmi d’autres. Des enjeux forts concernent la gouvernance de toutes ces données. Après une large concertation, les équipes américaines imaginent une structure sous statut mixte, rassemblant des acteurs publics et des acteurs privés, et dotée d’une personnalité juridique autonome. Cet « urban data trust » est une fiducie de données urbaines en charge de définir les conditions d’utilisation des données collectées pour la gestion du futur quartier. C’est cette instance qui sera chargée d’autoriser ou non l’exploitation des données personnelles des habitants. Elle décidera aussi des données publiées, après anonymisation, en open data. Elle veillera enfin au respect de règles éthiques et une première charte encadrant le recours à l’intelligence artificielle (IA) est rapidement présentée. Quelques semaines après la publication de ces propositions, les autorités publiques canadiennes en accepteront le principe, mais avec une nuance de taille : l’ensemble des données collectées dans l’espace public seront certes confiées à un cadre de confiance spécifique, mais celui-ci sera entièrement sous statut public.

Une démarche de transparence inédite

Bousculées par ces polémiques qui ont très vite dépassé le cadre du projet (une audition sera même organisée à la Chambre des communes du Canada4), les équipes de Sidewalk Labs ont consacré beaucoup de temps et d’énergie à inventer un dispositif très innovant de « design de la transparence dans l’espace public ». Ce projet a mobilisé des experts du monde entier autour d’une idée simple : puisque le pilotage des villes intelligentes nécessite la collecte massive de données dans l’espace public et puisqu’il est matériellement impossible de solliciter le consentement des habitants et des passants devant chaque capteur, il faut inventer un dispositif d’information totalement transparent permettant à chacun de comprendre quelles sont les données collectées, à quelles fins et dans quelles conditions.

Sous la houlette d’une ancienne responsable de la gestion des données de la ville de New York, un dispositif complet va être construit durant dix-huit mois. Une signalétique spécifique est inventée. Le choix des formes, des couleurs et des icônes repose sur un objectif : le dispositif doit être compréhensible dans le monde entier. La signalétique informe les passants de la présence des capteurs, explique le type de données collectées (informe expressément de la collecte possible de données personnelles), décrit leur usage et donne accès, via smartphone, à des informations complémentaires sur l’hébergement, la conservation ou encore la commercialisation des data. Ce programme inédit est à la fois une réponse aux polémiques et un pied de nez aux autorités locales, comme à de nombreuses autres villes dans le monde. Le message est clair : « Quayside sera un endroit remarquable, comme il en existe peu ailleurs au monde, non pas parce que les données urbaines y seront recueillies comme c’est le cas dans bien d’autres endroits, mais parce que la collecte des données urbaines y sera bien gérée. » 5 Le sous-entendu est clair : certains auraient intérêt à balayer devant leur porte…

Avec recul, il est certain que cette démarche unique a été, dans un premier temps, perçue comme une tentative de redorer l’image du projet. Mais elle est probablement l’une des innovations les plus importantes du projet de Toronto et elle demeurera pour longtemps une référence. Une coalition d’acteurs publics et privés s’est d’ailleurs créée pour enrichir et diffuser ces outils et ces standards de transparence sur la gestion des données (tous disponibles en open source). La ville de Boston, notamment, y prend part.

Vue d’artiste du projet global de ville intelligente imaginé puis abandonné en mai 2020 par Sidewalk Labs (filiale-sœur de Google) à Toronto. dans l’ancienne zone portuaire Quayside, le quartier des quais.

Quelques enseignements du projet

À travers la question de l’information des citoyens, il apparaît que le projet de Toronto soulève des questions qui se posent aussi en Europe ou en France dans tous les projets de villes ou de territoires intelligents. Leurs promoteurs, collectivités territoriales en tout premier lieu, ont sans doute une première question à se poser : avons-nous bien identifié les enjeux autour de la gestion des données produites par notre projet ? Certes, notre opérateur n’est pas Google… mais ne sommes-nous pas en train de commettre les mêmes erreurs que Waterfront à Toronto ?

