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La décentralisation à l’épreuve des intérêts catégoriels territoriaux : faut-il que tout change pour que rien ne change ?

Le 24 juillet 2019

Alors que la société française a profondément évolué au cours de ces dernières années, le processus de décentralisation demeure corseté par un conservatisme a priori insurmontable.

Quel est l’impact réel des politiques de décentralisation sur notre organisation politique et le quotidien de nos concitoyens ? Lorsqu’elle éclot, il y a maintenant plus de quarante ans, dans le débat national, l’idée décentralisatrice est sous-tendue par une double promesse de progrès : soutenir la modernisation de la société et ajuster l’action publique aux réalités locales. Pour ses promoteurs, la remarquable continuité de notre architecture territoriale témoigne des vertus du modèle de décentralisation à la française : ici, et à l’inverse du reste de l’Europe, pas de fusion autoritaire des communes, pas de suppression ou de mutation de l’échelle départementale, encore moins de montée en puissance irrésistible ou, a contrario, d’éradication pure et simple, de l’institution régionale. Si chaque résident de l’Élysée, depuis le début des années quatre-vingt, semble soucieux de laisser son empreinte sur notre administration locale et y va de son projet de « décentralisation » ou de « réforme territoriale », force est de constater que les évolutions et transformations engagées apparaissent bien modestes au regard de ce qui se pratique chez nos voisins1.

Prenant le contrepied du discours dominant qui montre l’ordre territorial forgé par le processus de décentralisation comme « allant de soi », l’objet de cet article vise à mettre en lumière le fait que l’immuabilité de notre système politico-administratif local est moins liée à son efficacité qu’au conservatisme des élus qui, par leurs stratégies corporatistes, donne corps à la maxime énoncée jadis par le prince de Lampedusa qui veut que « tout change pour que rien ne change ».

Une vision en trompe l’œil des territoires

Jamais depuis l’adoption de la loi NOTRe, la défense catégorielle des territoires n’a été aussi vive et aussi âpre. Les associations d’élus municipaux et départementaux se sont mobilisées avec détermination pour relancer cette « guerre des territoires » et ont même vu dans les revendications des Gilets jaunes la démonstration de la justesse de leur point de vue : « Il y a urgence à faire de la ruralité une priorité de l’action publique si nous ne voulons pas voir s’agrandir le clivage entre la France du haut et la France du bas » entend-on aujourd’hui.

L’épouvantail métropolitain

Cette défense catégorielle des territoires, comme si les territoires existaient en dehors des populations qui les habitent, est d’abord une défense catégorielle des collectivités territoriales en tant que telles qui, à dessein électoraliste, tente d’opposer les urbains, les périurbains et les ruraux. Pour autant, cette description d’une France portée, par exemple, par l’Association des maires ruraux de France (AMRF)2 dans laquelle les gagnants de la mondialisation seraient regroupés dans les métropoles et les exclus relégués dans le périurbain et le rural, une « France d’en haut » dans les villes et d’une « France d’en bas » dans les campagnes est erronée.

D’abord toutes les métropoles ne sont pas rayonnantes, loin s’en faut, et toutes les villes moyennes et les territoires périphériques ne sont pas en déshérence. Il y a une vie en dehors des métropoles, particulièrement en France. Comme l’a montré Olivier Bouba-Olga, certaines villes moyennes ont connu, en termes de pourcentage, des taux de croissance de leur emploi et/ou de leur population largement supérieurs à ceux constatés dans les métropoles. Surtout, comme l’indique Louis Maurin, directeur de l’Observatoire des inégalités, la pauvreté du rural est largement surestimée. L’INSEE montre que 65,2 % de la population au seuil de pauvreté, c’est-à-dire disposant moins que 60 % du revenu médian, vit dans des grands pôles urbains dont 31,4 % en centre-ville. 16,6 % de la population pauvre vit dans le périurbain et seulement 10,4 % vivent dans des communes rurales (isolées et non isolées). La seule agglomération parisienne concentre presque autant de pauvres que le total des pauvres recensés dans l’ensemble des territoires ruraux. Comme le rappelle le géographe Samuel Depraz3, la « France des marges » est partout… mais la pauvreté est surtout dans les villes. Enfin, qu’est-ce qu’un territoire rural aujourd’hui quand on sait que 92 % de la population française vit dans ou sous l’influence d’une ville ou, pour reprendre le propos de Pierre Veltz dans son dernier ouvrage4, 9 habitants sur 10 qui habitent le monde rural n’ont plus de rapport avec l’agriculture ? En somme, si le discours sur la « ruralité oubliée » fait écho à des aspirations sociales et des systèmes de valeurs qu’il faut comprendre, il nourrit également le discours sur la nécessité du maintien des départements.

