Le développement économique à l’heure du ZAN

La loi n^o 2021-1104 du 22 août 2021, dite « Climat et résilience », a confirmé dans son article 191 l’obligation faite aux territoires de réduire de moitié leur consommation foncière au cours des dix prochaines années avec, comme perspective, d’arriver à la neutralité foncière d’ici 2050. Au même titre que la lutte contre le réchauffement climatique et la préservation des ressources, la diminution de notre consommation foncière constitue un objectif incontournable dans l’optique de limiter la perte de biodiversité, de préserver les espaces naturels et agricoles et d’augmenter la capacité d’adaptation et la résilience des territoires face à des épisodes climatiques de plus en plus extrêmes.

C’est peu de dire que la mise en place du ZAN provoque beaucoup d’émoi dans les territoires. S’il est politiquement difficile, surtout après l’été 2022, marqué par des épisodes climatiques extrêmes et les pénuries d’eau, d’en contester l’intention, c’est « le comment » et les modalités de mise en œuvre de la sobriété foncière qui focalisent les critiques. Au point que le ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, Christophe Béchu, outre une circulaire aux préfets indiquant que « la réforme ne pourra commencer à s’appliquer qu’à l’issue […] de la mise en conformité des documents de planification (schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires [SRADDET], schéma de cohérence territoriale [SCoT], plan local d’urbanisme [PLU]) » ¹, a laissé entendre que les décrets de mise en œuvre du ZAN seraient réécrits.

Du côté des professionnels de la planification et de l’aménagement, on dénonce « le risque d’un aveuglement arithmétique fossoyeur des approches contextualisées seules à même de concrétiser les ambitions de la transition écologique. Le risque est grand que les projets de territoire se réduisent à des coefficients et à des divisions. Ce faisant, cette politique du chiffre neutralise la capacité du local à définir sa propre trajectoire, comme si l’arithmétique était susceptible de remplacer le projet politique » ².

Du côté des associations d’élus, les modalités de mise en œuvre du ZAN sont suspectées de risquer d’aggraver la crise du logement, de freiner le développement économique et les efforts de réindustrialisation et d’accentuer les fractures territoriales : « L’objectif de lutte contre le réchauffement climatique est une priorité et une urgence, explique David Lisnard, président de l’association des maires de France (AMF). Mais le texte a été conçu de façon technocratique et risque de s’appliquer au détriment de la ruralité. »

S’agissant du développement économique, l’inquiétude manifestée par les élus vis-à-vis du ZAN repose sur la conviction de l’impérieuse nécessité de disposer d’un foncier économique abondant pour assurer le développement et l’équilibre (fonctionnel, financier, etc.) des territoires.

La mise en œuvre du ZAN est l’occasion de questionner cette conviction et l’hypothèse selon laquelle, une raréfaction du foncier économique constituerait inévitablement un frein au développement économique des territoires. Ce faisant, c’est aussi l’occasion de porter un regard sur la manière dont les territoires et notamment les EPCI se sont saisis de la question du développement économique.

Quel regard sur l’action économique des EPCI par rapport à l’objectif de sobriété foncière ?

La décentralisation a accouché d’un certain nombre de représentations, de convictions, et de principes qui continuent à fortement structurer la pensée territoriale et la manière de conduire l’action publique locale. Parmi ces différentes convictions, deux sont particulièrement structurantes de la manière dont les territoires se sont saisis de la question économique.

La première certitude est que l’attractivité d’un territoire se confond avec sa performance économique. Cette conviction s’accompagne d’au moins deux autres croyances. Tout d’abord que l’économie territoriale fonctionne comme la macro-économie : c’est la capacité à produire de la richesse qui est déterminante d’où une attention forte, voire quasi exclusive, au système productif exportateur, à l’industrie, à l’économie de la connaissance, aux activités high-tech. Ensuite que le développement est exogène et que, de fait, les territoires sont en concurrence les uns avec les autres pour attirer des entreprises et créer des emplois. La seconde conviction est que les territoires ont vocation à être équilibrés fonctionnellement. La décentralisation a rêvé de territoires qui, telles les nations, constitueraient des entités autonomes d’un point de vue politique, mais aussi fonctionnel. Ce mythe du territoire autonome et autocentré demeure très présent. Le Graal de tous les territoires demeure le fameux équilibre entre le nombre d’actifs et le nombre d’emplois que l’on mesure via l’indicateur de concentration d’emploi.

De fait, l’action économique des EPCI s’est focalisée d’une part sur l’économie productive, d’autre part sur le développement exogène et l’implantation d’entreprises venant de l’extérieur du territoire (au sens EPCI et pas de la zone d’emploi). Cette approche a nourri, et continue à nourrir, une concurrence intense entre les territoires avec nécessairement un effet inflationniste sur la consommation foncière.

