Le découpage des circonscriptions électorales aux États-unis

Depuis les années 1960, la démocratie étatsunienne privilégie un mode de représentation politique basé sur des circonscriptions électorales à scrutin uninominal. Tous les dix ans, à la suite du recensement, toutes les circonscriptions électorales sont remaniées pour refléter l’évolution démographique du pays. Chaque circonscription doit représenter le même nombre de citoyens, ou du moins se rapprocher, tant que faire se peut, de cet idéal¹. Dans la plupart des cas, les élus sont chargés du redécoupage électoral du territoire qu’ils représentent. Ainsi, les élus des collectivités locales sont responsables du redécoupage des circonscriptions électorales de la juridiction sur laquelle ils ont autorité, tels que les conseils municipaux pour les villes, les conseils de comtés pour les comtés² ou même les school districts, ces entités qui gèrent les écoles publiques au niveau local. Certaines collectivités locales utilisent aussi des commissions plus ou moins indépendantes, souvent adoptées par referendum local. Ces commissions sont particulièrement prisées de nos jours afin d’éliminer le conflit d’intérêts des élus responsables du redécoupage de leurs propres circonscriptions. En effet, choisir son territoire, et donc ses électeurs, permet de prolonger sa carrière politique.

De même, tous les dix ans, la plupart des assemblées législatives des États fédérés remanient les circonscriptions électorales de leur État, c’est-à-dire l’Assemblée et le Sénat de l’État. De surcroît, ils redécoupent aussi les circonscriptions de leur délégation à la Chambre des représentants. En effet, chaque État envoie à Washington un nombre de représentants proportionnel à sa population (ainsi que deux Sénateurs fédéraux). Ce sont en général ces circonscriptions qui sont le plus controversées car il en va de la majorité à la chambre basse fédérale dont les prérogatives sont considérables. La Chambre des représentants compte 435 membres et le recensement décennal décide combien de sièges sont attribués à chaque État en fonction de sa population. Ainsi, certains États n’ont qu’un seul représentant (ce qui est le minimum par État) et l’État de Californie, qui est le plus peuplé, en obtint cinquante-trois à l’issue du dernier recensement en 2010³.

Le fédéralisme rend la carte électorale bien complexe. Puisque chaque État est souverain, en particulier en ce qui concerne son système électoral, chaque État représente une situation unique et il existe donc cinquante procédures électorales décrites dans les cinquante constitutions des États fédérés. Les modalités diffèrent donc selon les États mais on peut tenter de résumer la situation ainsi. Dans quarante-deux États, les assemblées législatives contrôlent le redécoupage des circonscriptions de leur délégation à la Chambre des représentants ; cinq d’entre eux n’ont toutefois qu’un seul représentant à la chambre basse et donc une seule circonscription qui ne fait pas l’objet de découpage. Dans la plupart des cas, un projet de découpage électoral est validé comme tout projet de loi, c’est-à-dire à la majorité simple dans chaque chambre législative, et sujet au veto du gouverneur. Sur ces quarante-deux États, certains États ont recours à une commission consultative (qui n’est pas nécessairement bipartisane) et certains ont recours à une « commission de secours » en cas de blocage législatif. D’autres, toujours parmi ces quarante-deux États, utilisent des « commissions politiciennes » ⁴. Toutes ces commissions peuvent être chargées de redécouper les circonscriptions locales ou fédérales, ou les deux. Seuls quatre États utilisent une commission indépendante pour tracer les limites des circonscriptions à la Chambre des représentants : la Californie, l’Arizona, l’Idaho et l’État de Washington. Ainsi, chaque État présente sa propre procédure pour redécouper les circonscriptions électorales mais doit tout de même tenir compte des lois fédérales en la matière, illustrant ainsi les tensions inhérentes au fédéralisme américain sur la question du droit de vote.

