La quadrature de la fiscalité locale : équité, efficacité, autonomie, coopération

Lors de la création de l’impôt sur le revenu français en 1914, les finances publiques locales sont restées dans l’ancien temps, se voyant réserver les anciennes contributions directes, les « quatre vieilles ». Ces taxes, issues de la Révolution, cherchaient à imposer des approximations du revenu et de la richesse sans entrer dans l’intimité du contribuable, se fiant uniquement à des signes extérieurs de richesse. De ce fait, les assiettes étaient très imparfaites et on retrouve ces défauts dans la fiscalité locale actuelle. Si la taxe sur les portes et fenêtres a disparu, la contribution foncière a perduré sous la forme de la taxe foncière, la contribution mobilière sous la forme de la taxe d’habitation (TH) et la patente sous la forme de la taxe professionnelle.

Les taxes ménages sont assises sur de mauvaises approximations des richesses et des revenus, et sont ainsi peu équitables. L’argument de la régressivité a été présenté pour justifier la suppression partielle de la taxe d’habitation, même si, contrairement à la justification de campagne du candidat élu en 2017, ce n’est parce qu’on « paye souvent beaucoup plus quand on vit dans une commune pauvre que dans une commune riche » ¹, mais parce que, dans chaque collectivité, l’assiette de la taxe, c’est-à-dire la valeur locative des logements, croît moins vite que le revenu des contribuables². Malgré la croissance avec le revenu du nombre de propriétaires occupants, la taxe foncière présente des caractéristiques similaires.

La fiscalité sur les entreprises a montré la faiblesse de ces assiettes approximatives du point de vue de l’efficacité économique. Réformée en 1976, la taxe professionnelle était assise sur trois assiettes calculées localement : la valeur locative de l’immobilier occupé, la valeur d’achat des équipements et la masse salariale. La troisième partie a été supprimée en 1999. Du fait que la seconde partie incitait les entreprises à sous-investir dans les équipements et donc limitait leur productivité³, elle a aussi été supprimée en 2010 et remplacée par la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) redistribuée aux collectivités locales selon une clef de répartition composée au tiers de la valeur locative des locaux et aux deux tiers des effectifs employés.

Une fiscalité juste passe en premier lieu par l’imposition des revenus des personnes physiques. Cela permet de contrôler le caractère équitable via le barème, directement appliqué aux capacités contributives des ménages.

À ces défauts intrinsèques des assiettes s’ajoutent les questions de fixation des taux. Des décisions locales ouvrent le risque de concurrence fiscale pouvant engendrer un défaut de ressources⁴, mais l’uniformisation nationale des taux limite l’autonomie fiscale des collectivités et fausse la décentralisation.

Une dernière question importante concerne périmètre des interventions et des dépenses publiques. Du point de vue de la vie locale des citoyens, l’intercommunalité est probablement trop petite du fait que la majeure partie des salariés travaille dans une autre commune que celle où elle réside. De ce point de vue, le périmètre effectivement en jeu est celui de la zone d’emploi, caractérisé par l’Insee en fonction des mobilités pendulaires⁵. Toutefois, il n’est pas question de rajouter un nouvel échelon au mille-feuille des collectivités territoriales. L’action publique doit être pensée à travers la coopération des intercommunalités d’une zone d’emploi.

Cet article vise à ébaucher les pistes d’une proposition de refondation des taxes locales qui puisse répondre efficacement à cette quadrature des impôts locaux : équité, efficacité, autonomie et coopération. Dans une première partie, les questions d’efficacité et d’équité sont traitées à travers le choix des assiettes fiscales : reprendre les assiettes nationales. Dans une deuxième partie les questions de concurrence fiscale et de coopération sont traitées à travers le choix des taux et la répartition des assiettes. La dernière partie discute des problèmes qu’une telle imposition locale peut engendrer.

Asseoir la fiscalité locale sur les assiettes modernes

L’obsolescence des assiettes locales s’observe par leur distanciation aux assiettes nationales, qui se sont améliorées en termes d’efficacité et d’équité. On pourrait asseoir les taxes locales sur les mêmes assiettes que les taxes nationales, ce qui outre le gain d’efficacité économique et de justice fiscale, permettrait des économies administratives puisqu’il ne serait plus nécessaire de calculer des assiettes spécifiques à la fiscalité locale. Seule l’assiette nationale brute serait considérée, sans les politiques de déductions et réductions d’impôts. Celles-ci sont des politiques nationales de subventions de certains comportements et activités, passant par la fiscalité pour des raisons administratives, mais ne concernant que les prélèvements nationaux.

