La fonction préfectorale, miroir d'une mutation assumée du modèle territorial ?

La relation préfet-élus, témoin des évolutions du système territorial français

Longtemps, la fonction préfectorale a été caractérisée par la régulation des rapports entre le « centre » et la « périphérie » dans notre système institutionnel. Bien intégrée au cadre du régime parlementaire, cette fonction ne disparut pas, bien au contraire, après 1958, avec l’affirmation du pouvoir d’État organisé autour du pôle exécutif⁴.

Cette position symbolique du représentant de l’État s’appuyait, jusqu’en 1982, sur son double rôle de représentant du pouvoir central et d’exécutif de l’assemblée départementale. À partir de cette date, les lois de décentralisation sont venues distinguer les compétences décentralisées et les attributions déconcentrées.

Ces réformes ont pourtant laissé subsister, au-delà des textes, une capacité de médiation qui reste très sollicitée. 

L’affirmation interministérielle, « nouvelle frontière » des compétences préfectorales

Représentant l’État dans sa permanence, le préfet est également le délégué du gouvernement et celui de chacun des ministres⁵. Il est, à ce titre, chargé de diriger l’action territoriale de l’État. Bien que fondé depuis 1958 sur l’article 72 de la Constitution⁶, ce principe ne s’est affirmé que progressivement, la compétence préfectorale ne consistant au départ qu’à animer et coordonner⁷ l’action des services, sans véritable capacité de piloter leur action ou leur organisation sur un mode hiérarchique.

Le paradoxe – apparent – veut que l’affirmation d’un véritable pouvoir de direction soit issue des lois de décentralisation dès 1982. Le décret du 10 mai 1982⁸ reconnaît un principe de déconcentration, renforcé en 1992 et 2015 par des textes réglementaires⁹ qui ont nourri plusieurs trains de réformes faisant de la déconcentration « la règle générale de répartition des attributions et des moyens entre les échelons centraux et territoriaux des administrations civiles de l’État ».

Cette « polarité » préfectorale de l’administration territoriale répondait au souci de donner aux collectivités territoriales, désormais confortées dans leurs statuts et dans leurs compétences, des interlocuteurs en mesure de réagir à leurs sollicitations. Aujourd’hui, la promotion des approches interministérielles dans l’administration territoriale est très sensible dans deux domaines :

- la mise en œuvre des politiques publiques où s’imposent des interactions entre différents champs de compétence ou d’expertise : développement industriel et règles environnementales ; aménagement de l’espace et prévention des risques ; politique de la ville ; transition énergétique ;

- l’organisation même des services de l’État, avec la nécessité de renforcer le dialogue avec les collectivités territoriales. La réforme de l’administration territoriale de la République (Réate), engagée à partir de 2010, a ainsi profondément réorganisé les services déconcentrés départementaux là où existaient jusqu’alors des services issus de chaque département ministériel. Cette évolution, qui a conforté le pouvoir de direction des préfets, s’est trouvée renforcée par les efforts de maîtrise de la dépense publique et le développement des mutualisations interservices.

Le nouveau visage de la fonction médiatrice du représentant de l’État

L’autonomie accrue des collectivités n’a pas fait disparaître des formes de régulations qui relèvent de la médiation, du conseil ou de l’arbitrage, donnant au préfet une capacité informelle, mais substantielle, d’intervention dans l’écosystème local, que l’on qualifiera de « magistère d’influence ».

Une première voie d’exercice de ces compétences « non écrites » repose sur le principe même de la représentation de l’État. Ce sont ici les notions de légitimité républicaine et de neutralité qui prévalent : la préfecture, « maison de la République », autant que le préfet, son représentant, sont investis d’une mission d’objectivation des enjeux et d’arbitrage pour faire prévaloir l’intérêt général appuyé sur le droit et la recherche de solutions en équité, au-delà des clivages politiques locaux.

Un autre mode d’action s’appuie sur les facultés « interprétatives » du préfet pour exercer en opportunité son contrôle, graduer les réponses ou promouvoir des bonnes pratiques.

C’est le cas, par exemple, lorsqu’il s’agit d’autoriser, ou non, un projet à la suite d’une enquête publique dont le résultat ne lie pas le préfet. On se trouve ici en présence d’une compétence fondée sur le droit positif mais qui fait appel, en tant que besoin, à une évaluation des éléments de contexte : niveau d’adhésion au projet ; état d’esprit de la population et des élus, etc. pour susciter des postures facilitatrices entre les intervenants.