Le facteur partisan

Puisqu’il est très difficile, voire illusoire, d’éliminerle facteur partisan du découpage électoral, le contexte politique et le rapport de force entre les différents groupes d’intérêts au sein de chaque État déterminent l’orientation partisane des nouvelles circonscriptions. L’enjeu est immense pour les élus qui, par ce procédé, « choisissent » leurs administrés et peuvent ainsi espérer influencer la longévité de leur carrière. Mais l’enjeu est crucial aussi pour les partis puisque ce processus influence plusieurs cycles électoraux et qu’un redécoupage habile peut permettre à un parti de rester au pouvoir ou de reconquérir la majorité dans leur État ou au Congrès⁵. Par conséquent, les compromis bipartisans sont difficiles à obtenir et, en cas de blocage, ce sont souvent les tribunaux administratifs qui tracent les nouvelles circonscriptions. Pour donner suite au redécoupage de 2011, ce ne sont pas moins de 154 procès qui furent intentés. Mais même lorsqu’un parti contrôle les deux chambres d’un État ainsi que le poste de gouverneur, un procès est toujours possible puisque le parti minoritaire, ou le plus souvent un groupe communautaire, peut se considérer lésé et porter plainte contre les pouvoirs publics. Toutefois, il s’avère très difficile d’empêcher de mettre en place un plan de découpage des circonscriptions électorales, voire impossible, pour des raisons partisanes, en particulier parce que la protection des candidats sortants n’est pas inconstitutionnelle et fait partie des « principes traditionnels » reconnus par la Cour suprême. Jusqu’ici la Cour suprême, qui s’est penchée sur la question en 1986, 2004 et 2018, n’a pas réussi à trouver de majorité concernant l’épineuse question de la constitutionnalité du charcutage électoral a visé partisane. On parle de charcutage électoral lorsque le découpage s’affranchit des principes traditionnels et crée des circonscriptions aux formes étranges dans le seul but de contenir un certain type de population. On différencie généralement le charcutage électoral à visée partisane du charcutage électoral à visée ethno-raciale car c’est la distinction qu’opère la jurisprudence états-unienne.

Le facteur ethno-racial

Bien que le charcutage électoral ait visé partisane soit de facto validée par la Cour suprême, l’utilisation du facteur ethno-racial est lui très encadré par une jurisprudence pour le moins tortueuse. Il est donc plus courant, de contester un projet de charcutage électoral pour des raisons ethno-raciales. Les Démocrates accusent en général les Républicains de tracer des circonscriptions qui empêchent les minorités d’élire le candidat de leur choix, ce à quoi les Républicains rétorquent qu’ils ne le font pas pour des raisons ethno-raciales mais tout simplement partisanes.

Le charcutage électoral à visée ethno-raciale, qui s’appuie sur les statistiques ethno-raciale issues du recensement décennal, a pu apparaître aux États-Unis du fait qu’il n’est pas interdit aux pouvoirs publics américains de prendre en compte l’identité ethno-raciale des individus. Le quatorzième amendement à la Constitution, qui interdit aux États fédérés de priver quiconque de « l’égale protection des lois », ne connaissent pas de norme de color-blindness, c’est-à-dire une indifférence à l’identité ethno-raciale. Cette dernière aurait eu, en effet, pour conséquence l’abrogation des législations ségrégationnistes en vigueur dans de nombreux États. De même, aucune loi fédérale n’exclut la prise en compte de l’identité ethno-raciale des résidents des États-Unis dans le découpage électoral, bien au contraire. Cette pratique est jugée nécessaire puisqu’elle permet de corriger les discriminations institutionnalisées du passé. Pour ce faire le législateur a encouragé la création de circonscriptions dites « à minorité-majoritaire », c’est-à-dire dans laquelle un ou plusieurs groupes minoritaires représentent plus de 50 % de la population. Un des problèmes de ce système est qu’une circonscription à minorité-majoritaire garantie plus ou moins l’élection d’un élu issu d’une minorité mais aussi un démocrate puisque le Parti républicain est devenu un parti presque exclusivement blanc. Ces circonscriptions vont donc à l’encontre d’un principe sacro-saint des démocraties représentatives celui de la compétition électorale. De plus, en rendant certaines circonscriptions plus « diverses » (démocrates), les circonscriptions voisines deviennent mécaniquement plus homogènes (républicaines). Ainsi, paradoxalement, l’élection d’une poignée d’élus minoritaire peut faire le jeu du Parti républicain et donc, finalement, desservir les minorités ethno-raciales.

