Crise du logement, crise de l’aménagement ?

L’urbanisme fonctionnaliste, une impasse environnementale

La préservation des sols est au cœur de la problématique de bifurcation environnementale. Elle renvoie à la fois à l’enjeu de la protection de la biodiversité, au maintien des capacités de stockage du carbone et au bon fonctionnement du cycle de l’eau. Les débats relatifs à la mise en œuvre du zéro artificialisation nette (ZAN) ont montré à quel point notre consommation foncière était disproportionnée : depuis 1980, la population française a augmenté de 19 % ¹ et l’artificialisation des espaces de 70 % sachant que les deux tiers sont liées à l’habitat. Cette surconsommation n’est pas liée à nos besoins en logement, mais à notre modèle spécifique de développement et d’aménagement : 60 % de la consommation foncière est le fait de territoires qui ne sont pas en tension immobilière ; 10 % de l’artificialisation pour l’habitat est réalisé dans des communes qui perdent des ménages et des habitants. Surtout, les opérations de moins de huit logements par hectare sont responsables de 51 % de la consommation d’espaces alors qu’elles ne représentent que 19 % de la production de logements. Il est quand même paradoxal qu’un pays comme l’Angleterre dans lequel 75 % des ménages vivent en maison, alors que nous ne sommes que 55,7 % en France, ait une consommation foncière par individu 57 % moins élevée que la nôtre. L’éclatement des fonctions n’a pas eu comme seule conséquence une surconsommation foncière. Il a aussi généré une surmobilité qu’on ne sait plus comment gérer aujourd’hui. Chaque Français parcourt chaque jour en moyenne 40 kilomètres contre 5 dans les années 1960. La distance moyenne entre le domicile et le travail est passée de 3 à 30 kilomètres et la distance moyenne du domicile aux commerces a augmenté de 30 % en quinze ans. Là encore, l’impact environnemental n’est plus supportable.

Chaque Français parcourt chaque jour en moyenne 40 kilomètres contre 5 dans les années 1960. La distance moyenne entre le domicile et le travail est passée de 3 à 30 kilomètres.

L’urbanisme fonctionnaliste, une impasse fonctionnelle

D’un point de vue fonctionnel, la principale conséquence de la mise en œuvre de l’urbanisme fonctionnaliste et de la mise en concurrence des territoires par la décentralisation a été la déstabilisation des centralités ; notamment les petites villes et les centralités rurales. La bonne santé des centralités dépend en grande partie de l’intensité de leur fonction. Les petites centralités et les centralités rurales sont largement plus dépendantes des résidents de leur hinterland que ne le sont les grandes villes : c’est d’ailleurs le principe même des « villes marché ». En éclatant les fonctions (fonction résidentielle, fonction économique, fonction de service, etc.), en diluant les équipements et les services, en créant des offres concurrentes en périphérie, les territoires ont ôté aux petites centralités la capacité à amortir leur fonction sur un « marché » suffisant. La France est un pays peu dense dans lequel, il y a du monde partout. L’histoire et la géographie ont donné lieu à une organisation et une armature territoriale particulière caractérisée par la faiblesse (politique, mais aussi fonctionnelle…) des grandes villes et parallèlement par un nombre important de villes moyennes, de petites villes et de bourgs ruraux assurant chacun à leur échelle des fonctions de centralité sur l’espace environnant. 90 % de la population française vit dans l’aire d’influence d’une ville, mais 37,2 % vivent dans une commune de moins de 5 000 habitants, 76,1 % dans une commune de moins de 50 000 habitants et seulement 15,1 % dans une commune de plus de 100 000 habitants. L’Europe compte 52 agglomérations millionnaires en habitants, mais seulement quatre sont situés en France. Sept métropoles françaises comptent moins de 300 000 habitants et douze moins de 500 000 habitants. La France n’est pas un pays de grandes villes ou de grandes agglomérations. C’est un pays de villes moyennes et petites, de bourgs ruraux fortement connectés à leur espace environnement. Ce modèle spécifique largement produit par notre faible densité est plutôt un atout. Cela n’empêche pas les territoires eux-mêmes (et non l’État…), depuis l’avènement de l’urbanisme fonctionnaliste et de la décentralisation et malgré le discours récurent sur la ruralité, de continuer à déstabiliser méthodiquement leurs centralités.

