Loire-Atlantique : des outils innovants au service des allocataires du RSA

En septembre 2018, la nouvelle stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté, dont le nom est souvent réduit au « plan pauvreté », ambitionne, entre autres choses, de développer les dispositifs d’évaluation. Avec plus de neuf ménages allocataires du Revenu de Solidarité Active (RSA) sur dix qui vivent sous le seuil de pauvreté[1], cette population - qui représente plus de 26 000 ménages en Loire-Atlantique pour une population couverte (allocataire, conjoint, enfant à charge) équivalente à 4 % de la population départementale[2] - figure parmi celle impactée par les différentes mesures de cette nouvelle stratégie. En revanche, la connaissance fine de ces ménages et de leurs conditions de vie au quotidien (niveau de vie, sortie du dispositif par exemple) sont mal connus des départements qui en ont la charge. Ces difficultés à s’appuyer sur des informations fiables reposent sur différents freins : la difficulté de traiter ces données relevant du big data ; la nécessité de liens étroits entre spécialistes du sujet et techniciens spécialisés dans l’analyse ; la mobilisation de nouvelles méthodes d’analyse.

Le Département de la Loire-Atlantique dans le cadre de sa nouvelle Stratégie Départementale d’Insertion a levé ces freins pour engager des travaux relatifs aux trajectoires des ménages allocataires du RSA au sein du dispositif. À ce titre, en utilisant une méthode innovante et inédite appliquée à des données relevant du big data, la Loire-Atlantique figure parmi les territoires précurseurs en matière d’évaluation. Poursuivre les pistes de recherche, faire connaître les outils et ses résultats sont désormais des priorités pour la collectivité. Cet article après avoir expliqué le contexte et les difficultés rencontrés s’attache à présenter les grands enseignements et pistes de réflexion qui seront explorées ultérieurement.

Innover au sein de la collectivité pour mieux connaître les ménages allocataires du RSA

Régulièrement les travaux d’évaluation de politique publique sont confiés à des cabinets extérieurs aux collectivités. Cette expertise venue de l’extérieure, sur une période dédiée et limitée dans le temps, peut entrainer une forme de lourdeur dans sa mise en place, dans son déroulé (appel d’offre, lien avec les services techniques, fréquence des réunions, problématiques d’échanges de données) voire parfois déboucher sur des évaluations au périmètre restreint.

Ainsi, en complément de ces travaux, les collectivités sont de plus en plus nombreuses à rassembler des expertises de gestion et d’analyse de données au sein d’équipes dédiées. C’est dans ce cadre que la direction prospective du département de la Loire-Atlantique s’est vu confiée la double mission de décrire les ménages allocataires du RSA et de mettre en lumière les trajectoires variées des ménages au sein du dispositif (dynamiques d’accompagnement et de sortie notamment). Cet apport inédit d’informations sur les trajectoires au sein du dispositif a nécessité d’innover tant dans la proximité entre équipes métier et techniciens (comités techniques réguliers) que dans l’application de méthode innovante (typologie de trajectoires).

La difficile utilisation de données de gestion

Les phases de compilation, nettoyage et analyse des données ont nécessités la tenue d’un comité technique réunissant des professionnels du Département, de la CAF et de la MSA à raison d’un rendez-vous toutes les deux semaines. Ces réunions ont eu pour but de rapprocher spécialistes du RSA et techniciens spécialisés en analyse de bases de données.

Par ailleurs, à la complexité du sujet et des données disponibles, s’ajoute le fait que les outils utilisés au quotidien pour renseigner l’ensemble des données individuelles sur les ménages allocataires sont gérés par des logiciels propriétaires ayant pour but le suivi individuel au jour le jour. Étant donné que ces outils ne sont pas conçus pour pouvoir historiser l’ensemble des données, en vue d’une analyse sur longue période des évolutions et dynamiques (composition du ménages, modification du type d’accompagnement par exemple), alors un long travail de nettoyage et de croisements de données a été nécessaire en amont de l’analyse (plus de 500 fichiers pour la période 2013-2016).

Ainsi, après une année de travail, les résultats sont là pour objectiver la perception des professionnels de terrain et apporter des informations inconnues jusque-là. En complément des documents portant sur la méthode et les résultats, les professionnels ont désormais la possibilité d’accéder à l’ensemble des données au travers d’un site Internet dédié.