Les revenus

Une fiscalité juste passe en premier lieu par l’imposition des revenus des personnes physiques. Cela permet de contrôler le caractère équitable via le barème, directement appliqué aux capacités contributives des ménages. Or, le calcul des revenus agrégés est déjà opéré par les services fiscaux pour l’impôt sur le revenu (IR) national. C’est donc cette assiette qu’il faut prendre en compte pour la contribution locale sur les revenus (CLR). Par ailleurs, l’IR national impose les ménages en spécifiant leur lieu d’habitation principal, ce qui permet de localiser immédiatement les ressources prélevées.

L’imposition des revenus en France présente néanmoins l’inconvénient d’être éclatée entre trois impôts : d’une part le prélèvement forfaitaire unique (PFU) pour les revenus du patrimoine mobilier ; d’autre part la CSG et l’IR au barème pour les autres revenus. De plus, l’IR seul ne peut pas être pris comme référence car seulement deux cinquièmes des ménages en sont redevables. Or, il s’agit de mettre en place un impôt local unique payé par l’ensemble des ménages en fonction de leur capacité contributive (et non en fonction de la valeur locative de leur logement).

Deux solutions sont envisageables : soit les services fiscaux font la somme des impôts sur le revenu des ménages et on y ajoute un pourcentage d’imposition locale ; soit ils additionnent les assiettes de l’IR et du PFU pour créer l’assiette de la CLR avec un barème spécifique. Ce barème serait national avec un taux très faible mais positif dès le premier euro. Les collectivités n’auraient pas le pouvoir d’en modifier la progressivité mais juste de prélever plus ou moins en apposant un coefficient multiplicatif local (qui pourrait être encadré).

Les pistes de réforme ébauchées ici supposent des transformations en profondeur du système de financement des collectivités locales.

Les patrimoines

En ce qui concerne l’imposition des patrimoines, les assiettes nationales sont limitées. Il existait un impôt – l’ISF – dont l’assiette était déclarative et qui ne concernait qu’une infime proportion de ménages. Il a été remplacé par l’impôt sur la fortune immobilière (IFI), limité aux grandes fortunes alors que la taxe foncière touche pratiquement tous les propriétaires (dont des proportions non négligeables parmi les ménages les plus modestes⁶).

L’idée, dans un premier temps, serait de généraliser le calcul d’une assiette agrégée de l’ensemble des propriétés foncières à tous les ménages, et de remplacer la taxe foncière à taux unique par une contribution locale sur la propriété foncière (CLPF) avec un barème progressif. La difficulté serait d’attribuer les recettes entre les différentes collectivités territoriales puisqu’un ménage peut avoir des propriétés dans plusieurs localités. Si on ne cherche pas à laisser un pouvoir de taux aux collectivités sur cet impôt, cela ne pose pas de difficultés et il suffit de répartir les recettes en proportion de la valeur des propriétés. Si on souhaite laisser un pouvoir de taux l’opération consisterait à calculer l’assiette nationale et le taux moyen d’imposition du fait du barème progressif. Ensuite, l’assiette serait fractionnée entre les collectivités en proportion des valeurs des propriétés et le taux moyen modifié du coefficient multiplicateur local (là encore potentiellement encadré) serait appliqué à chaque portion d’assiette.

Les entreprises

Pour les entreprises, l’assiette nationale est calculée pour l’impôt sur les bénéfices (IS). Il n’est pas question d’imposition progressive donc il suffirait de déterminer les taux de la cotisation locale sur les bénéfices (CLB), potentiellement encadrés. Les recettes seraient réparties comme la CVAE actuelle : deux tiers en fonction des effectifs et un tiers en fonction des locaux occupés. Cet impôt n’aurait vocation à remplacer que la CVAE et les autres taxes locales sur les entreprises – notamment IFER et CFE – pourraient être conservées.

Choix des taux et allocation des assiettes taxables

La solution radicale pour limiter la concurrence fiscale reviendrait à imposer nationalement un taux. Un contrôle plus souple laissant de l’autonomie aux collectivités peut être obtenu par l’imposition d’un tunnel des taux possibles, plus ou moins large selon le risque de concurrence fiscale.

L’impôt local sur le revenu

Pour se faire une idée du coefficient moyen concernant CLR, il faut comparer les recettes de TH avant réforme aux recettes nationales d’imposition des revenus. En 2017, la TH prélevait 22,6 milliards d’euros et la somme de la CSG et de l’IR 210 milliards d’euros⁷. Le tunnel de coefficients multiplicateurs locaux devrait donc être centré autour de 10 %.

L’impôt local sur les entreprises

Le CAE a fait le calcul que pour remplacer la CVAE a recettes constantes : il faudrait à terme un taux additionnel de 4 % d’IS plus une part des 25 % nationaux⁸. En effet, la suppression de la CVAE augmente de facto l’assiette imposable à l’IS puisque la CVAE est déductible de l’IS.

