Le découpage des circonscriptions législatives sous la Ve république. Délimiter le territoire pour gagner les élections ?

Les modes de scrutin, qui déterminent les modalités de transformation du nombre de voix obtenu en nombre de sièges et le découpage électoral comptent parmi les règles déterminantes de l’organisation des élections. Le découpage électoral désigne la réalisation de la carte électorale¹, c’est-à-dire l’action d’élaborer le cadre territorial dans lequel se déroulent les élections : la délimitation des circonscriptions électorales.

Le découpage électoral peut aussi être défini en fonction de son objectif : mettre la carte électorale à jour pour égaliser la population entre les circonscriptions. Dans son sens le plus connu, le découpage électoral correspond à la pratique politique consistant à délimiter les circonscriptions électorales pour avantager certains candidats ou partis, il s’agit alors d’un « charcutage électoral ».

Les sens multiples du découpage montrent sa grande complexité, d’autant plus que sa connaissance est souvent influencée par des exemples étrangers à la connotation négative, les « rotten boroughs » (bourgs pourris) du xix^e siècle au Royaume-Uni, et le gerrymandering aux États-Unis. Le dessin de presse de la Boston Gazette du 26 mars 1812 illustrant le découpage de l’État du Massachussetts, réalisé par le gouverneur Elbridge Gerry, par la forme d’une salamandre à l’allure monstrueuse est resté célèbre. L’histoire retient la victoire du gouverneur Elbridge Gerry et le néologisme gerrymandering (la contraction de « Gerry » et « salamander ») est aujourd’hui encore souvent employé à la place de redistricting (découpage) aux États-Unis. Dans sa version française, le dérivé du découpage est le « charcutage électoral » qui repose sur la suspicion et la crainte des manipulations politiciennes lors de la délimitation des circonscriptions.

Pourtant, tous les contextes ne sont pas comparables. Pour ne retenir qu’un exemple, il n’y a eu que trois découpages électoraux en France depuis soixante-deux ans alors qu’ils ont lieu tous les dix ans aux États-Unis. Cependant, dans tous les cas, les découpages électoraux seraient sujets aux manipulations des acteurs politiques intéressés par la délimitation (plus favorable) des circonscriptions dans lesquelles ils sont élus.

En effet, le scrutin uninominal (utilisé notamment en France, au Royaume-Uni et aux États-Unis pour l’élection des députés) pose la question concrète de la délimitation des territoires d’élection. L’élection d’un député dans une circonscription crée un lien géographique entre l’élu et le territoire (« sa » circonscription). Ce lien est exacerbé à propos des découpages électoraux car il s’agit de découper le territoire dans lequel chaque député a été élu. On saisit alors immédiatement la difficulté de la tâche politique, entre la suspicion vis-à-vis du gouvernement qui a la charge du découpage électoral, et la crainte de chaque député de voir « sa » circonscription « supprimée » ou modifiée. Les violentes critiques politiques et médiatiques qui émaillent les processus des découpages électoraux sont égales à l’importance des enjeux démocratiques soulevés. La carte électorale est définie par le découpage électoral dont l’objectif principal est d’assurer l’égalité de représentation à travers deux dimensions.

La première est l’égalité électorale des citoyens (Const., art. 3), avec le principe « un homme, une voix », selon lequel chaque voix (suffrage) doit compter autant. Si chaque voix compte avec le suffrage universel, que pèse-t-elle réellement ?

La seconde est fonction des enjeux politiques induits par l’(in)égalité de représentation : quelles sont les conséquences des découpages sur la compétition politique ? Quels sont les biais de représentation ?

Ces deux dimensions exposent le double aspect de l’égalité, quantitatif et qualitatif, et peuvent être illustrées pour en saisir les enjeux concrets :

• lors des élections législatives de 2007, la deuxième circonscription de Lozère comptait 34 400 habitants contre 188 134 pour la deuxième circonscription du Val-d’Oise. Concrètement, comment procéder pour que la voix d’un habitant du Val-d’Oise compte autant que celle d’un habitant de Lozère ?
• de telles inégalités entre circonscriptions surviennent en l’absence d’adaptation de la carte électorale aux évolutions démographiques. Pourquoi n’y a-t-il eu que trois découpages depuis 1958 en France ? Quelles en sont les conséquences ?
• les acteurs de la compétition politique sont aussi ceux qui établissent la carte des élections : ils organisent ce qu’ils convoitent. Dès lors, comment s’assurer qu’un parti politique n’en tire pas profit ? Quel est l’encadrement du découpage électoral ?