La question de la souveraineté a-t-elle été anticipée ? Le mot est fort et il est très en vogue. Mais il renvoie à des préoccupations diverses. Il y a la question des outils et l’affirmation d’une volonté de privilégier des technologies nationales ou européennes. Il y a la question juridique de la territorialisation des données et des risques pour les citoyens en cas de transfert des données en dehors de l’union européenne donc hors protection du RGPD (sauf accord particulier qui existe, par exemple, avec le Canada mais pas, ou plus, avec les États-Unis). Il y a aussi une question politique de souveraineté publique locale, c’est-à-dire la capacité de la collectivité à conserver la maîtrise des données produites par elle-même ou pour son compte dans le cadre de missions de service public. Les données publiques sont un bien commun. L’édiction de règles de gouvernance claires mais aussi de clauses juridiques fermes dans les marchés et les contrats de délégation devient une nécessité.

La question du recours aux données massives, le big data, a-t-elle été réfléchie ? Certes en Europe le RGPD impose l’anonymisation de nombreuses données. Et il encadre les usages puis limite la conservation des données qui demeurent personnelles. Mais derrière cette sobriété imposée par la loi, les promoteurs de nos territoires intelligents peuvent être tentés par une forme de fuite en avant. Ils sont parfois poussés par des opérateurs qui cherchent, tout comme Google à Toronto, à inventer de nouveaux modes de régulation et de gestion des grandes fonctions urbaines. L’arrivée récente mais rapide d’outils d’IA pousse à la constitution de « lacs de données » dans lesquels seront déversées des séries de données historicisées de plus en plus volumineuses. Au risque de mettre en péril un jour la vie privée des habitants, ce que dénonçait Ann Cavoukian ; au risque aussi, d’amplifier fortement l’empreinte énergétique et climatique des outils de pilotage des politiques publiques. L’IA n’est, pour l’instant, pas frugale…

La question de la gestion des données par les acteurs publics eux-mêmes est-elle identifiée ? Quelques collectivités pionnières, des grandes métropoles mais aussi des régions, des départements, des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de tailles diverses, ont engagé une réflexion sur l’organisation en leur sein d’une réelle « fonction data ». La ville de Toronto l’avait anticipé et avait ainsi pu opposer aux équipes de Sidewalk Labs sa propre expertise et refuser certaines options voulues par le géant américain. Dans les collectivités françaises, qui peut aujourd’hui faire valoir une vision territoriale, conforme à l’éthique du service public, garante de la protection des données des habitants et garante de la souveraineté publique sur des données d’intérêt général ? Qui sait orienter, et parfois contraindre, les grands opérateurs de services publics (énergie, eau, déchets, stationnement, transports publics, etc.) pour qu’ils respectent ces principes ? Ces enjeux ne concernent pas que des métropoles pionnières. Ils concernent d’ores-et-déjà de nombreux EPCI.

Et que dire de la question de la place des citoyens ? Beaucoup de projets de villes et territoires intelligents intègrent la participation citoyenne. Mais très peu associent véritablement les citoyens à la gouvernance des données. Le sujet est compliqué car les outils et les méthodes utilisés le sont. Pourtant, la création d’un réel cadre de confiance est indispensable. En marge du projet de Sidewalk Labs, de nombreux citoyens de Toronto se sont engagés dans des expérimentations utiles de « data trust » dédiés à des enjeux locaux. En créant avec les citoyens des outils de mise en commun et de partage de données il est possible d’améliorer la mise en œuvre d’actions concrètes ou d’imaginer de nouvelles formes d’action publique, ce que quelques territoires français expérimentent avec une démarche de self data6.

Les questions posées par le projet Google à Toronto se posent ici, en Europe et en France.