Quelle réalité territoriale ?

La défense catégorielle des territoires éloigne de la compréhension du fonctionnement réel des territoires. Tel que le débat est posé aujourd’hui on a parfois le sentiment que le processus de métropolisation (on parle ici de la « métropolisation » en tant que processus de transformation fonctionnelle et morphologique des villes et territoires et non de la création institutionnelle des métropoles) est le fruit d’un choix délibéré visant à privilégier les grandes agglomérations au détriment des territoires ruraux. 1975 a marqué l’apogée de l’emploi industriel en France. On du mal à le croire mais il y avait encore près de 2,5 millions d’emplois dans l’agriculture au début des années soixante-dix. Si les activités productives ont été en France, contrairement à l’Angleterre, particulièrement favorables aux territoires, on comprend bien que la tertiarisation de l’économie fait le jeu des villes et notamment des plus grandes. Or, 78,8 % des emplois en France sont désormais des emplois tertiaires. Même si la tendance s’inverse quelque peu depuis 2011, les populations ont fait le chemin inverse des emplois. Depuis 1990, les grands pôles urbains ont perdu 1,4 million d’habitants au profit des pôles urbains de taille moyenne (+ 46 000 hab.), des petits pôles urbains (+ 139 000 hab.), des communes rurales (+ 341 000 hab.) mais surtout au profit des communes périurbaines (+ 2,7 M hab.)5.

La tertiairisation de l’économie entraîne une concentration de l’emploi dans les grandes agglomérations, une spécialisation fonctionnelle des territoires et un renforcement de leur interdépendance au sein de grands systèmes territoriaux. L’individualisation des modes de vie et le développement des mobilités bouleversent les pratiques territoriales et montrent l’impossibilité d’enfermer les individus dans les territoires. Les stratégies d’implantation des acteurs économiques et les stratégies résidentielles des ménages sont beaucoup plus structurantes du fonctionnement des territoires que les velléités aménagistes de l’État ou des collectivités territoriales. L’État ne fait aujourd’hui qu’adapter l’architecture territoriale à des évolutions de dynamiques socio-économiques, sociologiques, qu’il est de plus en plus en peine de réguler. Nier la métropolisation est aussi caricatural que prétendre qu’il n’existe rien en dehors des métropoles.

Quelle réalité sociale ?

Mais la défense catégorielle des territoires éloigne aussi de la compréhension des causes réelles des fractures sociales. On a beaucoup parlé de pouvoir d’achat depuis trois mois, en insistant notamment sur un coût de la mobilité qui pénaliserait fortement les périurbains, et les ruraux obligés de faire davantage de kilomètres pour se rendre à leur travail. Ce faisant, on oublie que le principal facteur ayant contribué à diminuer le pouvoir d’achat des ménages est l’augmentation du coût du logement, bien avant l’augmentation du coût de la mobilité. Entre 2000 et aujourd’hui, le coût du logement a été multiplié par deux en France : l’indice du prix du logement ancien est ainsi passé de 100 en 2000 à 218 (et même à 255 en Île-de-France), alors que l’indice du revenu disponible des ménages est passé de 100 à 138. En 1960, les ménages français consacraient en moyenne 6 % de leurs revenus pour se loger et se chauffer. Désormais, les Français mobilisent en moyenne 28 % de leurs ressources pour le poste logement. Bien évidemment, cette moyenne masque des taux d’effort très différents selon les catégories sociales : les 10 % de Français les plus riches consacrent 12,5 % de leurs revenus au logement quand 10 % des plus pauvres sont contraints d’en mobiliser 55 %. Quelles ont été les principales victimes de la flambée du coût de l’immobilier : les urbains, les périurbains ou les ruraux ?