On sait pourtant aujourd’hui que les stratégies résidentielles des ménages s’émancipent de plus en plus de la proximité immédiate de l’emploi et que l’attractivité d’un territoire repose autant, si ce n’est plus, sur la qualité de son offre d’habitat, son niveau de service, ses aménités et sa connectivité que sur sa capacité à offrir des emplois. Et de fait, les travaux de Laurent Davezies ont montré que pour une très grande majorité de territoires l’enjeu était bien moins de produire de la richesse que de capter des revenus et de réinjecter ces revenus captés par les dépenses de consommation. Cependant, nombre d’élus, d’aménageurs et de développeurs économiques demeurent convaincus que l’attractivité d’un territoire est directement liée à sa performance économique et à sa capacité à proposer des emplois.

On sait aussi que l’équilibre emplois/actifs ne concerne qu’une minorité de territoires, et ce malgré un formidable élargissement des périmètres intercommunaux : la France compte 1 254 EPCI ; elle en comptait 2 600 en 2010 et seulement 306 zones d’emplois. À peine 25 % des EPCI sont aujourd’hui équilibrés en emplois actifs. Tous les autres sont dépendants d’autres territoires pour donner à travailler à leurs actifs résidents.

L’action économique des territoires se focalise sur les implantations économiques. Cependant une analyse fine de ces implantations montre que, dans une très grande majorité de cas, ces prétendues implantations ne sont en réalité que des relocalisations d’entreprises déjà présentes dans la zone d’emploi et que les acteurs économiques ne sortent que très exceptionnellement de leur zone d’emploi historique.

Le ZAN oblige à poser la question de savoir si finalement l’action économique des EPCI et cette logique de concurrence n’avaient tout simplement pas eu pour effet de stimuler la mobilité des entreprises au sein d’une même zone d’emploi avec comme conséquence une surconsommation foncière, une multiplication des friches économiques ou des zones partiellement inoccupées, mais aussi une mobilisation importante de ressources publiques pour l’aménagement et les aides à l’implantation, la déconstruction et la dépollution des zones, etc., avec parfois même une baisse du prélèvement fiscal.

Le propos n’est pas de caricaturer l’action économique des EPCI et prétendre que leur intervention ne répondait à aucun besoin. La réponse apportée par les EPCI a permis de gérer la croissance des acteurs économiques dans les territoires. Pour autant, les concurrences entre EPCI d’un même système territorial ont limité les approches de développement sur site, certes plus coûteuses pour les acteurs économiques ; accéléré l’obsolescence des espaces économiques et eu un réel effet inflationniste sur la consommation foncière. Elles ont surtout permis de passer par pertes et profits le véritable coût de l’aménagement économique et d’exonérer les entreprises d’en prendre une part à leur charge en le transférant, de manière différée, à la puissance publique.

Les territoires étayent leurs critiques sur les modalités de mise en œuvre du ZAN sur leurs légitimes besoins d’espaces économiques afin de répondre aux nécessités des acteurs économiques. Mais on voit bien que s’ils renonçaient à cette concurrence aussi artificielle que déstabilisatrice, les besoins fonciers seraient moindres. Il y a un peu plus de vingt ans, la loi Chevènement³ confiait la fiscalité économique aux intercommunalités afin de supprimer la concurrence à laquelle s’adonnaient les communes. Aujourd’hui, la territorialisation de la fiscalité économique à l’échelle des EPCI contribue effectivement à entretenir des concurrences stériles et préjudiciables sur le plan environnemental et fonctionnel entre des territoires s’inscrivant dans la même zone d’emploi et dans le même système territorial.

Les territoires manquent-ils réellement de foncier économique ?

Au-delà des besoins, on doit aussi poser la question de savoir si les territoires manquent autant de foncier économique que semblent le postuler les élus.

Les contempteurs du ZAN ont mis l’accent sur ce qui relève pour eux d’une injonction contradictoire : d’un côté l’ambition de réindustrialiser la France et de relocaliser des activités stratégiques ; de l’autre la volonté d’organiser la sobriété foncière et de rendre le foncier économique plus rare : « L’application arithmétique et indifférenciée du ZAN va à rebours des aménagements indispensables à l’ambition de réindustrialisation du pays, qui ne peuvent être réalisés en zones denses », a-t-on pu entendre du côté de l’AMF⁴.

Au passage, l’affirmation de l’AMF selon laquelle la réindustrialisation ne peut être réalisée en zone dense est en soi contestable. Une étude récente publiée par Marjolaine Gros-Balthazard et Magali Talandier⁵ montre en effet que « les villes sont les premiers moteurs de la réindustrialisation en France » : 60 % des emplois industriels créés en France sur la période 2016-2019 l’ont été dans les métropoles et leur couronne (aire d’attraction de plus de 700 000 habitants) et 21 % l’ont été dans les villes moyennes (aire d’attraction entre 50 000 et 200 000 habitants). S’il est vrai que les territoires ruraux conservent une coloration industrielle forte, leur contribution au regain industriel national est en revanche modérée (5 % des emplois industriels créés sur la période). La question de la réindustrialisation est donc très loin de ne concerner que les espaces les moins denses.

