Revue
Anticipations publiquesLa Fabrique prospective, un nouveau dispositif de réflexion-action impulsé par le CGET
Le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) fait le pari, avec ce nouveau dispositif national de prospective territoriale lancé en début d’année, de renouveler la construction des futurs territoriaux en favorisant la co-construction avec les acteurs locaux.
La prospective territoriale a longtemps été l’apanage de l’État : les travaux de la DATAR structuraient un récit territorial national en même temps qu’ils développaient cette technique d’anticipation du futur. À la faveur de la décentralisation, les collectivités se sont emparées dans les années quatre-vingt-dix de la prospective, l’instituant comme ingénie-rie territoriale de projet. Au récit unique s’est substituée une polyphonie territoriale, souvent riche, mais rarement harmonieuse. Sans doute est-ce un échec de la prospective que de n’avoir pas su véritablement créer une scène de dialogue et de réflexion interterritoriale et multiscalaire qui se nourrisse de ces multiples initiatives. Cette scène aurait pu donner du sens, renforcer l’efficacité de schémas de planification, dont la cohérence ressortait davantage d’imposition de normes et d’objectifs que d’une vision partagée. Avec la Fabrique prospective, le Commissariat général à l’égalité des territoires fait le pari que la co-construction entre acteurs locaux et nationaux est aujourd’hui non seulement possible, mais indispensable pour être au rendez-vous des enjeux qui engagent l’avenir des espaces français.
Qu’est-ce que la Fabrique prospective du CGET ?
Il s’agit d’un dispositif national de prospective territoriale conçu et mis en œuvre avec nos partenaires territoriaux, au premier rang desquels France Urbaine, l’ADCF, la FNAU, etc. et leurs adhérents. Ce dispositif repose sur un constat simple : notre réalité sociospatiale ne peut plus se comprendre et l’action territoriale se construire sans associer hinc et nunc les différentes échelles et leurs acteurs, lesquels considérés isolément n’offrent plus que des perspectives partielles, parfois aveugles et impuissantes. L’invitation à changer de regard, consubstantielle de la prospective, passe aujourd’hui par le renoncement à cette division scalaire. Parallèlement, l’interdépendance des espaces occasionnés par l’urbanisation du monde1 et la globalisation des échanges, la prise de conscience de notre entrée dans l’ère anthropocène qui rend nécessaire l’usage raisonné et équitable des ressources ainsi qu’un nouvel atterrissage2 oblige la prospective à s’inscrire dans l’interterritorialité3, à favoriser le basculement de la logique de concurrence à celle de coopération4. Cette interterritorialité, verticale donc avec le syncrétisme des échelles, et horizontale avec des territoires en relation coopérative, fait figure de principe directeur de la fabrique : à la fois condition pour rendre la compréhension de la situation sociospatiale et la co-construction de l’action publique possibles ; à la fois résultat parce que le protocole de travail mis en place repose sur des processus partenariaux qui pourraient esquisser un mode de fonctionnement normal entre acteurs territoriaux demain.
De Territoire 20405 à la Fabrique prospective du CGET
Le dernier exercice national de prospective territoriale réalisé par l’État est dû à la Datar. Entre 2009 et 2014, le prédécesseur du CGET déploie un dispositif de vaste ampleur mobilisant plusieurs dizaines d’experts et avec une dimension scientifique assumée. Plusieurs des enseignements issus de ce travail ont contribué à forger la Fabrique prospective.
Dans Territoires 2040, la nature relationnelle des différents espaces étudiés est déjà affirmée : les explorations conduites montrent l’impossibilité de penser chaque espace isolément, soulignent leurs interdépendances, le caractère systémique de l’organisation qui les lie bon gré mal gré et la nécessité de les prendre en compte pour répondre aux défis de développement et d’iniquité qui se posent.
Tout en faisant la part belle aux universitaires, Territoires 2040 mobilisent dans les groupes de travail nationaux de nombreux acteurs territoriaux. Les hypothèses prospectives produites par ces groupes doivent, dans la maquette initiale, donner lieu à une trentaine d’ateliers-débats dans les territoires, pour les tester en situation, localement, les amender et tenter de trouver des solutions aux questions stratégiques posées. Cet atterrissage, jugé inopportun politiquement, est finalement différé sine die au moment d’entrer en application. Ce qui n’empêche de nombreux territoires de se saisir des matériaux, tous publics, et de les intégrer dans leurs propres réflexions pour croiser les échelles et les regards. Leurs productions ne donneront malheureusement pas lieu à valorisation et capitalisation au niveau national. La Fabrique prospective mise, elle, sur un protocole d’enquête en immersion dans les territoires organisés pour implémenter les autres sphères et échelles de savoir et d’action.