L’urbanisme fonctionnaliste, une impasse sociale

Surconsommation foncière, explosion de la mobilité, éclatement des fonctions, déstabilisation des centralités : outre l’impasse environnementale et l’impasse sociale, l’urbanisme fonctionnaliste est aussi une impasse sociale. Les contempteurs du ZAN ont cru trouver dans la crise du logement un argument décisif pour remettre en cause la loi Climat et résilience² même si la crise du logement est largement antérieure à la mise en œuvre des principes de la sobriété foncière. C’est une crise quasiment récurrente depuis soixante-dix ans. Depuis, la réponse de l’État est identique : construire davantage de logements. Le 31 janvier 2024, Gabriel Attal annonçait dans son discours de politique générale un énième « choc de l’offre » pour déverrouiller le secteur du logement en crise.

La crise du logement, une crise de l’offre ?

Le diagnostic qui sous-tend cette logique de choc de l’offre s’appuie sur la croyance que la crise du logement serait essentiellement due à un déficit du nombre de logements proposés par rapport à la demande qui est aux besoins des ménages. La population française devrait décliner à partir de 2044. On ne peut cependant nier qu’elle a fortement augmenté depuis 1968 avec 16,4 millions d’habitants supplémentaires. Davantage encore que l’augmentation de la population, c’est l’augmentation du nombre de ménages (+13,2 millions) qui, du fait de l’évolution de la structure des ménages et de la décohabitation, a fortement augmenté. Ainsi, avec le nombre de résidences principales de 1968, on loge aujourd’hui 13,7 millions d’individus en moins qu’à l’époque.

Est-ce suffisant pour en déduire que la crise du logement est une crise de l’offre ?

L’évolution comparée entre le nombre de ménages supplémentaires et le nombre de logements supplémentaire est assez éloquente. Entre 1968 et 1975, on a construit 1,40 logement supplémentaire par ménage supplémentaire ; 1,42 entre 1975 et 1982 ; 1,32 entre 1982 et 1990 ; 1,04 entre 1990 et 1999 ; 1,4 entre 1999 et 2009 ; 1,50 entre 2009 et 2014 et 1,38 entre 2014 et 2020.

Dit autrement, le nombre de logements supplémentaires a toujours été supérieur à l’augmentation du nombre de ménages depuis 1968, et ce parfois très largement. L’analyse du rapport entre l’évolution du nombre de résidences principales et du nombre de ménages est plus nuancée : 0,97 résidence principale par ménages supplémentaire entre 1968 et 1975 ; 1,01 entre 1975 et 1982 ; 0,98 entre 1982 et 1990 ; 0,97 entre 1990 et 1999 ; 1,23 entre 1999 et 2009 ; 1 entre 2009 et 2014 et 1 entre 2014 et 2020. On compte ainsi aujourd’hui 1,21 logement par ménages et 0,99 résidence principale par ménage, soit un déficit de 107 000 résidences principales.

Ce qui frappe bien évidemment, c’est l’énorme différentiel entre l’évolution du nombre de logements supplémentaires et le nombre de résidences principales supplémentaires. La différence s’explique naturellement par l’explosion du logement vacant (+ 1,7 million depuis 1968 et + 925 000 depuis 2000) et par l’explosion des résidences secondaires (+2,3 millions depuis 1968 et + 655 000 depuis 2000) dans la catégorie de laquelle s’insèrent bien évidemment les locations de type Airbnb et autres plateformes. Si certains territoires ruraux ont des pourcentages de logement vacant plus élevés, exprimé en nombre de logements, l’essentiel, comme pour les meublés touristiques, se situe dans les grandes agglomérations, Paris, Lyon, Marseille, Toulouse, Nantes, Bordeaux, Nice, etc., là où sont les besoins.

