Quel.le.s ingénieur.e.s en chef territoriaux.ales pour demain ?

Le 16 octobre 2019

Radia Daoud et Benoît Vernière, actuellement élèves ingénieur·e·s en chef de la promotion 2019-2020 Wangari Muta Maathai à l’Institut national des études territoriales de Strasbourg (INET), esquissent pour Horizons publics le portrait de l’ingénieur·e en chef de demain. Management des organisations, rapport au territoire, besoin de proximité, transition environnementale et sociale, sensibilité pour la prospective et l’anticipation, etc. Face aux enjeux et aux défis futurs, ces hauts fonctionnaires territoriaux doivent avoir de nouvelles compétences et se diversifier en termes de profils.

De votre point de vue de professionnel et d’élèves à l’INET, où en est-on aujourd’hui, dans la haute fonction publique territoriale ?

Radia Daoud – Le président de la République annonçait, en avril 2019, la « fin des grands corps », notamment par une profonde réforme envisagée de l’École nationale d’administration (ENA), qui forme aujourd’hui les hauts fonctionnaires d’État. Sur fond de crise des Gilets jaunes, les inquiétudes et sentiments d’abandon exprimés par des citoyens et par des élus locaux révélaient autant de représentations que de certaines réalités d’une « élite de la fonction publique » concentrée à Paris et éloignée des territoires. Depuis le début de l’été 2019, la mission Thiriez1 s’est mise en place pour identifier les pistes d’évolution possibles pour la haute fonction publique : accès et recrutement, scolarité et formation, carrières. Elle rendra ses conclusions à l’automne 2020.

On connaissait déjà le caractère perfectible du système d’engagement et de service des fonctionnaires au sein des administrations publiques, qu’elles soient centrales ou territoriales. On a aussi observé – et éprouvé – les lenteurs d’adaptation des organisations comme des modes de pensée face à une société contemporaine qui, elle, avance très vite. Cela ne signifie pas que rien n’a été fait depuis 40 ans. À leur échelle, beaucoup de hauts fonctionnaires, sur des postes de management stratégique, tendent à moderniser les rapports aux territoires, le travail avec les élus et l’organisation de leurs administrations. À échelle plus macro, à l’INET – la « petite ENA », comme l’appellent affectueusement les Alsaciens –, on voit bien que les formations s’ouvrent vers plus d’innovation publique, plus de prise en compte des citoyens dans les services publics, plus de pratiques collaboratives, ou encore plus d’individualisation dans l’accompagnement aux carrières. C’est aussi visible sur l’ensemble des formations dispensées par le CNFPT3. À mon sens, ces signaux traduisent la volonté de passer d’un fonctionnariat dans lequel une certaine homogénéité était figure de réassurance et de stabilité, vers un système où la diversité des profils, des méthodes et des modes organisationnels sont d’indispensables facteurs de performance et de qualité de service rendu.

Le corps des « A+ », cette catégorie réunissant les hauts fonctionnaires territoriaux, évolue aussi. Il était traditionnellement composé des administrateurs territoriaux et des conservateurs en chef du patrimoine, respectivement pour la filière administrative et culturelle. Depuis deux ans, avec la création du nouveau cadre d’emploi d’ingénieur·e en chef, la représentation de la filière technique au plus haut niveau vient diversifier les profils des A+.

Pourquoi créer un cadre d’emploi ?

Benoît Vernière – Il y a 36 ans, la fonction publique territoriale naissait réellement pour répondre aux enjeux posés par la décentralisation et la nécessité pour les collectivités territoriales d’assurer (et d’assumer) leurs nouvelles responsabilités. Cette fonction publique s’inscrivait dans un schéma de règles communes pour assurer l’exercice de compétences relativement similaires… au sein de milliers de collectivités, très diverses, soit l’un des enjeux les plus forts de la « territoriale » : la diversité dans l’unité… et dans l’évolution ! Depuis 1983, en effet, de nombreuses réformes sont intervenues pour adapter ces règles, avec notamment la création des différents cadres d’emplois et la substitution du système de carrière au système de l’emploi. Avant 2016, seul le cadre d’emploi d’administrateur, créé en 1987, répondait explicitement aux fonctions d’encadrement stratégique des collectivités. Les administrateurs représentaient à eux seuls les « A+ », cette haute fonction publique appelée à diriger les administrations des collectivités locales. Cela change avec l’arrivée des ingénieur·e·s en chef et l’enjeu derrière cette petite révolution n’est pas des moindres : ouvrir plus fortement la haute fonction publique territoriale à de nouveaux profils.

