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La proximité, un enjeu pluriel a géographie variable ?

Le 25 février 2020

Martine Poirot, présidente déléguée de l’Association de directeurs généraux des communautés de France (ADGCF) et directrice générale de services (DGS) de la communauté de commune du Bassin de Pompey, et Cédric Szabo, directeur de l’Association des maires ruraux de France (AMRF), confrontent leur vision de la proximité et livrent leur regard sur la loi Engagement et proximité1 qui va s’appliquer en 2020.

L’ADGCF, aiguillon technique de l’intercommunalité

Présidée par Pascal Fortoul, directeur général des services de la communauté d’agglomération du Pays voironnais, l’ADGCF rassemble les DG de communautés de communes, de communautés d’agglomération et de communautés urbaines et de métropoles. Créée en 1992, portée par le mouvement communautaire qu’elle a contribué à promouvoir, évitant les postures corporatistes, l’ADGCF s’est attachée à faire émerger un mouvement unifié de professionnels de l’intercommunalité et valoriser une vision constructive de l’intercommunalité de projet. Association indépendante, libre dans ses prises de position, elle rassemble à ce jour près de 1 000 cadres dirigeants d’intercommunalité. L’ADGCF se définit comme un lieu de réflexion sur le fait intercommunal et comme un centre d’expertise dédié au management des politiques territoriales. L’association a d’ailleurs publié en janvier 2013 son manifeste2, qui propose une vision analytique et prospective de la dynamique intercommunale et du métier de DGS, à l’aune des réformes en cours. Ayant pour objectif d’aider les directeurs généraux d’intercommunalité à être au rendez-vous des mutations institutionnelles qui s’annoncent, l’ADGCF est aussi régulièrement consultée par les cabinets ministériels et les administrations centrales.

L’étude publiée par l’ADGCF en juillet 2019 intitulée « Quel monde territorial demain ? » met précisément en exergue les interrogations des directeurs généraux d’intercommunalité sur les effets tangibles des politiques de proximité sur nos concitoyens : dans une ère post-Gilets jaunes, qui peut affirmer aujourd’hui que notre démocratie locale fonctionne réellement ?

L’AMRF défend la « mairie du XXIe siècle »

En ouvrant les mairies, il y a un an, les maires ruraux ont permis l’expression d’une forte demande de présence et de liens concrets entre citoyens ruraux et services aux publics. Ces « appels » ont résonné pour certains prescripteurs, plus éloignés de l’usager, comme une alerte quant aux attentes souvent difficiles à satisfaire désormais, du fait d’orientations prises depuis des années pour s’éloigner ou raréfier l’accessibilité en zone rurale. Le tout générant déception et perception d’une perte de considération. Au-delà de la rhétorique de la proximité, comment réinterroger, la place de la mairie et la repositionner dans un parcours d’utilisateurs. C’est un des objectifs de l’AMRF qui travaille depuis deux ans à la définition de la « mairie du xxie siècle » et qui prône un rôle d’interface universel comme point d’accès à l’ensemble des services. Le retour du « premier kilomètre ».

Il faut donc travailler l’enjeu de la proximité avec des outils d’aujourd’hui et revoir le modèle de l’action publique pour la faire revenir à une approche plus conforme à l’aspiration d’un développement plus équilibré de l’aménagement du territoire.

En matière de politiques publiques, la quête de « proximité » s’est progressivement imposée comme un horizon central, voire un impératif catégorique pour les collectivités. Quelle définition donneriez-vous du principe de « proximité » tel qu’il est aujourd’hui appréhendé par les politiques territoriales ?

Martine Poirot – Il est difficile de définir le principe de « proximité ». C’est en effet une notion extraordinairement polysémique, très employée dans le champ des politiques publiques, à tel point que l’on ne sait plus vraiment ce qu’elle recouvre. Mais disons que, dans le champ des collectivités territoriales spécifiquement, la proximité est essentiellement appréhendée dans sa dimension physique, géographique voire métrique. Elle semble donc quasiment « objectivable », « mesurable » et ce d’autant plus qu’elle se pense essentiellement en lien avec le lieu de résidence : ce qui est proche, c’est ce qui est près de l’endroit où j’habite. Et c’est ce principe qui sous-tend toute l’organisation spatiale de l’offre de services et d’équipements dans notre pays. Pour être de qualité, une politique et un service doivent donc nécessairement être conçus et délivré à proximité du lieu d’habitation de celles et de ceux auxquels ils sont destinés.

Cédric Szabo – Ce qui est en jeu, c’est la prise de conscience du fait territorial, trop longtemps délaissé au profit du mirage des bénéfices de la concentration cumulé avec celui de la société du tout-numérique. On assiste à un retournement de paradigme, en cours. Ceci crée des tensions. Cela interroge les pratiques, pourtant récentes mais qui ont privilégié la mise à distance pensant que cela n’avait pas de conséquence sociale. La « gueule de bois » est sévère parce que beaucoup de process aujourd’hui sont sinon irréparables ou, en tout cas, ont abîmé les outils de proximité.