Parcourir 100 kilomètres coûte 6 fois moins cher aujourd’hui que dans les années 1960, se loger en centre-ville coûte 7 fois plus cher.

Doit-on considérer cette évolution comme inéluctable (toujours plus construire ? Toujours plus de logements vacants ? Toujours plus de résidences secondaires ou de meublés touristiques ?) ou une autre politique est-elle possible ? Des choix politiques (les dispositifs de défiscalisation immobilière, les abattements sur les meublés, etc.) n’ont-ils pas largement contribué si ce n’est encouragé cette évolution ? Philippe Bihouix³ estime le potentiel mobilisable sur les logements vacants à 1 million + 1 million sur les meublés touristiques soit 2 millions de logements à mettre en perspective des 107 000 résidences principales manquantes.

La crise du logement, une crise du coût ?

Parcourir 100 kilomètres coûte 6 fois moins cher aujourd’hui que dans les années 1960, se loger en centre-ville coûte 7 fois plus cher : contrairement à une idée largement répandue, c’est l’augmentation du coût du logement et non celui de la mobilité qui a le plus contribué à rogner le pouvoir d’achat des ménages. En 1960, on pouvait acheter avec une heure de salaire minimum interprofessionnel garanti (SMIG) 2 litres d’essence et il fallait l’équivalent de dix-sept mois de SMIG pour acquérir une voiture d’entrée de gamme. Aujourd’hui, 1 heure de salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) permet d’acquérir 6 litres d’essence et une voiture d’entrée de gamme coûte l’équivalent de cinq mois de SMIC. Si les dépenses consacrées à la mobilité ont augmenté, c’est que les distances parcourues ont augmenté, mais le coût réel (le nombre d’heures travaillées) a quant à lui diminué.

L’évolution du coût du logement a été tout autre : le coût du logement a été multiplié par 2 en 2000 et 2010 et a continué à évoluer fortement au moins jusqu’à 2020. Cette évolution a eu trois conséquences majeures. En premier lieu, une augmentation très forte des taux d’effort des ménages pour se loger : 6 % en 1960, 12 % en 1980 et 28,5 % aujourd’hui. Une moyenne qui cache bien évidemment des disparités considérables selon les revenus, mais aussi selon l’âge. La deuxième conséquence est une perte de qualité d’usage du logement collectif dans les zones les plus tendues (baisse des surfaces à vivre, baisse de la praticité, baisse de la qualité à vivre). L’étude de l’Institut des hautes études pour l’action dans le logement (IDHEAL)⁴ sur la qualité d’usage des logements collectifs construits en Île-de-France entre 2000 et 2020 est édifiante. La troisième conséquence est une explosion de la demande de logement social. La demande de logement social a augmenté de 30 % au cours des dix dernières années alors que la population n’augmentait que de 3 % et le nombre de ménages de 5 %. Dans, le même temps, le parc locatif social n’a lui augmenté que de 11,01 %. 73 % des Français sont éligibles au logement social. Si on enlève les personnes éligibles, mais qui sont propriétaires de leur résidence principale ont obtient un résultat de 38 % de Français susceptibles de solliciter un logement social. Ce seuil devrait constituer le plancher de notre ambition collective en matière de logement abordable.

La demande de logement social a augmenté de 30 % au cours des dix dernières années alors que la population n’augmentait que de 3 %.

Avec l’augmentation du coût du logement, la situation des ménages éligibles les plus modestes, mais qui n’ont pas accès au logement social est de plus en plus précaire. Ainsi, si l’on considère les ménages du 1^er quartile (25 % des ménages les plus modestes), les ménages qui bénéficient d’un logement social consacrent 28,6 % de leurs revenus pour se loger, mais ceux qui sont contraints de se loger dans le secteur privé consacrent à leur logement 45,2 % de leurs ressources. Les propriétaires accédants (crédit en cours) consacrent 46,0 % de leurs ressources et les propriétaires non-accédant (crédit remboursé) 16,8 %.

