La baisse des impôts de production et des budgets publics locaux, un enjeu capital

Que sont les impôts de production ?

Ce que vise cette dénomination regroupe une large gamme d’impôts, qui ont surtout en commun de ne pas être des impôts sur les revenus. L’idée est qu’ils adviennent en amont de la réalisation des profits par les entreprises, au cours du processus productif. Les principaux prélèvements entrant dans cette catégorie sont ainsi les impôts sur les facteurs de production. Un rapport récent⁴ documente le fait que la somme de ces impôts représente des montants relativement supérieurs en France en comparaison de nos voisins européens. Il faut toutefois noter que cette catégorie regroupe une grande variété de prélèvements. Notamment, certains prélèvements sont dans cette catégorie pour raison technique alors qu’ils sont des équivalents d’impôts classés hors de cette catégorie « forfait social », en compensation de cotisations sociales non perçues, « taxe sur les salaires » en compensation d’une TVA difficilement calculable pour les services financiers. De même, certaines régulations économiques via des fiscalités sectorielles sont placées dans cette catégorie : « fond de résolution bancaire », « taxes sur les surfaces commerciales », etc. Ces « autres » impôts de production représentent 45 % de ce que ce rapport comptabilise comme impôts de production.

Taxes sur les facteurs de production

Dans le présent article, nous nous focalisons sur les impôts de production finançant les collectivités locales. Le cœur de ce qui est appelé « impôts de production » est constitué des impôts sur les facteurs de production, dans le sens où ils pèsent sur le processus productif, sans lien direct avec la valorisation des produits sur les marchés avals. On considère trois grandes familles de facteurs de production : les équipements, le travail et l’immobilier (ou le foncier).

Sur les équipements demeure aujourd’hui principalement l’imposition forfaitaire des entreprises de réseaux (IFER). Il s’agit d’une taxe versée aux collectivités locales dans lesquelles sont installés les équipements. Les équipements de production d’électricité (éoliennes, hydroliennes, centrales nucléaires, thermiques, photovoltaïques, hydrauliques ou géothermiques) sont imposés en fonction de leur puissance potentielle ; les transformateurs électriques en fonction de la tension amont ; les répartiteurs principaux de la boucle locale de cuivre (téléphonie) en fonction du nombre de lignes en service ; les stations radioélectriques de manière forfaitaire ; les tarifs sont spécifiques à chaque équipement pour les installations gazières (installations de gaz naturel liquéfié, stockage souterrains de gaz naturel, gazoducs et oléoducs, etc.) et le matériel ferroviaire roulant. Créé en 2010 lors de la réforme de la taxe professionnelle (TP), ce prélèvement obligatoire est par définition très stable dans le temps mais très inégalement réparti sur le territoire. Il rapporte 1,4 milliards d’euros par an⁵, soit environ 0,6 % des recettes des collectivités locales. Vu la spécificité des installations et des entreprises assujetties et son montant relativement modeste, il ne semble pas devoir être remis en cause.

Comme évoqué, les taxes sur les salaires sont assez variées. La majeure partie étant en fait constituée de prélèvements visant le travail pour des raisons spécifiques⁶, principalement la taxe sur les salaires et le forfait social. Dans cette catégorie, le versement mobilité est prélevé au profit des collectivités locales. Il s’agit d’un prélèvement très similaire aux cotisations sociales, d’ailleurs recouvré par les Urssaf. Il rapporte plus de 9 milliards d’euros par an⁷, soit environ 3,8 % des recettes des collectivités locales. Les sommes sont reversées aux autorités organisatrices de la mobilité pour financer les réseaux de transport en commun.

La dernière catégorie concerne l’immobilier et le foncier. Deux principales taxes sont concernées : la cotisation foncière des entreprises (CFE) impose l’utilisation de foncier et d’immobilier par les entreprises, et correspond directement à l’imposition de ce facteur de production. Ses recettes ont chuté à 5,7 milliards d’euros en 2021, soit 2,3 % des ressources des collectivités locales, du fait de la réforme divisant par deux l’assiette de cette cotisation pour les locaux industriels. Les recettes s’établissaient au-dessus de 7 milliards d’euros (et près de 3 % des ressources des collectivités) les années précédentes. De son côté, le cas de la taxe foncière (TF) est plus débattu : s’agit-il d’un impôt sur le patrimoine ou sur un facteur de production ? Il finance les collectivités locales à hauteur de 35,5 milliards d’euros en 2021 soit 14 % des ressources (après une année 2020 à 36,4 milliards d’euros soit 15,1 % des ressources). Certains tentent de décomposer entre la taxe foncière payée par les entreprises ou les particuliers, mais cela ne constitue pas une catégorisation pertinente vis-à-vis de l’imposition des facteurs car de l’immobilier d’entreprise est détenu par des particuliers quand de l’immobilier d’habitation est détenu en tant que réserve de valeur par des entreprises. Or, la détermination de TF particuliers ou entreprises dépends du propriétaire et non de l’utilisation.