Le territoire est très loin d’être la principale variable explicative des inégalités et de la pauvreté, si tant est même qu’il en soit une.

Enfin, outre le pouvoir d’achat, une autre ligne de fracture de la société française émerge : celle du rapport à l’avenir. Le rapport à son propre avenir avec des personnes agiles dans la mondialisation et des personnes qui la subissent ; le rapport à l’avenir de ses enfants avec, pour certains, la perspective de voir leurs enfants continuer à progresser, et pour d’autres, le sentiment que, malgré leurs efforts, leurs enfants ne disposeront pas d’une vie meilleure. La France est très loin d’être le pays le plus inégalitaire au monde. Mais la France demeure le pays de la reproduction sociale. Comme le montre le sociologue François Dubet6, « la corrélation entre le revenu des parents et celui des enfants devenus adultes est de 0,41 en France, 0,32 en Allemagne, 0,27 en Suède. […] En France, l’origine sociale des élèves explique 22 % de leur performance, en Allemagne, cet impact est de 17 %, en Suède de 12 %. » Un rapport de l’OCDE de février 2019 montre qu’il faut désormais, en France, six générations quand on est dans les 10 % de ménages les plus pauvres pour atteindre le revenu médian : il en faut deux au Danemark, trois en Norvège, en Suède et en Finlande.

Le territoire est très loin d’être la principale variable explicative des inégalités et de la pauvreté si tant est même qu’il en soit une.

Un dispositif d’évaluation de la décentralisation mort-né

Sortir de la défense catégorielle des territoires et jauger objectivement de l’efficacité de la décentralisation, de ses bienfaits d’un point de vue des politiques publiques mais aussi des habitudes démocratiques, présupposent finalement d’examiner les pratiques et les expériences des exécutifs locaux ainsi que leurs résultats. C’était toute l’ambition du Conseil national de l’évaluation des politiques publiques locales, dispositif prévu initialement par l’Acte II de la décentralisation, mais qui fut « effacé » de la version finale du texte de loi adopté le 13 août 2004, sous la pression de la Chambre des territoires, le Sénat7.

Une compensation à l’exercice de nouvelles prérogatives

Bien sûr, depuis les années quatre-vingt, les infrastructures publiques ont été sensiblement améliorées, les réseaux de transports se sont densifiés, les territoires urbains sont montés en puissance… Mais ces évolutions sont-elles directement imputables à la dynamique de décentralisation ? Surtout, comment faire mieux mais aussi moins cher ? C’est dans cet esprit que l’article 92-I est inséré dans le projet de loi initial ; précisément, il dispose que « les politiques publiques conduites à l’échelon local par l’État et les collectivités locales font l’objet d’évaluations périodiques à l’initiative soit de l’État soit de chaque collectivité territoriale, sans préjudice de l’exercice des contrôles incombant à l’État. Les résultats de ces évaluations sont rendus publics ». Procédant de la rationalisation de l’action et la dépense publique, les intentions gouvernementales visent apparemment à inscrire l’action des collectivités mais aussi, dans une logique d’équité, des services déconcentrés de l’État, dans le registre de la transparence et de la performance. Comment ? En proposant la production d’instruments d’évaluation normalisés à l’échelle nationale et donc susceptibles de faciliter les analyses comparatives. Plus subtilement, la création du Conseil national de l’évaluation des politiques publiques locales invite les administrations locales à réviser et potentiellement à supprimer leurs projets aux plus-values incertaines, c’est-à-dire à se remettre en question. Aussi, pas étonnant que l’article 92-I, ait d’emblée suscité l’ire des exécutifs locaux, manifestement peu enclins à l’idée à se voir imposer un dispositif étatique mesurant l’amplitude entre les politiques qu’ils déploient et les résultats qu’ils obtiennent et qu’il les ait conduits à mobiliser la Haute Assemblée.