Là encore, doit ont considérer cette évolution comme inéluctable ? Comment ne pas évoquer l’impact de la rente foncière ? 80 % de l’artificialisation des sols est effectué au détriment d’espaces agricoles alors qu’ils ne représentent que 49 % du total des espaces naturels agricoles et forestiers. Le prix moyen, en France, d’un mètre carré agricole est de 0,30 euro. Le prix du même mètre carré devenu constructible (avant viabilisation) est de 170,68 euros. Dans un pays qui artificialise chaque année entre 20 000 et 30 000 hectares, la plus-value est de 34 à 51 milliards par an. Comment ne pas évoquer les dispositifs de défiscalisation immobilière qui ont contribué à faire du logement un simple support de produit financier et qui ont conduit à une concentration du capital logement jamais atteinte : 50 % du parc locatif privé est détenu par 3,5 % de ménages multipropriétaires et 24 % des ménages détiennent 68 % de la totalité du parc de logement privé. Comment, enfin, ne pas évoquer l’irresponsabilité de certains élus locaux face à l’enjeu du logement abordable ? On a vu que la demande de logement social a explosé. Cependant, parmi les 1 035 communes soumises à la loi SRU⁵, 47 % n’ont pas atteint leurs objectifs durant la période 2027-2029 et 64 % durant la période 2020-2022.

La crise du logement, une crise du modèle d’aménagement ?

La crise du logement est donc bien davantage une crise du coût du logement qu’elle n’est une crise du nombre de logements. Les politiques de l’offre ont en réalité répondu en partie à la crise de l’immobilier voire à celle du bâtiment, mais en aucun cas la crise du logement. D’autant que, contrairement à d’autres « produits », un choc d’offre en matière d’immobilier n’a pas d’impact sur le coût. C’est ce que démontrent les travaux des chercheurs Alexandre Coulondre et Vincent Lasserre-Bigorry⁶ : entre 2010 et 2020, 40 % de la production de logements neufs a été concentré dans 1 % des communes, mais surtout « c’est là où l’on a construit le plus que le prix est le plus élevé, que les prix ont le plus augmenté et que les marchés résidentiels sont le plus actifs ».

La crise du logement est donc bien davantage une crise du coût du logement qu’elle n’est une crise du nombre de logements.

Toutefois, la crise du logement est aussi une crise de notre modèle d’aménagement. Il est paradoxal de constater que, si avec la tertiarisation, les emplois (79,2 % d’emplois tertiaires en France) ont eu tendance à se localiser dans les centralités (les grandes, mais aussi les moyennes et les petites), les habitants eux, ont fait exactement le chemin inverse : depuis 1990, les grands pôles urbains ont perdu 1,4 million d’habitants, les pôles de taille moyenne en ont gagné 46 000, les petits pôles urbains ont gagné 139 000 et les communes périurbaines 2,7 millions. Quant aux communes dites « rurales », leur population a augmenté de 341 000 âmes. Cette polarisation inversée de l’emploi et de l’habitat témoigne d’un changement de stratégie résidentielle des ménages. Pendant très longtemps, les stratégies résidentielles des ménages étaient conditionnées par la proximité de l’emploi. C’était une époque où le temps consacré au travail était important, le taux d’activité féminin relativement bas, la mobilité professionnelle faible et l’économie, essentiellement productive, laissait peu d’opportunité de télétravailler. Cependant, c’était aussi une époque où les dépenses des ménages consacrées au logement étaient modestes. Aujourd’hui, le temps consacré au travail a fortement diminué, le taux d’activité féminin est quasiment équivalent au taux d’activité masculin, les actifs changent de plus en plus fréquemment d’emploi et la tertiarisation de l’économie offre de nombres d’opportunités de télétravailler. Surtout, les dépenses nécessaires pour se loger pénalisent de plus en plus les ménages. Pour la très grande majorité des ménages, le choix d’un lieu de résidence est un choix contraint et le fruit d’un compromis entre un coût, une qualité d’usage et une accessibilité. Avec l’augmentation du coût du logement, avec le déficit de plus en plus important de logement abordable par rapport aux besoins et à la demande, beaucoup de ménages n’ont d’autres choix que de s’éloigner de leur lieu de travail et de se péri-urbaniser afin de trouver des conditions de logement acceptable. Malgré la loi SRU la ségrégation résidentielle a augmenté en France depuis quinze ans comme l’ont montré les travaux de Kévin Beaubrun-Diant et Tristan-Pierre Maury⁷. Tant que le coût de la mobilité baissait, le compromis tenait peu ou prou. À la moindre flambée des carburants, c’est désormais une « fabrique à Gilets jaunes ».