Taxes sur le chiffre d’affaires et la valeur ajoutée

De plus, la dénomination d’impôts de production ne se restreint pas aux taxes sur les facteurs mais est élargie à des assiettes fiscales qui pourraient apparaître comme des éléments du résultat des entreprises, à l’instar du chiffre d’affaires. L’idée est que le chiffre d’affaires n’est pas pleinement un élément de résultat mais encore un élément de la production, dans le sens où il ne représente que la valeur totale de ce qui est produit mais auquel il faudrait retirer la valeur des intrants pour déterminer le résultat effectif de l’entreprise en termes de création de valeur (et donc de faculté contributive). Le principal impôt de la sorte est la C3S, correspondant à 0,16 % du chiffre d’affaires des entreprises dont le chiffre d’affaires dépasse 19 millions d’euros annuels. Il y a eu 21 000 entreprises contributrices en 2021 pour un montant prélevé de 3,6 milliards d’euros⁸. La C3S ne rentre pas dans le cadre du présent article car elle finance l’assurance vieillesse et non les collectivités locales.

La valeur ajoutée est une notion intermédiaire entre le chiffre d’affaires et le revenu dans le sens où est déduite la valeur des intrants matériels mais continue d’inclure la masse salariale. De ce point de vue, la CVAE est un impôt particulier. Il est issu de la réforme de la TP en 2010, en remplacement de la part de l’assiette de cet impôt qui était constituée de la valeur d’achat des équipements (et qui était donc clairement une taxe sur les facteurs matériels de production). L’objectif de la réforme était de passer d’un impôt de production (sur les équipements) à un impôt sur la valeur produite.

Toutefois, la CVAE reste inclue dans les impôts de production pour deux principales raisons. La première est le mode de calcul de l’assiette, qui est la valeur ajoutée brute, et non la valeur ajoutée nette des amortissements. La conséquence est, qu’en réalité, cette contribution n’impose pas uniquement la valeur ajoutée mais en partie aussi les investissements en capital fixe. L’autre caractéristique est que le taux appliqué à cette assiette fiscale dépend du chiffre d’affaires de l’entreprise, et non directement du niveau de la valeur ajoutée.

Du point de vue des collectivités locales, la CVAE a rapporté de l’ordre de 15 milliards d’euros en 2019 et 2020 (soit 6,2 % des ressources) avant de chuter à 7,5 milliards d’euros en 2021 (soit moins de 3,0 % des ressources) du fait de la division par deux du taux dans le cadre de la loi de finances pour 2021. Le Gouvernement a annoncé qu’il envisageait de poursuivre cette suppression progressive de la CVAE. Une telle suppression diminuerait la part des ressources fiscales propres des collectivités locales mais ne modifierait pas réellement leur pouvoir de taux car elles n’en disposaient pas sur cet impôt. En effet, le taux est national, appliqué à la valeur ajoutée nationale de l’entreprise, et les recettes sont ensuite réparties entre les collectivités locales hébergeant des établissements de l’entreprise en fonction de l’emploi et du foncier utilisés par ces établissements.

Les arguments contre les impôts de production

L’accusation d’inefficacité des impôts de production relève de deux principaux arguments. Le premier insiste sur le fait que, contrairement à l’imposition des sociétés, qui impose le résultat final de l’entreprise (une imposition de bas de bilan), c’est-à-dire sa réelle faculté contributive (ou l’équivalent entrepreneurial du revenu), les impôts de production s’appliquent sur des valeurs qui ne reflètent pas cette faculté (imposition de haut de bilan). Dans ce sens, ils peuvent mettre en péril des entreprises peu bénéficiaires, donc peu solvables, soit parce qu’elles sont peu rentables, soit parce qu’elles sont en phase de lancement ou d’accroissement et ont des bénéfices encore faibles au regard des investissements qu’elles viennent de réaliser.