Enfin, un des enjeux structurants issus de Territoires 2040 est la mise en capacité des territoires : changer de regard, se donner entre acteurs territoriaux les moyens de comprendre autrement la situation socio-spatiale, qualifier différemment et collectivement les enjeux qui engagent l’avenir des territoires, nouer les alliances qui permettront d’y répondre, relèvent à la fois de la prospective, d’une mise en capacité des acteurs et d’un réel processus d’apprentissage. Cette mise en capacité et cet apprentissage sont des constituants clés de la Fabrique prospective lancée par le CGET.
Concrètement que fait-on dans la fabrique ?
On trouve des acteurs de bonnes volontés qui sont confrontés aux mêmes problèmes et prêts à travailler ensemble, malgré leur diversité de situation et de localisation. Les trois premières fabriques porteront ainsi sur : la question du vieillissement des territoires et la manière pour chacun d’être acteur de cette transformation sociétale6 ; la question de l’élaboration de projet et de la gouvernabilité des communautés XXL7 ; la question de la coopération et du co-développement entre métropoles et territoires en influence réciproque8. Les problèmes traités sont d’intérêts local et national, singulier et général. Ils concernent les politiques territoriales, locales, nationales et sectorielles ; ils concernent les collectivités locales et l’État, mais plus largement de nombreux acteurs territoriaux. Par leur complexité, ils obligent à intégrer plusieurs échelles et à mettre en commun les ressources, a minima cognitives, de nombreux territoires.
Comment va-t-on faire dans ces fabriques ?
On travaille simultanément selon trois leviers : un accompagnement des collectifs mobilisés localement pour constituer un groupe d’« experts » qui réfléchissent ensemble aux problèmes posés : de sa qualification, en passant par l’exploration des possibles jusqu’à des propositions de solution. Une fertilisation croisée de ces travaux pour que la production de chaque collectif local vienne stimuler et enrichir celles des autres. La transparence des échanges et l’engagement à diffuser activement les productions, à les traduire, de manière à ce que ces expérimentations viennent irriguer les autres territoires et échelles d’intervention : de ce point de vue, tant l’investissement de l’État que des associations d’élus, et d’« experts » nationaux est fondamental, pour garantir la percolation et l’implémentation de ces éléments d’analyse et des préconisations ou simples interrogations qui en résulteraient dans les différents lieux de production d’action publique. C’est à ce prix que des visions communes sur ces différents problèmes et des politiques interterritoriales cohérentes – et non forcément identiques – pourront être initiées.
Un triple renversement
Les fabriques opèrent donc un triple renversement par rapport aux dispositifs nationaux de prospective territoriale portés par l’État jusqu’à présent. Le premier, concerne le point de départ de la réflexion qui ne se situe plus dans les hauts lieux consacrés, laboratoire de recherche, ministère, cabinet de conseil – mais sur le terrain, en menant une enquête avec les acteurs. Cet ancrage ne revient évidemment pas à se cantonner au local en risquant de pâtir de ses œillères – excès inverse du centralisme précédemment évoqué –, mais au contraire à situer la réflexion prospective près de la réalité des acteurs tout en organisant son implémentation partout où cela a un intérêt : dans les cercles d’expertises, dans les lieux de pouvoirs, sur les scènes de débats, etc. Ainsi – et c’est le deuxième renversement – le dispositif n’est plus centré sur le ou les acteurs qui le portent : ce n’est pas l’État stratège ou l’État expert qui manœuvre, mais l’État catalyseur, qui favorise la rencontre, l’hybridation, la réaction, finalement la production et la diffusion de savoirs et d’actions de manière ouverte et réticulaire. La fabrique vise moins à déboucher sur une grande politique nationale, comme à la grande époque de la DATAR, que sur une convergence de re-présentations, de sens et d’actions cohérentes portés par la multitude d’acteurs du réseau ainsi constitué, voués à atterrir aux lieux idoines, dont l’État fait évidemment partie, mais pas seul.