Les collectivités sont en effet aujourd’hui confrontées à des questions nouvelles qui nécessitent d’élargir largement les profils et les expériences des cadres dirigeants territoriaux. Certaines thématiques appellent aussi à s’appuyer sur des professionnels ayant exercé dans le secteur privé, et, plus généralement, à s’appuyer sur de nouveaux profils afin que des pratiques diversifiées puissent irriguer les directions générales des collectivités territoriales.

Le nouveau cadre d’emploi d’ingénieur·e en chef s’est adjoint d’une formation obligatoire de 12 mois à l’INET, basée à Strasbourg, alternant enseignements théoriques, stages et projets collectifs au sein de collectivités territoriales, partout en France. Deux « promotions » d’ingénieur·e·s en chef existent aujourd’hui et sont marquées par la diversité et la richesse des parcours et des expériences de celles et ceux qui les constituent. Ce sont des professionnels souvent confirmés, ayant déjà piloté des projets complexes et expérimenté le management d’équipes.

Quels sont les enjeux auxquels ces nouveaux hauts fonctionnaires, ces ingénieur·e·s en chef, devront faire face ?

Radia Daoud – Je pense en particulier à deux grands enjeux : le management des organisations, et le rapport au territoire et à la proximité. Sur le premier point, on est pleinement, depuis une bonne dizaine d’années maintenant, dans une évolution des pratiques managériales. Les administrations nécessitent plus d’agilité, les agents attendent un rapport au travail plus serein, notamment dans leurs relations hiérarchiques. La notion de « collaboratif » semble se multiplier dans des systèmes traditionnellement pyramidaux ou en râteaux. Si l’on va de manière tendancielle vers plus d’horizontalité et de souplesse dans les organisations, je crois encore en une nécessaire figure d’autorité décisionnelle, qui partage, écoute, prend acte, donne du sens, tranche quand il le faut et donne un cap. L’enjeu pour le manager stratégique sera, me semble-t-il, de trouver cet équilibre entre prise de décision individuelle et construction collective.

Le deuxième est celui du territoire. Au printemps 2019, on a reproché aux hauts fonctionnaires d’être trop éloignés des réalités du terrain dans la territoriale. J’ai pu observer de nombreux collègues « gradés », notamment au sein des intercommunalités, être, dès le petit jour, sur le pied de guerre. Réunions matinales auprès des élus de petites communes, rencontres de responsables associatifs locaux, ou encore visites d’écoles avec la présence de parents d’élèves. Le terrain et la proximité sont en réalité au cœur de la fonction de management stratégique.

Mais les besoins évoluent, car les territoires évoluent. La diversité des profils des élus locaux appelle à plus d’accompagnements, de pédagogie, d’écoute, de conseil. Les citoyens-usagers, qui ont des cycles et des espaces de vie, de travail et de loisirs différenciés, réclament une meilleure prise en compte de leurs attentes. Les politiques publiques décentralisées nécessitent une appréciation transversale du fait de l’exigence de développement des territoires. C’est le cas pour les collectivités qui mettent en œuvre de l’économie directe, gèrent du logement, organisent l’aide sociale, etc., tout en œuvrant pour la transition environnementale et sociale.

Un point particulier d’alerte résiderait en la nécessité de s’appuyer sur les fonctions d’observation et de prospective, indispensables pour identifier les signaux faibles et s’adapter très vite aux mutations qui se présentent et qui se pressentent. La sensibilité pour la prospective et l’anticipation doit aussi se développer et se diffuser au travers et par les ingénieurs en chefs, comme des autres hauts fonctionnaires territoriaux.

Justement, quel est aujourd’hui le profil de ces ingénieur·e·s en chef ?