Nous présenterons de manière synthétique, l’encadrement des découpages électoraux, comment ils sont élaborés et leurs conséquences.

Quels sont les critères qui encadrent les découpages électoraux ?

Pour assurer l’égalité de représentation chaque circonscription électorale devrait avoir un nombre égal d’habitants, mais cela serait-il suffisant pour rendre un découpage irréprochable ? Rien ne l’indique, car d’autres critères pourraient être invoqués : géographiques, sociaux, administratifs ou politiques.

Face à cette difficulté, les contraintes juridiques apparaissent simples. Elles ne visent pas à définir un découpage idéal. Pragmatiques, elles encadrent la délimitation du territoire en circonscriptions pour permettre l’égalité entre citoyens et limiter l’arbitraire du Gouvernement.

L’encadrement juridique précis du découpage électoral provient surtout de la jurisprudence du Conseil constitutionnel². Les limites des circonscriptions sont définies selon des bases démographiques dans le respect de certaines bases territoriales. Cependant, si le principe est clair, il connaît de fortes nuances. Ainsi, les bases ne sont qu’« essentiellement démographiques ». La population d’une circonscription peut s’écarter jusqu’à 20 % par rapport à la population moyenne des circonscriptions d’un même département. L’égalité démographique est donc relative.

La prise en compte des territoires est subsidiaire mais fournit le cadre des circonscriptions (composées par des cantons) qui sont constituées par un territoire continu et ne peuvent pas être partagées entre deux départements. Là encore, des exceptions sont tolérées, comme le fait de scinder des cantons très peuplés entre plusieurs circonscriptions³. Les contraintes territoriales peuvent aussi conduire à déroger aux bases essentiellement démographiques, comme dans le cas de Saint-Pierre-et-Miquelon, dans l’océan Atlantique qui compte un député pour seulement 4 922 habitants (en 2010), quand les départements métropolitains reçoivent un siège par 125 000 habitants. Au total, les critères démographiques connaissent des limites, et la continuité territoriale des dérogations.

Toutefois, dans une comparaison avec les autres démocraties comparables, l’encadrement des découpages en France est globalement satisfaisant. Les critères s’inscrivent dans la moyenne, sans être parmi les plus stricts⁴. Reste que les critères juridiques, démographiques ou territoriaux, n’empêchent pas l’arbitraire de la délimitation des circonscriptions. Ils ne disent pas comment bien découper, ils fixent seulement les critères pour délimiter le territoire. Pour faire une métaphore, les critères fixent la règle du jeu, mais n’indiquent pas les stratégies des acteurs.

Les contraintes du découpage proviennent surtout des acteurs et de leurs interactions. Ainsi, la suspicion n’est pas anecdotique. La permanence et la médiatisation des accusations envers le Gouvernement qui découpe agissent comme une contrainte forte qui limite l’arbitraire (et les éventuelles tentations) gouvernemental.

La périodicité très insuffisante des découpages électoraux sous la V^e République (en 1958, 1986 et 2010) et leurs absences alors qu’une périodicité décennale était prévue dans le Code électoral⁵ sont révélatrices des logiques qui déterminent la réalisation des découpages électoraux en France. Devant les difficultés, les gouvernements préfèrent choisir de ne pas mettre à jour la carte électorale et n’y procèdent que dans l’obligation, suite à un changement de mode de scrutin (1958, 1986) ou un impératif constitutionnel (2012). L’ancien responsable des élections au Parti socialiste nous rapportait ainsi : « Un Gouvernement qui arrive au pouvoir n’a pas idée de procéder à un nouveau découpage » et même « afin que celui-ci lui soit plus favorable » ⁶. Les contraintes juridiques et politiques (un découpage c’est l’occasion « de se faire des ennemis jurés, y compris jusque dans sa propre majorité » ⁷) construisent une préférence pour le statu quo de la part des gouvernements successifs. La volonté politique est donc l’obstacle majeur aux découpages électoraux sous la V^e République, même quand ceux-ci s’avèrent nécessaires pour assurer l’égalité des suffrages.