Deux derniers exemples, plus récents, méritent d’être cités :

- l’accueil de migrants, à compter de septembre 2015 qui a conduit les préfets, sous-préfets et services de l’État à solliciter directement élus et responsables divers pour obtenir leur concours actif dans la prise en charge de ce public ;

- les discussions à l’été 2018 autour des conventions de maîtrises des dépenses de fonctionnement des 339 collectivités les plus importantes ont relevé de cette approche où prévaut la capacité de persuasion plutôt que l’exercice de compétences opposables¹⁰.

La territorialisation des politiques publiques est un mouvement qui s'est affirmé depuis plusieurs années.

Il s'agit d'adapter la mise en oeuvre des politiques nationales aux  "spécificités" de certains territoires ( Outre-mer, régions de montagne, littoral, zones insulaire, etc.).

La mission préfectorale, au service de la cohésion des territoires

Le redéploiement de la fonction préfectorale dans le jeu institutionnel prend son sens dans un mouvement plus large de territorialisation accrue des politiques publiques mais aussi dans les avancées récentes en matière d’expérimentation et de différenciation des compétences.

La marche vers la territorialisation des politiques publiques : l’État partenaire

La territorialisation des politiques publiques est un mouvement qui s’est affirmé depuis plusieurs années. Il s’agit d’adapter la mise en œuvre des politiques publiques nationales aux « spécificités » de certains territoires (Outre-mer, régions de montagne, littoral, zones insulaires, etc.). Répondant à des objets précis (politique de la ville, développement rural, aides aux entreprises, etc.) ou à des instruments plus souples (appels à projets, contrats locaux, etc.), cette collaboration traduit une volonté partagée – et souvent suggérée par l’État en recherche de cofinancements¹¹ – de définir des programmes d’actions en associant les acteurs locaux à la déclinaison locale des politiques publiques.

Cette orientation s’explique également par l’implication croissante des collectivités dans la définition même des objectifs qu’elles souhaitent poursuivre. Ceux-ci s’inscrivent, par exemple, dans des schémas stratégiques aux contenus de plus en plus prescriptifs. Deux d’entre eux ont une importance particulière :

- le Schéma régional de développement économique d’innovation et d’internationalisation (SRDEII)¹², cadre de référence en matière d’aides aux entreprises, de soutien à l’internationalisation et d’appui à l’investissement immobilier et à l’innovation pour la période 2017-2021 ;

- le Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) qui a notamment pour objectif de regrouper plusieurs schémas sectoriels concourant à l’aménagement du territoire¹³.

Les priorités de l’État sont intégrées au SRADDET, le préfet de région ayant compétence pour rendre le schéma opposable aux autres territoires, ce qui traduit bien le double objectif de fixer des orientations territorialisées mais aussi d’assurer leur cohérence avec les dispositions nationales dont le préfet est le dépositaire.

Les contrats de plan État-région (CPER)¹⁴ ont, quant à eux, une antériorité plus grande mais conservent, comme d’autres procédures contractuelles, un poids considérable dans le partenariat entre l’État et les collectivités. Le préfet de région dispose d’un mandat de négociation relativement large pour l’entrée en discussion avec le conseil régional et les autres partenaires.

La stratégie de l’État partenaire doit concilier cette démarche « inclusive » avec la définition des « blocs de compétences » des collectivités territoriales dès 1982-1983 : urbanisme pour les communes, action sociale pour les départements et, ultérieurement, action économique et aménagement du territoire pour les régions. La volonté des nouvelles collectivités de s’affirmer dans leur nouveau statut politique les a toutefois conduites à intervenir au-delà des blocs initiaux, notamment en matière d’aides aux entreprises, d’aménagement du territoire, de promotion touristique et d’animation culturelle, et l’État a souvent vu dans les contrats une manière de réguler et d’ordonnancer cette concurrence d’initiatives.

La loi Nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) votée le 7 août 2015 est venue établir des limites plus marquées aux interventions des différentes catégories de collectivités¹⁵, notamment au profit de régions désormais responsables des services de transports et de l’action économique. Les préfets ont eu, là encore, un rôle important pour ménager les transitions nécessaires, en matière économique notamment où les départements étaient souvent très engagés alors que ce sont désormais les régions qui disposent des compétences de chef de file.