Mais pour revenir à la question initiale, les territoires, métropolitains, périurbains, ruraux, manquent-ils à ce point d’espaces économiques ? Trois éléments importants sont à prendre en compte :

• le nombre de ZAE : on comptabilise au moins 30 000 ZAE en France représentant une surface d’environ 450 000 hectares. Ce stock recèle d’un potentiel considérable dès lors que l’on accepte de se confronter à la nécessité de densifier les zones dédiées et d’organiser une mobilité différente. Cela suppose une autre logique d’aménagement, mais aussi de garantir la propriété publique du foncier économique et de renoncer à céder les tènements fonciers lors de l’installation d’une entreprise ;
• le nombre de friches : même si certaines estimations en dénombrent deux à quatre fois plus, il existerait en France 2 400 friches industrielles représentant entre 90 000 et 150 000 hectares. Là encore, il s’agit d’un gisement considérable. Bien évidemment, le coût de mobilisation de ce foncier est important du fait des besoins de déconstruction, de dépollution et de réaménagement. On revient au transfert du coût du protoaménagement des acteurs économiques vers la puissance publique que l’on évoquait précédemment ; transfert effectivement différé puisque l’on ne prend qu’aujourd’hui la mesure de sa juste valeur ;
• la nature des activités économiques : plus fondamentalement, on doit faire le constat que la zone dédiée en périphérie demeure la réponse quasi exclusive aux besoins des acteurs économiques. À l’origine, la zone dédiée a une vocation précise : accueillir des activités incompatibles avec l’habitat. La France compte désormais 79,1 % d’emplois tertiaires soit autant d’emplois compatibles avec l’habitat et qui ont vocation à revenir dans les cœurs de villes (grandes ou moyennes) et dans les bourgs-centres avec les effets d’entraînement que l’on connaît sur le commerce local, la restauration, la consommation de services.

Or, c’est un euphémisme de dire que les territoires n’ont pas été très vertueux dans l’utilisation de leurs espaces dédiés. Dans la grande majorité des cas, ils n’ont pas eu la clairvoyance de limiter l’accès aux ZAE aux activités incompatibles avec l’habitat. Combien de cabinets d’avocats, d’experts-comptables, de commerces, même sans parler des sièges d’intercommunalités ?

C’est tout l’enjeu de l’inventaire des ZAE. L’article L. 318-8-2 du Code de l’urbanisme précise que l’inventaire des ZAE doit comporter :

• un état parcellaire des unités foncières composant la ZAE, comportant la surface de chaque unité foncière et l’identification du propriétaire ;
• l’identification des occupants de la ZAE ;
• le taux de vacance de la ZAE, calculé en rapportant le nombre total d’unités foncières de la zone d’activité au nombre d’unités foncières qui ne sont plus affectées à une activité assujettie à la cotisation foncière des entreprises prévue à l’article 1447 du Code général des impôts depuis au moins deux ans au 1^er janvier de l’année d’imposition et qui sont restées inoccupées au cours de la même période.

Finalement, si l’on cumule le potentiel lié à la densification des zones d’activité, celui lié à la réhabilitation des friches et celui lié à la relocation d’activités qui n’ont rien à faire dans des zones dédiées et qui ont vocation à réinvestir les cœurs de villes et les bourgs-centres, il est loin d’être évident que les territoires manquent de foncier économique même dans l’hypothèse, qui reste à confirmer, de relocalisations massives.

En revanche, ce dont ils risquent de manquer cruellement c’est de foncier économique à bas coût. En définitive, le ZAN a une vertu inestimable : il oblige les territoires et les élus à intégrer, enfin, le véritable coût environnemental, mais aussi économique, de l’aménagement économique et du développement.

Le ZAN, l’occasion de questionner la manière dont les territoires se saisissent de la question environnementale

Comme l’indique Michel Heinrich, président de la fédération des SCoT : « L’objectif ZAN va accélérer l’urgence de repenser nos projets de territoires et nos modèles d’aménagement. » Il s’agit effectivement de sortir des logiques d’aménagement des soixante dernières années dont on mesure bien aujourd’hui les limites tant d’un point de vue environnemental bien sûr, mais aussi fonctionnel et même social.

Au-delà des modèles d’aménagement, au-delà des modèles économiques de production de l’habitat et de la zone économique, le ZAN questionne fondamentalement la manière dont les territoires se saisissent de la question environnementale.