Les conséquences interpellent : les élections législatives de 2007 ont été organisées sur les délimitations établies en 1986, sur les bases du recensement de 1982. L’absence de mise à jour de la carte électorale a une influence négative avec des inégalités de représentation sensibles. En 2010, les écarts de populations entre circonscriptions métropolitaines allaient de 1 à 5,4. C’est-à-dire que la voix d’un habitant de la deuxième circonscription de Lozère valait 5,4 fois plus que celle d’un habitant de la deuxième circonscription du Val-d’Oise.

Comment les découpages électoraux sont-ils réalisés ?

En apparence, le processus est assez simple, rapide et centralisé par le Gouvernement. Pour schématiser, le ministre de l’Intérieur réalise la carte électorale avec l’aide des préfets et par la voie d’ordonnances, les partis politiques ne participent pas directement et les contrôles du projet n’aboutissent à aucune censure.

En réalité, la complexité du processus est importante et croissante comme le montre l’accroissement de leur durée (quelques jours en 1958, sept mois en 1986, dix-huit mois en 2010) sous l’effet de plusieurs variables comme la configuration d’acteurs et les contrôles du projet. Le point fondamental pour comprendre comment la carte électorale est élaborée est la dualité des processus qui répondent à des logiques distinctes. Le processus officiel est à dissocier d’un processus alternatif, officieux. Ce dernier fait ressortir une dimension locale, une interaction constructive entre les acteurs, moins théâtraux que les attaques politiques partisanes au Parlement ou dans les médias.

Outre une permanence des acteurs principaux (comme Alain Marleix qui a participé au découpage de 1986 et réalisé celui de 2010) et des experts électoraux des partis, il existe une interaction entre de nombreux acteurs. Le décalage entre l’apparence du processus officiel se repère, notamment, au dialogue direct des députés avec le découpeur. Les députés défendent leur intérêt (la réélection) avant ceux du parti (maximiser les gains de sièges). Loin d’un projet imposé de haut en bas par le Gouvernement, le niveau local importe avec les concertations entre élus et l’élaboration de propositions faites au découpeur. Progressivement la carte électorale prend forme par ces échanges multiniveaux. Le processus officiel centralisé est donc nuancé par une certaine déconcentration, via le rôle des préfets, et une décentralisation, par celui des parlementaires. Il est aussi soumis à plusieurs étapes de contrôle réalisées par des institutions dans la dernière phase du processus.

Il s’agit d’abord de la commission de contrôle, créée en 2008 (Const., art. 25), dont le rôle est majeur car, malgré l’absence de force obligatoire de son avis sur le projet, celui-ci est public. Un projet de découpage n’est plus un acte discrétionnaire du Gouvernement tel qui l’a pu l’être. En 2010, la commission a formulé trente-cinq propositions complémentaires ou alternatives, dix-sept suggestions, et validé sans réserve quarante-huit départements. Il s’agit d’un contrôle de nature politique, en opportunité, dans le respect des critères juridiques, à la différence du contrôle du Conseil d’État et du Conseil constitutionnel, avec lesquels il est donc complémentaire.

Viennent ensuite successivement les contrôles du Conseil d’État et du Conseil constitutionnel, réalisés en fonction des critères dégagés par la jurisprudence. Si le Conseil constitutionnel relève que la « Constitution ne [lui] confère pas un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement » et qu’il ne se prononce pas en opportunité politique (il ne vérifie pas si « si les fins sont désirables ou les moyens adéquats aux fins »), l’absence de censure ne signifie pas une inefficacité du contrôle. En effet, l’influence des acteurs du contrôle dépasse le cadre des étapes de contrôle. Ils sont des acteurs à part entière du processus. Ils interagissent directement avec les acteurs politiques qui eux-mêmes intériorisent les règles et contraintes pour parer à une possible censure du projet. Il en résulte une juridicisation de l’ensemble des composants du processus du découpage.