Expérimentation locale et pouvoir de « dérogation » : vers la différenciation territoriale

Le souci d’associer les collectivités aux politiques conduites sur leurs territoires s’est accompagné, plus récemment, de la possibilité d’une différenciation entre les territoires, qu’il s’agisse de l’organisation de la gouvernance ou des conditions d’exercice des compétences.

Sur le premier point, le régime particulier de l’Outre-mer¹⁶ a depuis longtemps organisé des adaptations étendues, propres aux collectivités relevant de l’article 74 de la Constitution (celles qui ne sont ni des départements ni des régions) mais également au profit des départements ultramarins, régis par l’article 73 de la Constitution, pourtant les plus proches du droit commun¹⁷.

La Corse émarge également, au regard de sa spécificité, à une organisation particulière qui a vocation à être mentionnée dans la Constitution¹⁸ pour consacrer son statut particulier et pour reconnaître ses spécificités à travers la possibilité d’adapter les lois et règlements qui s’y appliquent.

Pour les autres territoires, on relève par exemple que la loi de Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM)¹⁹ de 2014 a défini les conditions dans lesquelles s’organisent spécifiquement les espaces métropolitains français, en distinguant la métropole du Grand Paris, le statut spécifique de la métropole lyonnaise ainsi que de onze autres métropoles dites « de droit commun ».

Pour ce qui concerne l’exercice des compétences, la réforme constitutionnelle de 2003 (art. 37-1 et 72, al. 4) a instauré un droit à l’expérimentation par lequel une collectivité territoriale peut mettre en œuvre, pour 5 ans au maximum, une politique publique ne faisant pas partie de ses attributions²⁰. L’expérimentation peut être soit prolongée ou modifiée, pour trois ans maximum, soit maintenue et généralisée, soit abandonnée. Cette dernière réserve ne permet donc pas une différenciation durable puisque la mesure expérimentée doit être abandonnée ou généralisée. C’est pourquoi le président de la République, répondant aux demandes de nombreuses collectivités, a annoncé, lors de la conférence nationale des territoires du 17 juillet 2017, son intention de permettre, par une modification constitutionnelle, la possibilité d’exercice différencié de leurs compétences. Cette disposition prend place dans le projet de loi constitutionnelle présentée en conseil des ministres le 9 mai 2018 (art. 15 du projet). L’intention de la réforme est de reconnaître, par cette différenciation possible dans la durée, à la fois la maturité des acteurs territoriaux et la nécessité de promouvoir, dans le cadre institutionnel, les adaptations attendues dans les autres champs de la vie sociale.

Ces mêmes orientations inspirent, de manière toutefois plus mesurée, les compétences des services déconcentrés de l’État. Ainsi, grâce au décret du 29 décembre 2017²¹, le préfet dispose désormais d’un droit de dérogation aux dispositions réglementaires régissant sept domaines de compétence. Cette faculté s’exercera à titre expérimental pour 2 ans. Il s’agit d’accompagner et de faciliter la réalisation de projets ou de démarches ainsi que de répondre aux besoins des territoires, ceux des Outre-mer notamment²².

Le souci d'associer les collectivités aux politiques conduites sur leurs territoires s'est accompagné, plus récemment, de la possibilité d'une différenciation entre les territoires, qu'il s'agisse de l'organisation de la gouvernance ou des conditions d'exercice des compétences.

Au terme de cette expérimentation, le Gouvernement évaluera l’utilisation et les conséquences de ce dispositif avant de décider, le cas échéant, une extension sur l’ensemble du territoire.

Entre les principes d’unité et l’indivisibilité de la République²³ d’une part et l’affirmation constitutionnelle de l’organisation décentralisée de notre pays, une tension féconde s’est ainsi mise en place. Celle-ci permet aujourd’hui l’expression d’un « droit à la différenciation » qui reflète la diversité des réalités territoriales de la France sans compromettre le cadre commun dans lequel elles s’inscrivent ni la légitimité des institutions et des politiques publiques nationales.

La construction de cet équilibre exigeant a pu s’appuyer sur une jurisprudence constructive et sur une capacité d’adaptation locale qui doit beaucoup à la force et la plasticité du rapport entre le corps préfectoral et les élus.