La vraie question concerne le périmètre de restitution de la CLB. Cette ressource doit profiter aux intercommunalités qui abritent les entreprises et leur offrent des infrastructures. C’est d’une certaine façon le prix à payer pour l’utilisation de ces infrastructures. C’est aussi le prix à payer parce que les actifs profitent des services publics locaux non seulement dans leur intercommunalité de résidence mais également dans leur intercommunalité d’activité. De même que les impôts ménages sont reversés à l’intercommunalité de résidence, il faut reverser la majeure partie de l’ILS à l’intercommunalité des établissements. Pour les entreprises pluri-établissements, il importe de répartir en fonction de l’occupation immobilière des établissements et de leurs effectifs salariés, ce qui est actuellement le cas pour la répartition de la CVAE.

Toutefois, on peut envisager qu’une part seulement soit reversée aux intercommunalités sans condition. L’autre servirait à inciter à la coopération entre intercommunalités d’une même zone d’emploi. La part de CLB non directement versée aux intercommunalités serait conservée dans un fonds par zone d’emploi. Celui-ci servirait à financer les projets portés par plusieurs intercommunalités et ayant un objectif en faveur de la zone d’emploi. Un exemple évident serait des investissements dans un réseau de transport traversant plusieurs intercommunalités, nécessaire aux mobilités pendulaires dans la zone d’emploi.

Potentiel et limites

Les pistes de réforme ébauchées ici supposent des transformations en profondeur du système de financement des collectivités locales. Tout d’abord, comme tout changement d’envergure pensé à budget constant, il crée des gagnants et des perdants, à la fois du côté des ménages, des entreprises et des collectivités locales. Avant de rentrer dans ces considérations, il convient rappeler qu’il n’existe pas de contrainte technique à ces propositions. Les calculs d’assiettes sont déjà opérés au niveau national, tout comme le sont les impôts locaux actuels. Il s’agit donc d’une simplification administrative, aussi bien pour les contribuables que pour l’administration fiscale.

Pour les ménages, l’impact principal de la réforme vient du remplacement des impositions proportionnelles par des impositions progressives. Les perdants sont donc les plus fortunés, les gagnants les plus modestes. La réforme consiste donc à renforcer la progressivité du système français de prélèvements obligatoires.

Le cas des entreprises est plus complexe car une taxe sur la valeur ajoutée fiscale est remplacée par une taxe sur le bénéfice. Les différences proviennent de la part des immobilisations dans les coûts de production, ce qui favorise les entreprises industrielles. De plus, une redistribution serait de facto opérée des entreprises les plus rentables vers les entreprises les moins rentables. Il s’agit certes d’une redistribution d’un point de vue statique, mais elle peut être interprétée d’un point de vue dynamique comme une fonction assurantielle de la fiscalité : les entreprises paient plus en conjoncture haute et moins en conjoncture basse.

Ce dernier point soulève un problème du point de vue des collectivités territoriales car les recettes d’IS seraient plus volatiles que les recettes de CVAE. Toutefois, il rentre dans les prérogatives des pouvoirs publics d’assurer les agents économiques contre les cycles économiques, ce qui peut être opéré via l’endettement. On peut alors penser à des mécanismes de dette gagée par l’État en fonction des pertes de CLB du fait du cycle économique.

Enfin, le dernier problème pour les collectivités territoriales provient de la modification que subiraient les potentiels fiscaux en fonction de la localisation des ménages aisés et des entreprises les plus rentables. Il existe déjà de nombreux mécanismes de péréquation, il serait envisageable de les ajuster pour répondre aux modifications de potentiels fiscaux générés par la réforme.

1. En marche, Projet de réforme de la taxe d’habitation par Emmanuel Macron, précisions, communiqué de presse, 2017,
2. Carbonnier C., “Distributive Impact of Household Local Taxes in France”, Économie et statistique 2019, n^o 507-508.
3. Bergeaud A., Carbonnier C., Jousselin E. et Malgouyres C., Shocking Capital : Firm-level Responses to a Large Business Tax Reform in France, 2019, Banque de France.
4. Carbonnier C., “Decentralization and Tax Competition between Asymmetrical Local Governments : Theoretical and Empirical Evidence”, Public Finance Review 2013, p. 391-420.
5. https://www.insee.fr/fr/information/2114596
6. Carbonnier C., op. cit.
7. Le calcul est fait d’après DG Trésor en additionnant les recettes brutes et les dépenses fiscales : DG Trésor, Évaluation des voies et moyen, annexe au projet de loi de finances pour 2019, 2018, La Documentation française.
8. Martin P. et Trannoy A., Les impôts sur (ou contre) la production, 2019, Les notes du conseil d’analyse économique, n^o 52.