Prenons deux exemples concrets, la mairie et les opérateurs nationaux. Pour les premières, on les a reléguées, dépossédées et fragilisées. Et désormais, par une lucidité soudaine, on feint de redécouvrir leur vertu. Or, il s’agit d’abord de la question du parcours de l’usager que de la proximité qui est en jeu. Jamais le pays n’a connu de moments où tous les services étaient accessibles à deux pas de chez soi. Mais on a retiré des missions, des contacts et aujourd’hui on prétend miser sur la proximité. Coup de com’ ou prise de conscience ? C’est une des questions.

Sur les opérateurs nationaux, ils sont victimes de la chasse au « dernier kilomètre ». Notion de logisticien mais pas de responsable politique ! Ils ont « rationalisé » en perdant la véritable proximité. Aujourd’hui ils « rament » ou mentent sur l’offre de service, en suppléant les présences par des accès par visio. Or, aujourd’hui, l’usager a besoin d’une alliance entre les outils : une combinatoire associant le contact avec un interlocuteur et des outils performants.

Économie, démocratie, politiques, services, etc. La proximité semble être devenue le gage de l’efficacité territoriale. Selon vous, est-ce toujours le cas ?

Martine Poirot – La proximité constitue en effet le principal marqueur de l’efficacité territoriale : aucune intervention publique ne saurait prétendre à l’efficacité sans s’inscrire dans le champ de la proximité. Cela renvoie bien sûr à la question de la territorialisation de l’action publique dont l’objectif est d’adapter le contenu des politiques à la diversité des dynamiques socio-économiques qui caractérisent les territoires. Le processus de décentralisation a d’ailleurs conforté ce principe puisqu’il a autorisé les élus locaux à déployer des politiques qui différencient les territoires et les mettent en concurrence. Est-ce pour autant un gage d’efficacité ? Cela se discute… Surtout aujourd’hui ! L’étude publiée par l’ADGCF en juillet 2019 intitulée « Quel monde territorial demain ? » met précisément en exergue les interrogations des directeurs généraux d’intercommunalité sur les effets tangibles des politiques de proximité sur nos concitoyens : dans une ère post-Gilets jaunes, qui peut affirmer aujourd’hui que notre démocratie locale fonctionne réellement ? Qui peut affirmer que nos collectivités ont une réelle prise sur la trajectoire économique des territoires qu’elles administrent ? Qui peut affirmer enfin que les inégalités sociales et les fractures territoriales qui en découlent aient été endiguées par le déploiement de politiques localisées ? Ce n’est pas un hasard si notre association appelle à une grande évaluation d’une décentralisation qui continue de revendiquer, voire de louer, l’efficacité de la proximité.

Cédric Szabo – Pour les maires ruraux, la donne est simple. Avoir une compétence sans pouvoir l’assumer, c’est un piège. On le voit aujourd’hui, l’État se retourne vers les collectivités en leur disant : « On vous aide à financer l’accès au service d’État dans une proximité relative. » Mais la charge principale reste à la collectivité qui doit payer pour que ses habitants aient accès aux services de l’État. On déroge tous les jours au principe du « qui décide paie ». Il faut donc travailler l’enjeu de la proximité avec des outils d’aujourd’hui et revoir le modèle de l’action publique pour la faire revenir à une approche plus conforme à l’aspiration d’un développement plus équilibré de l’aménagement du territoire. Sur la dimension démocratique, le rural a des longueurs d’avance qui doivent préoccuper les responsables urbains, avec des taux de participation aux élections locales très inférieurs à la ville. La proximité ne suffit donc pas ; c’est une alliance entre proximité et graduation dans la reconnaissance et la considération effective. À ce titre, la sobriété du modèle des CCAS ruraux est flagrante avec une action qui est très souvent assumée par les élus eux-mêmes parce qu’ils peuvent le faire en continu.

Le déploiement de politiques de « proximité » revendiqué par les communes, les intercommunalités, les départements et les régions ne nuit-il pas à la lisibilité de l’action publique pour le citoyen ?