Le second argument repose sur l’aspect plus complexe du choix le plus efficace de structuration de la production. L’idée est qu’en imposant un facteur de production en particulier, on désincite les entreprises à l’utiliser et on les pousse à leur substituer d’autres facteurs mois adaptés. Selon cet argument, l’imposition des équipements devrait limiter les investissements, l’imposition du travail devrait nuire à l’emploi et l’imposition du foncier limiter son usage.

De ce point de vue, la littérature empirique est intéressante pour mesurer la réalité de ces effets potentiels, et le poids d’effets potentiellement opposés. Pour ce qui concerne le foncier tout d’abord, il est à noter que l’offre est globalement peu adaptable ; en tout état de cause, l’offre évolue nettement moins vite que la demande. Il en découle que des impôts ou subventions sur les marchés immobiliers ne modifient que très marginalement le prix effectivement payé par les locataires. C’est ainsi que de très nombreuses études sur l’immobilier d’habitation ont montré que les aides au logement avaient plus d’impact sur les revenus des bailleurs que sur les loyers nets de subventions effectivement payés par les locataires⁹. Même si moins d’études ont analysé le cas de l’immobilier d’entreprise, c’est sûrement la raison pour laquelle l’évaluation de Camille Urvoy¹⁰ ne trouvait pas d’effet de la CFE sur l’activité des entreprises : ni sur l’emploi, ni sur le chiffre d’affaires ni sur les exportation.

Pour ce qui concerne les taxes sur le travail, les très nombreuses réformes d’allègements des cotisations sociales, principalement en France mais également à l’étranger, nous offrent de grands terrains d’expérimentation. Dans un livre récent¹¹, nous présentons avec Bruno Palier une méta-analyse de ces études empiriques, qui expose la très grande faiblesse du lien effectif entre cotisations sociales et emploi. Pour les allègements sur un large spectre de salaires, le cas du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE)¹² montre même une absence totale d’effet emploi. L’argumentation théorique considère que ce ne sont que les cotisations sur les salaires très proches du salaire minimum de croissance (SMIC) qui ont un effet, ce que semblait confirmer une étude initiale des premiers allègements du début des années 1990 en France¹³. Toutefois, une réévaluation de ces réformes avec des bases de données plus riches et des méthodologies plus modernes¹⁴ montre qu’il ne s’agit pas réellement d’un mécanisme lié au facteur travail mais d’un effet de court terme restreint aux entreprises les plus en difficultés pour lesquelles une aide financière, quelle que soit sa forme, détend les contraintes de liquidité. On peut en tirer comme conclusion que le versement mobilité, qui est une taxe sur l’ensemble des salaires à taux relativement faible, doit avoir au pire un effet très limité sur l’emploi que doivent plus que compenser les infrastructures de transport qu’il finance.

On retrouve le même résultat de faiblesse de la spécificité des impacts et d’un effet diffus de desserrement des contraintes de liquidité pour les entreprises les moins productives dans le cas des taxes sur les équipements, comme le montre l’évaluation de la transformation de la partie équipements de la TP en CVAE¹⁵. Ainsi, s’il reste une forme d’imposition des immobilisations dans la CVAE, son impact négatif est probablement limité, et d’ailleurs l’analyse de cette taxe par un rapport du CAE¹⁶ n’a pas réussi à mettre au jour un effet comportemental des entreprises.

En revanche, cette même étude a trouvé que l’imposition du chiffre d’affaires pouvait avoir un impact significativement négatif sur les exportations des entreprises, grâce à une analyse de la réforme exonérant de C3S les entreprises réalisant moins de 19 millions d’euros de chiffre d’affaires annuel. Le fait de n’avoir pas trouvé d’effet pour la CVAE peut venir du fait que la dimension chiffre d’affaires de cette taxe reste également limitée : si le taux est tout d’abord croissant, il atteint en fait très rapidement son maximum et donc ne dépend pas de variations du chiffre d’affaires pour la majeure partie de la production française.