Force est de constater que la décentralisation à la française apparaît aujourd’hui essentiellement comme un moyen de défense des intérêts catégoriels territoriaux plutôt que comme une dynamique la régénération de la vie civique locale.

Un casus belli pour le Sénat

Par anticipation stratégique, le Gouvernement avait pourtant trouvé une parade susceptible d’entraîner l’adhésion des parlementaires, en proposant que le pilotage du Conseil national de l’évaluation soit assuré, non pas par des experts, mais par des élus, locaux et nationaux, choisis de surcroît par leurs pairs. Mais, même si la mise en place du Conseil national de l’évaluation est in fine présentée comme « la contrepartie d’un accroissement majeur des compétences des collectivités et d’un allégement des contrôles pesant sur elles » 8, rien n’y fait. Soucieux de préserver l’autonomie et la liberté d’action des élus locaux, le Sénat va fermement s’opposer à sa création et obtenir l’abrogation de l’article 92-I de la loi relative aux responsabilités et libertés locales. La justification apportée par le rapporteur de la commission des lois du Sénat ? Affirmer que la seule « sanction acceptable » pour les élus locaux, c’est celle exercée périodiquement par les citoyens à l’occasion des consultations électorales9.

En lâchant prise pour ne pas entraver davantage l’adoption du projet de loi, le gouvernement consolide finalement la légitimité des sénateurs à déterminer le cap que doit suivre le processus de décentralisation même si celui-ci repose objectivement sur la préservation des intérêts catégoriels des élus locaux et quitte à tirer un trait sur un dispositif d’évaluation a priori plus « responsable » et donc plus « démocratique ».

Force est de constater que la décentralisation à la française apparaît aujourd’hui essentiellement comme un moyen de défense des intérêts catégoriels territoriaux plutôt que comme une dynamique la régénération de la vie civique locale. Sortir de la préservation obsessionnelle des places électives, implique sans doute, dans un registre « wébérien » 10, de prioriser désormais l’éthique de responsabilité, qui envisage les conséquences néfastes pour notre démocratie de cette dérive corporatiste plutôt que l’éthique de conviction qui renvoie ici au principe de liberté d’action laissé aux édiles locaux. Dit autrement, c’est bien le sens de l’intérêt général qu’il s’agit sans attendre de retrouver.

  1. Esbèbe P., « Décentralisation : nous sommes loin du compte », Cahiers français mars-avr. 2016, n391.
  2. AMRF, « La parole aux citoyens. Les maires ont la clé », synthèse nationale, janv. 2019.
  3. Depraz S., La France des marges, 2017, Armand Colin.
  4. Veltz P., La France des territoires, défis et promesses, 2019, Édition de l’Aube.
  5. CGET, Les mobilités résidentielles en France : tendances et impacts territoriaux, rapp., 2018, Observatoire des territoires.
  6. Dubet F., Le temps des passions tristes, 2019, Seuil.
  7. Le Lidec P., « Le pouvoir sans la responsabilité. Le statut de l’évaluation dans la nouvelle étape de décentralisation », Informations sociales 2005, no 121, Caisse nationale d'allocations familiales.
  8. Le Lidec P., op. cit.
  9. Ibid.
  10. Weber M., Le savant et le politique, 1959, Plon.
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