Les critères juridiques, démographiques ou territoriaux n’empêchent pas l’arbitraire de la délimitation des circonscriptions. Ils ne disent pas comment bien découper, ils fixent seulement les critères pour délimiter le territoire.

In fine, en France, la rationalité politique du Gouvernement qui découpe se trouve fortement limitée par les contraintes juridiques, démographiques et géographiques qui se cumulent avec celles politiques (intérêts des députés, à l’intérieur des partis et entre les partis) et les contrôles du projet. Le caractère partisan du processus est ainsi atténué par de multiples facteurs. En pratique, les marges de manœuvres du Gouvernement pour l’élaboration de la carte électorale sont fortement contraintes par la manière dont le processus est réalisé, ce que reflètent, en grande partie, les conséquences des découpages.

Quelles sont les conséquences des découpages électoraux ?

Il est symptomatique de l’influence des contraintes politiques de constater que la carte électorale de 1958, réalisée en l’absence de toute règle et de contrôle officiel, avait des caractéristiques globalement proches de celles qui lui sont postérieures : seules quelques circonscriptions dépassaient de 20 % l’écart à la moyenne de population départementale. Cependant, les conséquences du découpage ne se vérifient pas uniquement par rapport aux critères juridiques. Elles peuvent également être analysées par des dimensions politiques et partisanes à travers de multiples critères (nombre de voix gagnées ou perdues par les partis, circonscriptions disputées, biais de représentations, etc.), et plusieurs échelles d’analyses temporelles (temps court, temps long) et spatiales (circonscription, département, France entière). Il y a donc un kaléidoscope de conséquences du découpage électoral dont quelques-unes peuvent être synthétisées.

Premièrement, à propos des conséquences relatives à l’égalité de représentation (« un homme, une voix »), en 2010, toutes les circonscriptions ont un écart à la population moyenne des circonscriptions de leur département inférieur à 20 %. L’égalité est respectée au sens des critères établis mais l’égalité reste néanmoins fortement relative. D’abord car elle est définie dans un cadre départemental (et non national), ensuite en raison des déviations autorisées. Même si un progrès constant s’observe avec la diminution de l’écart moyen de population (en 2010, 97 % des circonscriptions ont un écart à la moyenne de la population départementale inférieur à 15 %), les écarts demeurent importants entre départements différents. Si bien que la sixième circonscription de Loire-Atlantique, 141 334 habitants, et la deuxième des Hautes-Alpes, 62 082 habitants, sont conformes aux critères.

Une autre forte atténuation de l’égalité électorale apparaît en prenant en compte les seuls inscrits sur les listes électorales. Sans valeur juridique car le critère est celui « des habitants », ce critère reste intéressant par rapport à l’égalité électorale (toutes les voix se valent-elles ?). En effet, les « inscrits » correspondent aux seuls habitants susceptibles de voter. Outre l’influence sur l’attribution des sièges par département, (par exemple, le Var compte plus d’inscrits que la Seine-Saint-Denis – 758 150 contre 741 517 – mais moins de sièges – 8 contre 12). Ces inégalités se retrouvent ensuite au niveau des circonscriptions (par exemple, la deuxième circonscription de Haute-Corse compte 86 % d’inscrits parmi ses habitants, contre seulement 39 % pour la sixième de Seine-Saint-Denis), et font apparaître des différences partisanes (sur les vingt-cinq circonscriptions avec le ratio inscrits habitants le moins élevé en 2012, vingt-deux avaient des députés de gauche).

Deuxièmement, par rapport à l’égalité politique et partisane, lorsqu’il est mis en œuvre, le découpage est le plus souvent, mais dans une mesure limitée, utilisée à des fins électoralistes qui sont en faveur des parlementaires, avant d’être partisanes et en fonction de la majorité qui découpe.

Le découpage ne fait pas l’élection. Il n’est pas un facteur explicatif suffisant, autonome et déterminant des résultats électoraux.