La lutte contre les discriminations dans le domaine électoral

La création de ce genre de circonscriptions, aux formes parfois très étranges, s’explique par le fait que la représentation politique des minorités ethno-raciales et, en particulier, la « non-dilution » de leur vote est protégée par la grande loi de 1965 sur les droits électoraux. Ce Voting Rights Act de 1965, votée un an après le Civil Right Act de 1964, fut incontestablement l’avancée majeure dans le domaine des droits civiques. Cette loi garantissait l’accès au vote et luttait contre les discriminations de première génération. Elle a progressivement évolué afin de protéger certains groupes contre les discriminations de seconde génération et, pour ce faire, se vit protéger le droit d’une communauté non plus seulement d’accéder aux urnes mais d’élire « le candidat de son choix ». Pour que le droit de vote devienne une réalité, aucun citoyen ne pouvait se voir refuser ce droit pour une question de race ou de « couleur », même si la définition de ces termes resta toujours implicite. C’est ce que fournit la section II de cette loi, qui confirme ainsile quinzième amendement pourtant ratifié en 1870. Le cœur de la loi de 1965 sont les sections IV à IX, qui donnent autorité au ministère de la Justice afin de prendre des mesures en faveur des Africains-Américains tenus à l’écart du système électoral et d’outrepasser les décisions de justice d’un État. Cette loi représente donc une des plus grandes exceptions au fédéralisme. Pour cette raison, ces directives ne pouvaient être que de nature temporaire (durée de cinq ans) et applicables seulement pour certaines juridictions. En 1982, puis en 2007, le Voting Rights Act a été reconduit pour 25 ans au grand dam des conservateurs et partisans de la souveraineté des États fédérés. Mais en juin 2013, la Cour suprême, repoussant les limites de son pouvoir de contrôle de constitutionnalité des lois, rend inopérante la section la plus emblématique et la plus efficace de la loi sur le droit électoral de 1965, à savoir la section V. L’arrêt Shelby County, Alabama c. Holder, représente la dernière étape dans l’entreprise de déconstruction jurisprudentielle du droit de vote par le mouvement conservateur américain⁶.

Avant la révolution des droits civiques, le découpage des circonscriptions servait à empêcher l’élection de candidats issus des minorités ethno-raciales, notamment en répartissant les minorités dans plusieurs circonscriptions pour « diluer » leur pouvoir électoral et les empêcher d’acquérir un poids électoral significatif. Cette même technique est utilisée aujourd’hui à des fins réparatrices et pour s’assurer que ces minorités soient en mesure d’élire un nombre minimum de représentants de leur choix. C’est grâce à cette politique publique qu’il y a désormais une quarantaine d’élus africains-américains à la Chambre des représentants. Cette forme, en somme, de traitement préférentiel dans le domaine électoral a l’avantage de redonner une certaine légitimité au système politique qui apparaît ainsi moins discriminant puisque les assemblées législatives et le Congrès « ressemblent » plus à la population dans son ensemble⁷. Toutefois, elle a pour conséquence de renforcer le lien entre affiliation partisane et affiliation ethno-raciale puisque l’une et l’autre sont susceptibles d’être instrumentalisées pour augmenter le nombre d’élus d’un parti, d’une communauté ou les deux en même temps. De plus, cette politique publique, qui est loin de faire l’unanimité, semble aussi entraîner le pays vers l’établissement d’une norme de proportionnalité ethno-raciale dans la représentation politique. Enfin, à cause d’une polarisation ethno-raciale très forte⁸, l’élection de ces candidats issus des minorités s’effectue au prix d’élections non compétitives. En effet, le découpage électoral est réalisé de façon que les minorités ethno-raciales soient concentrées dans certaines circonscriptions pour compenser le vote de la majorité blanche. Étant donné sa démographie, une circonscription est donc assurée d’élire un élu avec un certain profil.

Une double polarisation

Les Africains-Américains et les Latinos, qui par leur nombre sont les deux groupes principalement concernés par cette politique, votent traditionnellement pour le parti démocrate. Les Africains-Américains votent à 90 % pour le Parti démocrate. Pour les Latinos, suivant les régions et les candidats ce taux est d’environ 70 %. Partant, la question des affiliations ethno-raciales est inséparable de la question des affiliations partisanes ce qui rend les négociations politiques d’autant plus complexes. La distinction effectuée par la Cour suprême entre représentation partisane et représentation ethno-raciale n’est pas opérante dans la réalité. Cette distinction résulte en fait de l’impossibilité de la Cour suprême à réconcilier le charcutage électoral à visée ethno-raciale, qu’elle ne peut invalider pour des questions politiques, avec le reste de sa jurisprudence notamment celle dans le domaine de discrimination positive (affirmative action). Depuis la loi sur le droit de vote de 1965, le législateur a mis en exergue le facteur ethno-racial de façon positive, puis à partir des années 1990, dans l’arrêt Shaw, la Cour suprême a artificiellement isolé le facteur ethno-racial du processus de découpage des circonscriptions électorales pour lui octroyer un statut spécial « douteux ». Les politologues ont pourtant depuis longtemps avancé qu’il était extrêmement difficile de différencier l’affiliation partisane de l’identité ethno-raciale tant et si bien que certains parlent désormais d’une polarisation conjointe⁹. Ce lien indissociable entre affiliation partisane et ethno-raciale fait que la Cour suprême, qu’elle le reconnaisse ou non, s’est depuis longtemps immiscée dans la sphère du politique.