Le troisième renversement tient au processus de production de la fabrique et à la nature de l’activité prospective elle-même, en particulier d’État. Il s’agit moins de produire de la connaissance, d’esquisser des grands scénarios d’avenir pour le territoire national, d’élaborer de grandes politiques emblématiques que de répondre concrètement, en si-tuation, à des enjeux qui engagent l’avenir des territoires et de leurs habitants. La Fabrique est éminemment pragmatique, moins dispositif de pouvoir que catalyseur de savoirs – théoriques, empiriques, d’usage – et d’actions. Sans doute débouchera-t-elle aussi sur les livrables nationaux qui composent notre paysage politique, mais dans un second temps, et en bénéficiant alors du travail de terrain, d’enquête, de réseau, de transformation des représentations et des relations qui l’aura précédé et qui finalement leur fournira une assise solide. La fabrique ne repose pas enfin sur un protocole classique à dire d’experts. Si experts il y a, ils sont nombreux, divers et partagent avant tout un constat d’ignorance et d’impuissance : acteurs locaux, universitaires, techniciens, consultants sont réunis par leur intérêt pour le problème considéré. Ils apportent leurs expertises savantes, techniques, d’usage, etc., et acceptent de jouer ensemble le jeu de l’apprentissage. Après la prospective imaginative des grands récits utopiques et trop souvent désincarnés, après la prospective stratégique obnubilée par l’élaboration du projet à tout prix, c’est donc la prospective pensée et construite comme un processus d’apprentissage collectif qui se fait jour. Dans la Fabrique, nous sommes tous des élèves qui menons une enquête et produisons du savoir et de l’action en même temps que nous apprenons ensemble à faire territoire. C’est en tout cas l’esprit et le pari à l’origine de ce nouveau dispositif de réflexion initié par le Commissariat général à l’égalité des territoires avec ses partenaires territoriaux.
La prospective territoriale et l'enseignement de la géographie
Depuis Territoires 2040, la DATAR puis le CGET accompagnent des inspecteurs et enseignants de l’académie de Lille dans une expérimentation d’utilisation de la prospective en classe du secondaire. Confrontés au manque d’intérêt des élèves pour la géographie, ces derniers réfléchissent à une manière d’utiliser les contenus produits avant de mobiliser les techniques prospectives elles-mêmes pour déboucher sur une approche pédagogique innovante.
Les résultats sont au rendez-vous : l’usage expérimental de la prospective modifie l’attitude des élèves, vis-à-vis de la discipline, mais aussi leur rapport au savoir et aux sachants, aux territoires et à leurs acteurs, tout en révélant une intelligence spatiale remarquable.
La mobilisation de l’Institut français de l’éducation en partenariat avec le CGET permet de capitaliser sur ces expériences et de constituer un portail de ressources consacré à la géographie prospective. Son développement se poursuit en intégrant bientôt d’autres travaux menés dans l’académie de Lyon et à Aix-Marseille. Il se double d’un programme de recherche avec l’école urbaine de Lyon. D’autres académies et territoires devraient suivre, la prospective figurant maintenant à part entière dans les programmes scolaires du primaire et du secondaire.
La géographie prospective s’inscrit explicitement dans une visée pédagogique contrairement à son pendant territorial. Au-delà de l’acquisition des savoirs géographiques, elle donne aux élèves des clés pour être les acteurs territoriaux de demain. Par effet miroir, elle souligne une dimension clé de la prospective territoriale peu mise en avant jusqu’à présent et sans doute propice à faire progresser cette ingénierie : dans les territoires aussi la prospective peut être pensée comme un processus d’apprentissage collectif qui dote les acteurs de la capacité à appréhender et à répondre aux enjeux qui engagent le futur. La Fabrique prospective lancée par le CGET tient compte de cet aspect pédagogique.
1 Lussault M., L’avènement du monde. Essai sur l’habitation humaine de la terre, 2013, Éditions du Seuil.
2 Latour B., Où atterrir ? Comment s’orienter en politique, 2017, Paris, Édition la découverte.
3 Vanier M., Demain les territoires, Capitalisme réticulaire et espace politique, 2015, Hermann éditeurs.
4Ibid.
5 Le programme de prospective « Territoires 2040, aménager le changement » a été lancé fin 2009 par la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR). La démarche a mobilisé plus de 500 experts et acteurs territoriaux, issus du milieu universitaire, de l’état central et déconcentré, des collectivités locales, des chambres de commerce et d’industrie, des agences d’urbanisme ou de la société civile. Les acteurs se sont réunis au sein de groupes de travail et lors d’une consultation élargie. Ces travaux ont notamment donné lieux à des cartes qui réinventent notre manière de voir et de comprendre les territoires français. Ces cartes sont autant de propositions en forme de questionnements prospectifs qui permettent d’envisager différents futurs de nos territoires. Ce travail avait pour ambition de stimuler l’esprit critique, de poser des questions clés et de susciter un véritable débat public pour permettre aux acteurs de construire, ensemble, les territoires de demain. (Institut français de l’éduction (Ifé). http://ife.ens-lyon.fr/geo-et-prospective/un-programme-de-prospective-2/
6 La fabrique prospective consacrée au vieillissement associe le CGET à des collectifs de Bagnolet, Nimes, Prémesques et Saint-Georges des coteaux.
7 La fabrique prospective consacrée à la gouvernementalité des communautés XXL associe le CGET et l’ADCF à des collectifs de Béthune, Le Contentin, Reims, et l’agglomération Côte basque Adour.
8 La fabrique prospective consacrée aux coopérations interterritoriales et métropolitaine associe le CGET et France urbaine à des collectifs de Brest, Nantes, Rouen et Toulouse.
