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Les frontières entre élus et DGS doivent être repensées

Elu local
©Pascal Fossier - Fotolia
Le 13 septembre 2019

Au moment où le périmètre des collectivités territoriales est repensé et où la contraction des budgets contraint ces dernières à revoir leurs modes d’organisation, il nous semble urgent de questionner la gouvernance, en redéfinissant notamment les frontières entre élus et administration.

S’il est vrai que les élus interviennent désormais beaucoup moins dans le champ des ressources humaines et du management - lors des recrutements et dans la prescription du travail, notamment -, des contresens demeurent toutefois, non plus seulement dues au positionnement de tel ou tel édile, mais à un schéma structurel à revoir, selon nous. Notre propos vise ainsi à démontrer en quoi ce schéma n’est plus tenable.

Le système actuel, un frein à la modernisation du service public

Repartons tout d’abord de la raison d’être des fonctions pour mieux comprendre en quoi le système actuel est non seulement générateur de dysfonctionnements mais constitue aussi un frein à la modernisation du service public.

Si l’on postule que la vocation des élus est avant tout de développer et de mettre en œuvre une vision politique au service des enjeux de la vie citoyenne, la mission semble alors difficilement compatible avec celle d’administration de la collectivité.

Or, comme chacun sait, l’autorité territoriale incombe actuellement au Maire ou au Président de la collectivité, ce qui octroie à ces derniers la responsabilité pleine et entière du personnel.

Ceux-ci ont donc, juridiquement, une double vocation, conduire un projet politique ET administrer, l’une tournée vers l’extérieur, l’autre vers l’intérieur, l’une ciblée sur la finalité de l’action, la seconde sur ses modalités.

Essayez pourtant de vous mettre à la fenêtre et de regarder à la fois dehors et dedans, de scruter l’horizon tout en surveillant la maisonnée. Vous allez rapidement constater que la tâche est ardue, voire impossible si vous souhaitez avoir une vision large et complète de ce qui se passe sur les deux plans, qui plus est si vous souhaitez agir avec pertinence et réactivité.

La même chose se produit avec les élus qui ne peuvent à la fois s’occuper des affaires publiques et de l’administration de leur collectivité.

Qu’attendons-nous de nos élus locaux ?

Car, qu’attendons-nous de nos élus locaux ? Je ne sais pas ce que vous en attendez, mais pour ma part en tant que citoyenne, j’attends qu’ils définissent et déclinent des réponses aux enjeux de leur territoire et non qu’ils assument la gouvernance de l’organisation chargée de les mettre en œuvre.

J’attends qu’ils définissent un budget et allouent des ressources mais non qu’ils valident les bons de commande ou définissent le montant des primes individuelles.

J’attends d’eux qu’ils soient à l’écoute des habitants, pas nécessairement à celle des agents de leurs collectivité qui disposent déjà, a minima, d’une hiérarchie, d’un service de ressources humaines et d’un médecin de prévention.

J’attends d’eux qu’ils œuvrent pour l’emploi au sein de leur territoire et non qu’ils assurent le recrutement de leurs agents (hormis celui de leurs plus proches collaborateurs).

Enfin, j’attends d’eux qu’ils favorisent la cohésion sociale mais non qu’ils définissent la politique RH ou qu’ils pilotent le dialogue social de leur collectivité.

Certes, il est demandé aux DGS et aux DRH d’être forces de proposition et dans les faits, l’exécutif leur délègue souvent une grande partie de l’administration mais les actes les plus décisifs relèvent néanmoins toujours de la responsabilité et du choix des élus : organigramme, recrutement, politique de rémunération, plan de formation, critères d’avancement, champ disciplinaire…

Un émiettement de la gouvernance interne

Cette situation, en dépit de l’engagement indéniable des élus en charge du personnel (Maires, Présidents ou Adjoints par délégation) a néanmoins des effets pervers, aux lourdes conséquences :

  • détournement de l’énergie politique normalement dévolue à la « chose publique » vers la gestion de contingences internes,
  • choix de gestion interne opérés souvent sur la base de représentations personnelles plutôt que d’étayages conceptuels et méthodologiques,
  • réformes internes conditionnées par le rythme du mandat (absence de continuité de l’action, paralysie sur la dernière année),
  • difficulté des élus à trouver la juste distance face à des agents potentiellement électeurs,
  • enjeux d’équité et de cohérence d’action souvent mis à mal.

La plus-value et la légitimité de l’exécutif à définir une organisation interne, à élaborer une politique de ressources humaines et à réaliser des choix managériaux nous semblent donc devoir être questionnées si l’on veut que l’administration des collectivités continue à se moderniser.

L’émiettement actuel de la gouvernance interne ne profite en effet ni au service public qui fait régulièrement les frais d’une gestion des ressources humaines inappropriée, ni aux agents publics dont la motivation est parfois écornée par les effets délétères du discrétionnaire.

Il ne profite pas plus d’ailleurs aux élus coincés entre l’ambition d’adapter le service public aux besoins de la population et le souci de ménager les professionnels puisqu’il leur revient de conduire le dialogue social et de rendre l’ensemble des arbitrages relatifs au fonctionnement de la collectivité.

Enfin, il contraint les directeurs généraux à d’incessantes contorsions pour garantir l’efficience et la lisibilité de choix de gestion interne qui leur échappent en grande partie.

Car si les DGS ont été pendant longtemps des hommes de dossier, voire même de cabinet parfois, ils sont désormais de véritables dirigeants rodés aux différentes dimensions du management et donc aptes à conduire la transformation des collectivités.

Et si l’on s’autorisait donc enfin à remettre en cause les périmètres de légitimité en permettant aux élus de se concentrer pleinement sur l’action publique – orientations politiques, priorités d’action, choix budgétaires - et aux Directions Générales de garantir les conditions et modalités de mise en œuvre de la feuille de route politique ?

La réussite de cette évolution repose sur un changement juridique mais aussi sur une meilleure contractualisation au quotidien entre Directions Générales et élus, les premiers devant être en capacité de fournir aux seconds l’ensemble des données propres à éclairer la décision : analyse des besoins de la population, étude d’impact, conditions de la faisabilité…

Le développement d’un véritable management par les compétences, d’une plus grande responsabilisation des professionnels et d’une plus grande efficience sont en jeu. Il en va donc de la crédibilité de l’action publique, trop souvent mise à mal actuellement.

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