Martine Poirot – Dans le cadre d’une sorte de « course à l’armement », chaque territoire cherche à se doter de l’ensemble de la gamme des équipements et des services indépendamment de ce que proposent les autres territoires et les autres échelons de collectivités, ignorant d’ailleurs, au passage, l’évolution des pratiques territoriales des individus… Conséquence : chaque strate déploie sa propre organisation territoriale de « proximité » d’où un véritable « foisonnement des proximités », ce qui, du point de vue des usagers qui ne connaissent pas forcément bien les compétences des collectivités territoriales, ne facilite pas toujours l’accès aux services en effet, sans bien sûr parler des surcoûts engendrés par ces empilements… En réalité, malgré l’émergence des réseaux, la proximité fait toujours l’objet du même fétichisme. Régions élargies, intercommunalités XXL, communes nouvelles partagent la même obsession : comment conjuguer recomposition territoriale et proximité ? Or, pour l’ADGCF, c’est une erreur stratégique, organisationnelle et donc politique : aujourd’hui, la vraie question n’est plus nécessairement celle de la présence des services dans tous les territoires mais celle de l’organisation de l’accès aux services par les usagers là où ils sont, et quand ils sont disponibles.

Cédric Szabo – Il faut séparer le bon grain de l’ivraie. Certains utilisent le mot par conservatisme ou modernité, ce qui revient au même. L’enjeu, une fois encore est le parcours du citoyen. Trouve-t-il l’amorce de réponses à ses questions pratiques dans ce « premier kilomètre » ? Ce qui pose la question de l’articulation entre le « front office » et l’ensemble des protagonistes. Comment assurer dans un département l’information des services de la région ou des communes ? Chacun sait dans l’action publique que l’usager raisonne en opportunité sans savoir qui a la compétence. Ce qui, on le sait, surexpose le maire et son équipe, sorte de sas permanent entre le citoyen ou le sociétaire et l’opérateur qui est, par définition, la plupart du temps à distance. Ce qui suppose moins de vouloir « simplifier » en supprimant qu’en assurant une bonne coordination compatible avec une capillarité effective dans un territoire donné et les modes de vie de nos concitoyens. C’est un défi, par exemple, des métropoles qui voient vivre des dizaines de milliers de pendulaires sur leur territoire en journée et doivent apprendre à les considérer comme usagers temporaires spécifiques à part entière.

À l’aune de l’évolution des modes de vie et des dynamiques socio-économiques contemporaines, faut-il continuer à faire de la « proximité » le référentiel des politiques publiques ?

Martine Poirot – L’allongement des déplacements (un Français parcourt cinquante kilomètres par jour en moyenne), le bouleversement des temporalités (seuls 37 % des actifs ont des horaires de travail « traditionnels »), l’explosion des mobilités professionnelles, etc. Oui, l’évolution des modes de vie bouleverse les pratiques de nos concitoyens qui ont une utilisation de plus en plus large et de plus en plus discontinue des territoires. Pour le dire autrement, il y un territoire dans lequel les individus dorment, leur commune, et des territoires dans lesquels ils vivent. Bilan : la quête de proximité géographique fait de plus en plus place à une revendication d’accessibilité. Bien sûr, le maintien d’une offre de proximité est une manière de répondre aux besoins des personnes « captives », de leur territoire, c’est-à-dire qui n’ont pas la capacité à se déplacer. Mais celle-ci ne peut plus être exclusive. Reconnaissons-le : pour une majeure partie des Français désormais, ce qui est proche c’est ce qui leur est facile d’accès, là où ils sont, quand ils sont disponibles, et par les moyens qui leur conviennent. En d’autres termes, l’organisation territorialisée des services publics construite sur la proximité ne permet plus de garantir un accès équitable et encore moins égalitaire des populations, notamment pour les personnes les moins aisées qui subissent le plus les dissociations spatiales et la désynchronisation des temps sociaux.

Cédric Szabo – Je crois surtout qu’il a été longtemps mis de côté dans la hiérarchie pour aujourd’hui refaire surface aux côtés des autres tendances lourdes, que sont les mutualisations ou la rationalisation, souvent vécues comme forcées par les acteurs locaux sans forcément de gage d’efficacité systématique. L’exemple contemporain de la loi d’orientation sur les mobilités3 est pour les maires une caricature. Comment faire de la proximité opérationnelle quand la décision est prise loin du territoire de pratique effective et par d’autres acteurs que les principaux concernés ? On peut citer le terrible sujet sanitaire où, à l’heure de l’Agenda rural qui engage l’État, entre autres, dans une amélioration de l’accès aux soins, se poursuivent les fermetures de sites et s’amplifient les mises à distances. Autre exemple, les Maisons de services aux publics (MSP). 1 200 pour 36 000 communes, le ratio est donc schématique d’une maison pour vingt-cinq communes ! Où est la proximité invoquée dans tous les discours officiels de l’État ? On a un discours présidentiel qui parle de trente minutes pour accéder à tout service de l’État. Et dans la circulaire du 1er juillet 2019, la référence à cette exigence est absente. Dans ce cas-là, utiliser le terme est abusif. Mais cela pose une bonne question. Comment localement créé-t-on cette proximité effective dans la coopération entre les mairies et la Maison des services au public (MSAP) ou la Maison France services (MFS) ? C’est tout le défi que nous lançons à l’État en lui disant, pour réussir votre pari, miser avec nous sur les communes et le personnel communal et vous atteindrez l’objectif.