Dans les années 1990, le refus de la Cour suprême d’ériger une norme d’indifférence à l’identité ethno-raciale lors du découpage des circonscriptions électorales participa à un accroissement des litiges liés à cette pratique. Le charcutage électoral à visée ethno-raciale était en effet le moyen le plus sûr de faire invalider un découpage électoral. Inversement, compte tenu de l’approche adoptée par la Cour suprême, dans l’esprit de l’arrêt Bakke¹⁰ et sa notion clef de diversité, faisant du charcutage électoral à visée ethno-raciale le moyen privilégié pour garantir une certaine représentation politique visible des minorités ethno-raciales, il est politiquement impossible à la Cour d’abandonner cet outil sans risquer de remettre en cause sa rhétorique de lutte contre la discrimination développée dans sa jurisprudence liée aux politiques d’affirmative action.

Représentation des territoires et crise de la démocratie représentative

On le voit, la représentation politique des territoires est devenue très complexe aux États-Unis. Avec la révolution pour les droits civiques dans les années 1960, c’est la conception même de la représentation politique qui a évolué. Désormais, les citoyens s’attendent à ce que la diversité croissante de la population se retrouve dans les instances représentatives. Cette diversité est perçue comme la réalisation de la promesse d’égalité que portait le mouvement pour les droits civiques. Les élus tentent de satisfaire leurs intérêts partisans tout en tenant compte des revendications de nombreux de groupes de pression, notamment les minorités ethno-raciales qui cherchent à augmenter le nombre de leurs élus. Tout cela dans un cadre très contraint d’une jurisprudence pour le moins alambiquée concernant le charcutage électoral a visé ethno-raciale. Ces attentes fortes d’une représentation politique plus « juste » sont d’autant plus difficiles à satisfaire car, pour des raisons historiques, seul le Parti démocrate porte dorénavant cette diversité. En effet, pratiquement aucun des élus au Congrès qui sont des femmes ou qui sont issus des minorités ethno-raciales appartient au Parti républicain. Ce réalignement politique, depuis les années 1960, autour de la question de la diversité, fait que les deux grands partis ont, aujourd’hui, des visions presque antagonistes quant à la question du droit de vote et celle de la représentation politique¹¹.

Le redécoupage des circonscriptions électorales est donc devenu un enjeu central de la politique états-unienne, au niveau local comme au niveau national, et le restera tant que cette politique publique sera envisagée comme la solution aux maux qui rongent la démocratie représentative outre-Atlantique. Cette pratique concentre toutes les tensions politiques car elle se trouve à la confluence des enjeux partisans et ethno-raciaux et recoupe plusieurs des grandes questions souvent accusées d’être autant de dysfonctionnements du système politique états-unien : la polarisation partisane et ethno-raciale, la protection des candidats sortants, l’absence de compétition et la sous-représentation des minorités ethno-raciales. La question de la représentation des territoires, par le biais de circonscriptions géographiques avec scrutin uninominal, interroge donc sur la nature même de la représentation politique et, par conséquent, représente une des formes que prend, aux États-Unis, l’expression de la crise de la démocratie représentative.

1. Doctrine dite du « une personne, un vote » établie par les tribunaux fédéraux dans les années 1960.
2. Le comté de Los Angeles, le plus grand du pays, compte plus de 10 millions d’habitants pour un budget annuel de 35 milliards de dollars géré par un conseil de cinq membres. Sur cette question, voir Richomme O., Race and Partisanship in California Redistricting : From the 1965 Voting Rights Act to the Present, 2019, Lexington, chap. 4.
3. Le district de Columbia a un statut particulier car il ne possède pas de représentants élus au niveau fédéral.
4. En général ces commissions sont composées d’un nombre pair d’élus choisis par les présidents des deux groupes parlementaires. Et pour les départager un dernier membre est désigné par la Cour suprême de l’État.
5. Richomme O., « Une majorité républicaine permanente ? », Hérodote 2013, n^o 149, p. 129-148.
6. Sur cette question, voir Richomme O., « La fin de la diversité ? Démantèlement jurisprudentiel du Voting Rights Act aux États-Unis », Revue LISA/LISA eJournal 2016,
7. Pour plus de détails Richomme O., De la diversité en Amérique : politiques de représentation des minorités ethno-raciales aux États-Unis, 2013, PUPS.
8. La science politique a développé plusieurs modèles permettant de mesurer cette polarisation ethno-raciale notamment par le biais de l’inférence écologique.
9. Cain B. E. et Zhang E. R., “Blurred Lines : Conjoined Polarization and Voting Rights”, Ohio State Law Journal 2016, n^o 4, p. 867-904.
10. Regents of the University of California v. Bakke, 1978.
11. Richomme O., « Au paroxysme de la polarisation : les paradoxes de la stratégie électorale du parti républicain », Politique américaine 2017, n^o 29, p. 23-41.