Les conséquences portent plus sur une amélioration des conditions de victoire des députés (avec une marge de victoire accrue) que sur un gain électoral (avec un plus de sièges en faveur de la majorité qui découpe). Des conséquences partisanes existent néanmoins, par exemple, pour les partis. Par exemple, le Parti communiste a fortement bénéficié des délimitations de 1986 et 2010 grâce à des regroupements de cantons favorables au sein de circonscriptions. Plus largement, la carte électorale était devenue au désavantage de la droite entre 1986 et 2010, le redécoupage a permis d’approcher d’un nouvel équilibre en 2012.

Troisièmement, les découpages électoraux produisent des conséquences structurelles sur la carte électorale. Ils participent à structurer la compétition électorale par la création de circonscriptions plus ou moins disputées. Ainsi, selon les configurations locales, ils tendent à respecter et encadrer la préexistence d’homogénéité (ou hétérogénéité) partisane sur un territoire donné, qu’ils peuvent toutefois tenter de renforcer ou d’affaiblir par les délimitations. En ce sens, entre 1997 et 2012, environ 50 % des circonscriptions sont politiquement stables, malgré trois changements de majorité parlementaires sur cette période.

Toutefois, les effets du découpage électoral ne doivent pas être surestimés. Ils subissent le poids de variables démographiques et géographiques et, surtout, du contexte politique. En ce sens, les résultats des élections de 2017 montrent les effets du découpage sont limités à court et long termes. Le mode de scrutin a bénéficié, comme toujours, au parti qui l’emporte et les candidats La République en marche ont remporté 308 circonscriptions sur 577. Le découpage n’empêche ni l’alternance, ni la victoire d’un parti qui n’a pas réalisé le découpage électoral.

En France, le découpage est un processus complexe dont les paramètres principaux (règles, temporalité, acteurs et stratégies, contraintes et contrôles politiques et institutionnels) et leurs variations déterminent le résultat (la carte électorale) et non les résultats (électoraux). Le découpage ne fait pas l’élection. Il n’est pas un facteur explicatif suffisant, autonome et déterminant des résultats électoraux.

Si le cadre juridique est perfectible, si certaines dimensions de l’égalité interrogent et si certains effets politiques sont notables, les enjeux majeurs du découpage électoral sont la suspicion qu’il suscite (sans rapport avec la réalité du processus et ses conséquences) et l’absence de périodicité (seule démocratie dans ce cas). Or, les deux sont liées : le manque de découpage exacerbe la suspicion lorsqu’il est réalisé, ce qui concourt aux renoncements ultérieurs. À l’inverse, une banalisation de la pratique du découpage électoral en France est souhaitable, tant le découpage électoral est essentiel à la démocratie.

La participation des citoyens ou les outils informatiques peuvent être des facteurs amélioratifs du processus. L’utilisation d’outils algorithmiques pourrait, sans aucun doute, aider à la prise de décision… Mais elle n’éludera pas la complexité de la délimitation des circonscriptions car le découpage électoral parfait n’existe pas.

1. Le découpage électoral comporte deux phases successives, d’abord la répartition des 577 sièges (soit le nombre de députés) entre les départements et, ensuite, la délimitation des circonscriptions au sein des départements.
2. Déc. n^o 85-196 DC, 8 août 1985, sur la Nouvelle-Calédonie.
3. Certains cantons urbains densément peuplés pouvant causer des dépassements du seuil autorisé de 20 % d’écart de population.
4. Comme cela peut être le cas aux États-Unis ou en Nouvelle-Zélande par rapport aux déviations de population autorisés inférieures à 5 %.
5. Entre 1985 et 2012. Elle a depuis été supprimée, ce qui est une exception parmi les démocraties qui possèdent toute une périodicité pour les redécoupages électoraux.
6. Entretien avec Bruno Le Roux, alors responsable des élections du Parti socialiste : Ehrhard T., Le découpage électoral, intérêts parlementaires, logiques partisanes, Classiques Garnier, Science politique.
7. Entretien avec Jean-Jacques Hyest, alors rapporteur du projet de loi sur le découpage au Sénat : Ehrhard T., Le découpage électoral, intérêts parlementaires, logiques partisanes, op. cit.