Le ZAN pour sortir de l’urbanisme fonctionnaliste

On voit bien l’impasse à la fois environnementale, mais aussi fonctionnelle et sociale dans laquelle nous enferme l’urbanisme fonctionnaliste. De fait, la mise en œuvre du ZAN constitue une formidable opportunité pour une raison évidente : on ne peut être au rendez-vous de la sobriété foncière en restant prisonnier des principes de l’urbanisme fonctionnaliste. Le ZAN est l’occasion de sortir de ce modèle hérité des années 1960. C’est l’occasion de sortir de cette injonction perpétuelle à la croissance et de la mise en concurrence des territoires au nom de l’égalité territoriale et au nom de l’autonomie. Nous devons renoncer au zoning et revenir à une logique de mixité fonctionnelle ; redéfinir des hiérarchies territoriales, redynamiser et réinvestir les centralités (les grandes, mais aussi les moyennes et les petites), développer un aménagement des courtes distances qui permette de nous libérer de la dépendance à la voiture. Il s’agit de retrouver un équilibre non pas entre « urbain et rural », mais entre « centre et périphérie » ; une problématique qui concerne autant les territoires dits ruraux que les territoires urbains.

Le ZAN est l’occasion de sortir de ce modèle hérité des années 1960. C’est l’occasion de sortir de cette injonction perpétuelle à la croissance et de la mise en concurrence des territoires au nom de l’égalité territoriale et au nom de l’autonomie.

Nous devons aussi redéfinir une politique du logement qui équilibre la part entre la construction neuve, la réhabilitation et la reconfiguration du bâti existant. Une politique du logement qui diversifie l’offre afin d’organiser un véritable parcours résidentiel dans un contexte où les ménages composés d’une seule personne constituent d’ores et déjà la première catégorie de ménages (38,2 % pour 26 % de couples sans enfant et 24,4 % de couples avec enfant) et représenteront demain l’essentiel de la croissance des ménages. Une politique du logement qui surtout n’ampute pas de la moitié de leur revenu un nombre chaque jour croissant de ménages, notamment les plus jeunes.

Sortir de l’urbanisme fonctionnaliste est l’occasion de faire enfin entrer la pensée aménagiste dans le xxi^e siècle et d’être enfin au rendez-vous de la bifurcation environnementale.

1. Toutes les données chiffrées de cet article concernent la France métropolitaine. Elles sont issues de l’Insee, EUROSTAT, CGET/ANCT, CEREMA, ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, de la Fondation Abbé-Pierre, Agence nationale pour l’information sur le logement, Terre de lien et Notaires de France.
2. L. n^o 2021-1104, 22 août 2021, portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « loi Climat et résilience ».
3. Bihouix P., Jeantet S. et De Selva C., La ville stationnaire. Comment mettre fin à l’étalement urbain ?, 2022, Actes sud, Domaine du possible.
4. Les 12 travaux d’IDHEAL. Proposition pour le logement d’après. L’abondance foncière, la spéculation, la famille, rapp., 2023, IDHEAL ; Nos logements, des lieux à ménager, étude, 2021, IDHEAL.
5. L. n^o 2000-1208, 13 déc. 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « loi SRU ».
6. Coulondre A. et Lasserre-Bigorry V., Produire ou pas ? Les territoires de la (non-)production de logements en France. Une diversité de modèles locaux, 2022, étude, IDHEAL.
7. Beaubrun-Diant K. et Maury T.-P., Logement social et ségrégation en France, étude, 2020, IDHEAL.