Avantages et inconvénients d’une fiscalité locale alternative sur les entreprises

Il apparaît ainsi que les différentes réformes de la fiscalité locale ayant consisté à éliminer ou baisser les impôts dits « de production » ont réduit la capacité des collectivités locales à avoir la main sur le montant des impôts locaux qui les financent. Les impôts de production restant ne paraissent pas avoir un impact négatif notable sur le tissu productif français. Toutefois, le remplacement de la CVAE par une part de l’impôt sur les sociétés (IS) distribuée selon la même clef de répartition, comme proposé par le CAE, ne réduirait pas les marges de manœuvre des collectivités locales dans le sens où elles n’ont déjà pas de pouvoir sur le taux de CVAE.

Toutefois, un tel remplacement ne serait pas sans conséquences, sur les entreprises ni sur les collectivités locales. Les entreprises seraient gagnantes ou perdantes à la substitution en fonction de leur fonction de production : une valeur ajoutée plus ou moins importante rapportée à leur masse salariale. Les collectivités seraient potentiellement touchées également, selon qu’elles hébergent une plus grande proportion d’entreprises gagnantes ou perdantes, ce qui nécessiterait des ajustements via les autres dotations. De plus, l’assiette de l’IS est une assiette encore plus volatile que la valeur ajoutée, ce qui augmenterait l’irrégularité des ressources des collectivités locales et les forcerait à développer des dispositifs d’ajustement.

1. Honoré R., « Le budget 2023 se complique, la baisse des impôts de production en fait les frais », Les Échos 12 sept. 2022.
2. Martin P. et Trannoy A., Les impôts sur (ou contre) la production, 2019, CAE, note n^o 53, (https://www.cae-eco.fr/Les-impots-sur-ou-contre-la-production).
3. Martin P. et Paris H., Éclairages complémentaires sur les impôts sur la production, 2020, CAE, focus n^o 43.
4. Ibid.
5. Ce même montant est reporté par l’Insee dans le tableau T_3217 de la comptabilité nationale pour chacune des trois années de 2019 à 2021.
6. Ces impôts de substitution représentent 71 % de la catégorie impôts sur les salaires et le quart de l’ensemble de impôts de production tels que définit par Martin P. et Paris H., Éclairages complémentaires sur les impôts sur la production, op. cit.
7. 9,4 milliards d’euros en 2019, 9,2 en 2020 et 9,8 en 2021.
8. Les valeurs étaient supérieures en 2019 (3,9 Mds€) et en 2020 (4,1 Mds€) (T_3217 ; https://www.urssaf.fr/portail/c3s).
9. Pour la France, voir notamment : Grislain-Letrémy C. et Trevien C., The Impact of Housing Subsidies on the Rental Sector : The French Example, 2014, Insee, document de travail n^o G2014/08 ; Fack G., “Are Housing Benefit an Effective Way to Redistribute Income ? Evidence from a Natural Experiment in France”, Labour Economics 2016, vol. 13(6), p. 747-771.
10. Urvoy C., Impôts sur la production : quel impact sur la compétitivité ? Analyse de trois taxes sur données d’entreprises, 2019, CAE, focus n^o 35.
11. Carbonnier C. et Palier B., Les femmes, les jeunes et les enfants d’abord. Investissement social et économie de la qualité, 2022, PUF.
12. Carbonnier C., Malgouyres C., Py L. et Urvoy C., “Who Benefits from Tax Incentives ? The Heterogeneous Wage Incidence of a Tax Credit”, Journal of Public Economics 2022, vol. 206(C).
13. Crépon B. et Desplatz R., « Une nouvelle évaluation des effets des allégements de charges sociales sur les bas salaires », Économie et statistique 2001, n^o 348, p. 3-34.
14. Cottet S., “Payroll Tax Reductions for Minimum Wage Workers : Relative Labor Cost or Cash Windfall Effects ?”, PSE Working Paper 2022.
15. Bergeaud A., Carbonnier C., Jousselin É. et Malgouyres C., “Shocking Capital : Firm-level Responses to a Large Business Tax Reform in France. Proceedings”, Annual Conference on Taxation and Minutes of the Annual Meeting of the National Tax Association 2019, vol. 112, p. 1-28.
16. Urvoy C., Impôts sur la production : quel impact sur la compétitivité ? Analyse de trois taxes sur données d’entreprises, op. cit.
17. Martin P. et Trannoy A., Les impôts sur (ou contre) la production, op. cit.