La non-soutenabilité de notre modèle de développement est connue depuis au moins cinquante ans et la publication du fameux rapport Meadows⁶ sur les limites de la croissance. Il serait faux de dire que les territoires ne se sont pas saisis de la question environnementale. Cependant, dans la plupart des cas, ils n’ont fait que juxtaposer des politiques environnementales – en matière de gestion de la ressource en eau, de réduction et valorisation des déchets ménagers, de réduction de la consommation énergétique et des gaz à effet de serre (GES), de production d’énergie non carbonée –, avec des politiques de développement classiques – en matière d’aménagement, d’habitat, d’économie, de services, de mobilité même –, sans véritablement changer de modèle ni de logique. On doit aussi constater que l’essentiel des stratégies territoriales reste dominé et prisonnier d’une logique de croissance : plus de population, plus d’emplois, plus de services, plus de ressources, etc. Les critères mêmes qui fondent la bonne santé d’un territoire s’inscrivent dans une logique de croissance.

Dit autrement, les territoires se sont contentés de gérer au moins mal les externalités négatives du développement, mais sans jamais véritablement questionner le développement en tant que tel et l’injonction perpétuelle à la croissance pour tous les territoires.

On pourrait même dire que la croissance est inscrite dans les gènes de la décentralisation au travers du sacro-saint principe d’égalité territoriale qui est en fait la revendication d’un droit au développement de tous les territoires. Cependant, la gravité de la situation environnementale oblige aujourd’hui à poser une question fondamentale :

• est-ce que dans un monde fini, dans lequel nous consommons d’ores et déjà davantage de ressources que la planète n’est en mesure de régénérer, tous les territoires peuvent prétendre continuer à se développer simultanément et indéfiniment ?
• est-ce que cette promesse historique d’égalité des territoires inscrite dans l’ADN de la décentralisation, cette promesse du droit au développement permanent pour tous les territoires est encore tenable à l’âge de l’anthropocène ?

Ceci questionne fortement la manière dont les territoires se saisissent de la question environnementale, mais au-delà, la manière dont ils se pensent en tant que territoires :

• est-ce que les territoires doivent continuer à gérer les externalités négatives du développement sans sortir de l’injonction à la croissance ou ne doivent-ils pas au minimum, conditionner le développement aux capacités du système territorial à maintenir ses équilibres et à ne pas épuiser ses ressources ?
• les concepts de développement durable et de transitions sont-ils encore pertinents ? On voit bien aujourd’hui leurs limites ; on dégrade moins la situation que l’on ne le faisait précédemment (y compris d’un point de vue de la consommation foncière⁷), mais on continue tout de même à la dégrader ? N’est-ce pas une logique plus radicale de bifurcations et de ruptures qu’il faut désormais envisager ? Les territoires doivent-ils consacrer leur énergie et leurs ressources à adapter et faire perdurer le modèle actuel ou doivent-ils mettre en place un autre modèle ?
• n’y a-t-il pas aujourd’hui d’autres critères que la croissance de population ou la croissance de l’emploi qui fondent la bonne santé d’un territoire ? La capacité à préserver ses ressources, la capacité à « protéger » ses habitants et à leur garantir de bonnes conditions de vie en temps de crise, la diminution de la vulnérabilité aux épisodes climatiques extrêmes et aux risques, etc.

C’est en cela que le ZAN constitue une formidable opportunité. C’est l’opportunité de questionner nos stratégies d’aménagement et nos grandes politiques publiques au premier rang desquelles l’habitat et le développement économique. Mais plus que tout, la mise en œuvre du ZAN est l’opportunité de renoncer au mythe du « territoire petite nation », au fantasme de l’égalité territoriale, et à cette injonction perpétuelle à la croissance comme unique horizon d’évolution des territoires.

1. Circ., 4 août 2020, sur la mise en œuvre de la loi « Climat et résilience ».
2. Fédération des SCoT, S’engager dans de nouveaux modèles d’aménagement, juin 2022.
3. L. n^o 99-586, 12 juill. 1999, relative au renforcement de la coopération intercommunale.
4. AMF, communiqué de presse, 22 juin 2022. Recours auprès du Conseil d’État sur les décrets n^os 2022-762, 29 avr. 2022, relatif aux objectifs et aux règles générales en matière de gestion économe de l’espace et de lutte contre l’artificialisation des sols du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, et 2022-763, 29 avr. 2022, relatif à la nomenclature de l’artificialisation des sols pour la fixation et le suivi des objectifs dans les documents de planification et d’urbanisme.
5. Gros-Balthazard M. et Talandier M., « Les villes, premiers moteurs de la réindustrialisation en France », The Conversation 7 sept. 2022.
6. Meadows D. et Meadows D., Les limites à la croissance (dans un monde fini), 1972 (mis à jour en 1992, 2004 et 2012), Club de Rome.
7. Au cours des dix dernières années, la consommation foncière nationale a baissé de 34 %.