La loi Engagement et proximité4, qui revient sur certaines dispositions de la loi NOTRe5, renforce le rôle du maire au sein du bloc communal et ce, au titre d’une meilleure proximité de l’action publique locale : quel regard portez-vous sur cette ambition affichée par ce texte de loi ?

Martine Poirot – On peut comprendre la volonté du Gouvernement de revaloriser le rôle des maires au sein des communautés et métropoles, même si, il est bon de le rappeler, l’intercommunalité, dans son principe même, n’est ni plus ni moins qu’une assemblée d’élus municipaux… Quoi qu’il en soit, force est de constater que les associations de maires ont su répondre présentes à l’appel du président de la République lors de l’organisation du Grand débat national en mettant à disposition leur mairie et en y ouvrant des cahiers de doléances. Il est donc compréhensible que celui-ci ait souhaité leur renvoyer l’ascenseur, en quelque sorte, en leur dédiant un dispositif législatif qui réaffirme leur autorité sur le processus intercommunal. Au-delà, on voit bien que la présence du terme « proximité » dans l’énoncé du texte de loi revêt une double dimension dont on peut discuter les fondements : celle, tout d’abord, de l’efficacité supposée de l’action publique à l’échelle communale, même si on sait que c’est bien l’intercommunalité qui assure aujourd’hui l’essentiel de la conception et du portage des politiques territoriales. Celle, ensuite, de la « relégitimation » politique de la fonction mayorale au sein du bloc local, alors même que la réussite d’une telle entreprise suppose, à mes yeux, de libérer la figure du maire du dogme de la proximité, du moins dans sa traditionnelle acception géographique, trop cloisonnante et surtout déconnectée des réalités socio-économiques. L’enjeu essentiel pour les élus municipaux : prioriser désormais le lien au lieu, c’est-à-dire inscrire leur action quotidienne dans le registre d’une « politique de l’attention » centrée sur nos concitoyens les plus fragiles et adossée au réseau de compétences que proposent leurs intercommunalités.

Cédric Szabo – Nous faisons une analyse moins optimiste sur le sujet. Il ressort clairement que beaucoup de nos collègues, ou les citoyens intéressés à s’engager, n’y trouveront pas ce qui aurait été nécessaire pour répondre à la reconnaissance du rôle des maires dans la société. Ce n’est pas non plus une loi qui renforce la place de la commune dans notre démocratie et dans le développement de notre pays. Pour une raison assez simple. La loi NOTRe plastronne et restera définitivement l’erreur majeure de la décennie et ceux qui se refusent à la corriger aujourd’hui, s’en rendent malheureusement complices. Il en est ainsi sur l’emblématique dossier de la compétence eau et assainissement mais aussi sur d’autres enjeux comme le statut de l’élu, enterré une nouvelle fois, malgré la commande d’un président de la République converti aux termes du Grand débat. Cela étant dit, une chose est certaine, la « guerre des tranchées » a bien eu lieu ! L’idée qu’au fond de la tranchée se dressent face à face les fervents défenseurs de l’intérêt général incarné par le service public, et ceux qui espèrent que derrière les transferts obligatoires à l’intercommunalité, la porte sera plus grande ouverte aux actionnaires des compagnies fermières. Sur les questions d’eau et d’assainissement, l’argument principal et définitif de ceux qui n’en démordent pas est celui d’un enjeu environnemental d’intérêt supérieur qui ne peut que se traiter dans un espace territorial très vaste, et de fait l’obligation du transfert s’impose. Soit. Qui peut s’opposer, y compris du côté de ceux qui comme nous sont pour le maintien du libre choix à la commune, à cette évidente nécessité d’une approche globale du sujet ? Personne. D’ailleurs nous le clamons très clairement depuis le début, nous ne sommes pas contre le transfert de la compétence mais contre l’obligation de son transfert. Il restera écrit dans les annales que, malgré une opposition unanime contre l’obligation de transfert de toutes les associations de maires, toutes géographie et diversité politique confondues, la majorité parlementaire s’est refusé à entendre. Quoi qu’il en soit, ce sera lourd de conséquence.

  1. L. n2019-1461, 27 déc. 2019, relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique.
  2. https://www.adgcf.fr/upload/billet/130424-050450-adgcf-charte.pdf
  3. L. n2019-1428, 24 déc. 2019, d’intervention des mobilités.
  4. L. n2019-1461, 27 déc. 2019, relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique.
  5. L. n2015-991, 7 août 2015, portant nouvelle organisation territoriale de la République.
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