Nous n’en avons pas fini avec Google

Paradoxalement, la décision d’Alphabet de se retirer brutalement du projet aura donné raison aux opposants locaux : la question centrale n’était peut-être pas celle de la gestion des données, mais celle de la légitimité d’un géant du numérique à vouloir construire des villes. Aucun promoteur traditionnel, aucun constructeur ou aucun des grands ensembliers français ne jetterait ainsi l’éponge alors que toutes les études préparatoires sont faites et que le premier coup de pioche peut raisonnablement être envisagé. Mais ces acteurs savent que la construction d’un morceau de ville prend du temps, que les concertations et parfois les polémiques sont partie intégrante de la fabrication d’un projet urbain. Ils savent intégrer des contraintes d’intérêt général dont les acteurs publics sont les dépositaires et les garants. Google avait sans doute imaginé pouvoir définir, seul et grâce aux données, les conditions de vie optimales des futurs habitants de Quayside à Toronto. Mais l’intérêt général ne se résume pas à la somme des besoins des particuliers. Les citoyens ne se réduisent pas à des consommateurs.

Quayside, tel que le quartier figure dans les dossiers publics de SWL.

Pour autant, Alphabet n’a pas renoncé à s’intéresser au marché mondial des villes intelligentes. L’annonce est passée inaperçue de ce côté-ci de l’Atlantique. Au moment de l’abandon de Sidewalk Toronto, était annoncé la création d’une nouvelle entité, Sidewalk Infrastructure Partners dotée d’un budget d’investissement de 400 millions de dollars. L’objectif est clair : plutôt que de construire des villes, Google va développer des infrastructures de collecte et de gestion des données au service des territoires. Les premières cibles sont identifiées, elles concernent la gestion des mobilités, l’énergie et les déchets. Sans oublier la logistique de proximité car après tout, la crise sanitaire peut sans doute profiter à quelques-uns…

Pour aller plus loin

Les fiducies de données

Le modèle canadien des fiducies de données n’a pas d’équivalent en droit français. Mais les principes qui fondent ce cadre de confiance permettant le partage et l’exploitation des données entre des partenaires attachés au respect de règles communes et de principes éthiques, peut inspirer des démarches en France ou ailleurs en Europe.

Pour en savoir plus, un livre blanc a été co-produit par NESTA (GB) et ELEMENT AI.

Il est disponible ici : https://hello.elementai.com/les-fiducies-de-donnees.html

Le self data territorial

Le principe du self data repose sur la maîtrise par les citoyens de leurs propres données et leur capacité à les mettre à disposition pour des projets particuliers. Il existe ainsi des coopératives de données de santé concernant des pathologies rares pour lesquelles des patients mettent des données à la disposition de la recherche. En France, trois territoires (Nantes, La Rochelle et Lyon) expérimentent un dispositif de self data territorial dans les domaines de l’énergie, des mobilités et de l’alimentation.

Pour en savoir plus, le Kit du self data territorial a été publié par la FING en 2019 : https://fing.org/publications/kit-self-data-territorial.html

Le programme de design de la transparence de Toronto

Le programme initialement conçu par Sidewalk Labs a été publié sous une licence creative commons. Sous l’impulsion de contributeurs initiaux et d’anciens salariés du projet de Toronto, une communauté a été créée pour tester et faire vivre ces outils de gestion de la transparence dans l’espace public. La ville de Boston, réputée pour ses innovations radicales en matière de gouvernance urbaine, est l’un des acteurs majeurs de cette coalition.

Pour en savoir plus sur la démarche, ou pour accéder librement à l’ensemble des ressources, un site est accessible ici : https://dtpr.helpfulplaces.com/

  1. Jacques Priol est l’auteur de Le big data des territoires. Smartcities, civic tech, services publics, protection des données, open data : les nouvelles stratégies de la donnée au service de l’intérêt général, 2017, Éditions FYP, et Ne laissez pas Google gérer nos villes !, 2020, L’aube.
  2. Waterfront Toronto, Request for Proposals, 17 mars 2017.
  3. Sidewalk Labs, Master innovation and development plan, juin 2019.
  4. Audition de Dan Doctoroff par le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique, Chambre des communes du Canada, 2 avr. 2019.
  5. Ibid.
  6. FING, Kit du self data territorial, 2019.
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