À rebours d’une sacralité de l’État dans laquelle la société tout entière risquerait de se dissoudre²⁴, nous trouvons là un chemin où la proximité du quotidien – qui est la matière des « affaires locales » – soutient l’exercice ajusté des autonomies et des initiatives.

Cet agencement en constante évolution donne corps à un « pacte girondin » qui à défaut de reposer sur un consensus politique explicite, démontre à l’envi sa réalité pratique et la contribution qu’il apporte à la cohésion des territoires et au partage de valeurs communes au sein de l’ensemble national²⁵.

1. Voir notamment Carré de Malberg L., Contribution à la théorie générale de l’État, 1920, Dalloz ; Duguit L., Traité de droit constitutionnel, 1928, Fontemoing.
2. Picq J., La nation, l’État et la question de l’identité, Études, juillet-août 2018, p. 55.
3. Dans le département, « le préfet sera chargé seul de l’administration » (loi du 28 pluviôse, an VIII ; 17 févr. 1800).
4. Voir les analyses de Pierre Grémion qui ont fait date sur ce sujet, dans son ouvrage sur Le pouvoir périphérique, 1976, Seuil.
5. Avec des exceptions qui résultent de la spécificité de certaines missions (défense, justice, recouvrement des impôts et compétences pédagogiques).
6. Art. 72, al. 5 : « Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’État, représentant de chacun des membres du Gouvernement, à la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. »
7. D. no 64- 250, 14 mars 1964, art. 2.
8. D. no 82-389, 10 mai 1982, relatif aux pouvoirs des préfets et à l’action des services et organismes publics dans les départements.
9. D. no 92-604, 1er juill. 1992 ; puis D. no 2015-510, 7 mai 2015, portant charte de la déconcentration.
10. Dispositif prévu par la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022.
11. Ainsi, les collectivités régionales et départementales ont contribué dans des proportions non négligeables, jusqu’au début des années 2000, au co-financement des routes nationales dans le cadre des contrats de plan État-régions.
12. Loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale et la loi du 7 août 2015 portant la nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe).
13. Dont le Schéma régional des infrastructures et des transports (SRIT) ; le Schéma régional de l’intermodalité (SRI) ; le Schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE) ; le Plan régional de prévention et de gestion des déchets (PRPGD) ; le Schéma régional de cohérence écologique (SRCE).
14. Créés par la loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, ils définissent les actions que l’État et chacune des régions, avec d’autres collectivités, s’engagent à mener et à financer conjointement pour une durée de six à sept années ; actuellement, ils couvrent la période 2015-2020.
15. La loi NOTRe a ainsi mis fin à la clause générale de compétence des départements qui leur permettait d’intervenir, sauf exception, dans l’ensemble des domaines concernant le territoire départemental.
16. Faberon J.-Y., « La France et son outre-mer : un même droit ou un droit différent ? », Pouvoirs avr. 2005, no 113, p. 5-21.
17. Voir la rédaction de l’article 73 issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, créant la possibilité de créer une collectivité unique se substituant à un département et à une région.
18. Article 16 du projet de loi constitutionnelle présentée en conseil des ministres le 9 mai 2018 créant un article 72-5 de la Constitution
19. Loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles du 28 janvier 2014. 20. La loi du 13 août 2004 avait autorisé, sur le fondement de l’article 37-1 de la Constitution, l’expérimentation en matière de gestion des fonds structurels européens, de lutte contre l’habitat insalubre, etc. Sur le fondement de l’article 72, alinéa 4, la loi du 21 août 2007 a permis l’expérimentation du revenu de solidarité active (RSA), aujourd’hui généralisé.
21. D. no 2017-184, 29 déc. 2017, relatif à l’expérimentation territoriale d’un droit de dérogation reconnu au préfet.
22. Plus spécifiquement ceux des îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin compte tenu des urgences liées aux suites de l’ouragan IRMA en septembre 2017.
23. Verpaux M., Nouveaux cahiers du conseil constitutionnel, janv. 2014, no 42, Le Conseil constitutionnel et les collectivités territoriales.
24. Weil S., L’enracinement ou Prélude à une déclaration des devoirs envers l’être humain, 2014, Flammarion, coll. Champs libres, (citée par Picq J., op. cit.).
25. Dollat P., « Le principe d’indivisibilité et la loi constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la république française : de l’État unitaire à l’État uni ? », RFDA 1er juill. 2003, no 4, p. 670.