Des résultats inédits pour mieux accompagner

Après une première analyse classique, par typologie, permettant de dégager des profils types de ménages allocataires du RSA, l’enjeu a porté sur le fait de visualiser les parcours individuels et d’identifier des trajectoires types relevant de dynamiques différentes au sein du dispositif. Pour ce faire, cette analyse a mobilisé une méthode issue de la science médicale puis, depuis quelques années, utilisée en démographie et enfin en sciences sociales : l’analyse de séquences[3].

À titre de comparaison, si la mise en place d’une typologie de ménages allocataires a consisté à élaborer des profils types de ménages au regard d’un ensemble de caractéristiques individuelles (logement, niveau de vie, composition des ménages par exemple), l’analyse de séquences vise à identifier des allocataires ayant connu, sur une période de quatre années entre 2013 et 2016, des enchaînements de situations suffisamment proches, voire identiques, pour constituer un groupe de trajectoire.

À notre connaissance l’analyse de séquences sur le sujet du RSA avec un tel périmètre constitue une première à l’échelle nationale. Cette analyse a permis de mettre en exergue cinq groupes de trajectoires différentes qui peuvent être regroupées en trois dynamiques distinctes de sorties rapides, de sorties lentes, de peu ou pas de sorties du dispositif.

Pour mieux appréhender ces résultats, qui concernent les allocataires entrés durant le second trimestre de 2013 et suivi jusqu’à la fin de l’année 2016, il convient de retenir les quelques enseignements qui suivent :

• 43 % des allocataires sortent du dispositif rapidement. Parmi eux, une grande majorité ne bénéficie plus de l’allocation dès la fin de l’année 2014. En revanche, malgré l’obligation de le faire, une majorité de ces allocataires sortent du dispositif sans pour autant avoir contractualisé avant, autrement dit formalisé, au travers d’un contrat d’accompagnement, des objectifs personnels avec leur conseiller (retour à l’emploi, gain en autonomie, problématique de mobilité et/ou de mode de garde par exemple).
• la dynamique de sorties plus lentes, au sein de laquelle plus de 7 allocataires sur 10 sortent après trois années et demie au RSA, est une réalité pour deux groupes de trajectoires distinctes : des allocataires dont certains passent par un contrat aidé ou ne contractualise pas (16,5 % de l’ensemble des allocataires suivis) ; des allocataires suivis par Pôle emploi dans le cadre d’un projet personnalisé d’accès à l’emploi (13 %).
• près de 3 allocataires sur 10 ne sortent pas du dispositif soit du fait d’une trajectoire sans contractualisation (18 % de l’ensemble des allocataires suivis), soit malgré un accompagnement pôle emploi de type PPAE (9,5 %).

L’ensemble des enseignements de cette étude intitulée « Qui sont les ménages allocataires du RSA en Loire-Atlantique et quelles sont leurs trajectoires au sein du dispositif ? » sont accessibles, et synthétisés dans des documents de type Repères, sur le site : observatoire.loire-atlantique.fr.

Poursuivre les recherches et faire connaître les méthodes

Trois objectifs sont visés dans la continuité de ces travaux. Le premier objectif consiste à faire connaître les résultats et la méthode afin d’aider d’autres collectivités et professionnels à s’approprier les méthodes utilisées (webconférence du 2 octobre 2018 via le réseau idéal connaissance ; rédaction d’articles dans différentes revues : le Journal de l’Action Sociale par exemple).  Le deuxième objectif mobilise d’autres outils et données (qualitatives notamment) afin d’éclairer les facteurs, propres aux individus et/ou aux dispositifs d’accompagnement, qui impactent l’appartenance à telles ou telles trajectoires. Enfin, le troisième objectif contribue à l’amélioration des outils de recueil et de traitement de l’information.

Enfin, si les résultats mis en exergue vont permettre d’ajuster les réponses d’accompagnement à l’échelle locale, ceux-ci peuvent également servir, à titre exemplaire, pour améliorer la réponse nationale face à ces enjeux aussi complexes que primordiaux.

L’allocation représente un enjeu social et financier fort pour les collectivités, à titre d’illustration l’allocation représente, à elle seule, 16 % du budget départemental de la Loire-Atlantique. On accompagne mieux quand on connaît mieux. Et pour connaître mieux, il faut aussi améliorer les outils de collectes et de traitement d’informations.