Radia Daoud – Une récente étude du CNFPT2 a dévoilé quelques données : les ingénieur·e·s en chef sont près de 3 500 en France, soit 0,2 % de l’ensemble des fonctionnaires territoriaux : 3/4 d’hommes, 1/4 de femmes. Un âge moyen de 54 ans, et seulement 3 % d’entre eux ont moins de 40 ans. Ils – et elles – occupent généralement des fonctions de direction de services techniques et/ou opérationnels. La figure de l’ingénieur·e en chef que dresse ce tableau est assez homogène.

Les nouvelles conditions d’accès à ce cadre d’emploi – exclusivité de la voie de concours, suppression de la promotion interne, obligation de formation de 12 mois à l’INET de Strasbourg – vont bien changer la donne dans les prochaines années, d’autant qu’en 2025, près de 75 % des ingénieur·e·s en chef actuel·le·s seront à la retraite.

On compte, en effet, dans les rangs des deux dernières promotions (2018 et 2019), plus de 60 % de femmes, un âge moyen de 39 ans et quelques profils issus du secteur privé. On recense aussi des cultures professionnelles et des expériences variées : les actuels élèves ont déjà fait leurs armes dans les secteurs de l’aménagement, de la santé, de la culture, de l’environnement, des transports ou encore des ressources humaines. J’en fais partie donc mon objectivité serait probablement toute relative, mais je crois côtoyer tous les jours des experts confirmés, tous passionnés et particulièrement animés par leur sensibilité au monde qui change. Nous avons ainsi choisi de donner à notre promotion le nom de Wangari Muta Maathai, biologiste, Prix Nobel de la paix 2004. Ce sera la première fois dans l’histoire des grandes écoles des fonctions publiques qu’une femme africaine, militante politique et écologiste, sera à l’honneur. De quoi casser les codes des traditionnels noms de promotion.

Certains modules de formation sont partagés avec les administrateurs territoriaux et conservateurs en chef du patrimoine, ce qui permet sans nul doute le croisement des regards, le décloisonnement des cultures professionnelles et le partage des expériences entre hauts fonctionnaires territoriaux. Toutefois, pour aller plus loin, je plaiderais pour plus de parcours croisés entre fonctionnaires d’État et fonctionnaires territoriaux, de manière parfaitement analogue aux prérogatives et compétences exercées par l’État d’une part et dans les collectivités d’autre part. En tant que hauts fonctionnaires, nous sommes et serons tous confrontés aux mêmes enjeux, cités plus haut : évolution des organisations, nécessaire proximité au terrain, prise en compte des mutations de la société contemporaine. Cela pourrait passer par de réelles formations communes – l’ENA et l’INET sont tous deux à Strasbourg, et des rapprochements sont déjà à l’œuvre, ou encore par la facilitation de passerelles au cours des carrières, d’une fonction publique à une autre.

À noter enfin, les ingénieur·e·s en chef et autres hauts fonctionnaires ne peuvent intervenir que dans des collectivités de plus de 40 000 habitants. À l’heure où les territoires dits « intermédiaires » voire d’autres plus isolés expriment de forts besoins en ingénierie publique, ce seuil peut paraître excluant, et le pourrait d’autant plus sur certaines collectivités où la démographie n’est pas forcément marqueur d’une spécificité ou d’une dynamique particulière. Je pense notamment aux territoires transfrontaliers, aux territoires touristiques ou encore à d’autres espaces économiquement émergents. Sans pour autant changer les règles, imaginer des possibilités pour ces territoires de bénéficier d’une ingénierie renouvelée, et pour ces nouveaux ingénieurs de servir l’intérêt général quel que soit l’endroit, pourrait, par exemple, représenter une marge de progrès à exploiter.

Propos recueillis par Julien Nessi, rédacteur en chef d'Horizons publics.

  1. Le Gouvernement confiait, en mai 2019, à Frédéric Thiriez, énarque, avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation, et ancien président de la ligue de football professionnel (LFP), la mission de réfléchir à une réforme de la haute fonction publique, pour une restitution des conclusions à l’automne 2019.
  2. Centre national de la fonction publique territoriale.
  3. Direction de l’observatoire de l’emploi, des métiers et des compétences, « Emplois de direction dans les grandes collectivités territoriales », mai 2019, CNFPT.
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