Gouverner les données pour gouverner la ville numérique

Open data Grand Lyon
Le 3 septembre 2018

Si les administrations municipales ont toujours été productrices et utilisatrices de savoirs de Gouvernement, d’indicateurs ou de statistiques, à partir du milieu des années 2000, de nouvelles entités ont fait leur apparition dans le Gouvernement urbain : les données. Elles sont maintenant devenues un enjeu central pour de nombreuses métropoles, qui développent des stratégies, mettent en œuvre des instruments, transforment leur organisation et créent de nouveaux métiers pour gérer cette entité informationnelle. Comment les données sont-elles devenues un enjeu de Gouvernement ? Qu’est-ce que l’émergence de ces nouvelles entités fait au Gouvernement urbain ?

Cet article présente les résultats d’une thèse en science politique réalisée en partenariat avec la métropole de Lyon dans le cadre d’une convention Cifre1. Durant trois ans, l’auteur a suivi quotidiennement la mise en œuvre de la politique d’open data du Grand Lyon. Ce matériau ethnographique a été complété par la réalisation de près de 70 entretiens, le dépouillement d’archives communautaires et une comparaison partielle avec des villes nord-américaines. La thèse suit la chaîne des données au travers de cinq étapes : produire, mettre en circulation, ouvrir, réutiliser et gouverner. À chacune de ces étapes, sont mises en évidence les politiques des données urbaines entendues comme les modes d’association de collectifs autour des données.

Quand les données arrivent en ville : le libéralisme informationnel à l’échelle urbaine

L’émergence des données dans le gouvernement des villes est étroitement liée au développement des démarches d’open data et de smart cities au sein de nombreuses métropoles. La mise en circulation des données, le passage d’une logique de stock à une logique de flux, met en lumière l’application des principes du libéralisme informationnel à l’échelle urbaine.

L’open data est un mouvement international, initié dans les pays anglo-saxons, visant à mettre en circulation les données des administrations publiques afin de les rendre accessibles aux citoyens. La mise à disposition des données doit favoriser à la fois le développement économique, la transparence et la participation citoyenne. En France, la ville de Rennes est la première collectivité à s’engager dans une politique d’open data dès 2010. Aujourd’hui, plus d’une centaine de collectivités sont engagées dans des démarches d’ouverture de leurs données. Ce chiffre devrait s’étendre dans les prochains mois, puisque la loi NOTRe, votée en 2015, impose l’ouverture des données à l’ensemble des collectivités de plus de 3 500 habitants.

Parallèlement, sous l’impulsion d’entreprises des technologies de l’information telles que IBM, la smart city a fait son apparition dans les métropoles. Si la ville intelligente reste une notion floue, on peut la définir de manière générique comme l’usage généralisé de données numériques pour rationaliser la planification et la gestion des villes. Les discours sur la ville intelligente présentent la ville comme une totalité fonctionnelle et cohérente. La smart city est en effet pensée dans une vision systémique du fonctionnement urbain : la plasticité de la matière informationnelle doit permettre de gérer les interdépendances entre les multiples fonctions urbaines. La « couche informationnelle » relie – et dépasse les différents secteurs d’action publique formant une « digital skin » enrobant les villes. Pour cela, il est nécessaire de décloisonner les « silos » de données et passer d’une logique de stock à une logique de flux. La smart city caractérise ainsi la mise en circulation des données à l’échelle des villes.

Open data et smart city traduisent l’application de l’idéologie du « libéralisme informationnel » à l’échelle des villes. Théorisé par Benjamin Loveluck, à partir d’une généalogie politique d’Internet, le libéralisme informationnel est une reformulation de la théorie politique libérale fondée sur les flux d’informations au sein des réseaux informatiques. L’information doit être libre afin que ces flux d’informations résolvent de multiples problèmes dans une logique cybernétique.

Au travers du gouvernement des données, c’est plus généralement la capacité de l’acteur public à gouverner la ville à l’ère du numérique qui est en jeu. Alors que de plus en plus d’actions et de comportements sont régulés par des flux d’informations, si l’acteur public ne contrôle pas ces flux, il perd la maîtrise de ses politiques publiques.

Les données entre attachements et détachements

Le libéralisme informationnel se base sur le postulat que la donnée existe, est autonome, détachée et circule aisément. Or, lorsque l’on confronte l’analyse des discours aux pratiques quotidiennes, le constat est loin d’être aussi évident. L’analyse des processus d’ouverture des données révèle que les données ne sont pas des entités déjà là, autonomes qui peuvent aisément être mises en circulation. En effet, les données sont constituées d’attachements : elles sont attachées à des « métiers », à des systèmes d’information, à des applications, à des opérateurs, à des modèles économiques ou juridiques, etc. Par exemple, les données de circulation routière sont indissociables d’une longue chaîne qui associe des capteurs sous la chaussée, un réseau de fibre optique qui transmettent l’information, des algorithmes qui la traitent, des « traficiens » qui l’utilisent au sein du PC de régulation de la métropole de Lyon pour piloter à distance les feux de circulation, d’une équipe qui la diffuse sur différents supports à destination des automobilistes, etc. Les données sont ainsi des dispositifs sociotechniques, constituées d’un réseau composé d’un ensemble d’actants reliés entre eux par des associations particulières. Toute donnée est indissociable du réseau sociotechnique qui la constitue.

Dès lors, pour la mettre en circulation, il est nécessaire de recomposer ce réseau en déliant certaines associations – le détachement – et en constituant de nouvelles – le réattachement. Loin d’être joué à l’avance, le processus d’ouverture des données est la conséquence d’une série d’épreuves, au résultat toujours incertain, au cours desquelles les caractéristiques des données, des producteurs, des utilisateurs, sont jugées et redéfinies par les acteurs. Ces différentes épreuves de diffusibilité conduisent à recomposer le réseau des données afin qu’elles soient considérées comme « diffusibles ». Cette modification du réseau sociotechnique transforme la donnée. À mesure que la donnée circule d’une épreuve à l’autre, elle diffère par le réseau qu’elle déploie. Ainsi, la donnée comme entité stable et immuable, est une fiction : il n’y a donc pas une mais des données, dont les caractéristiques évoluent parallèlement aux attachements qui les constituent.

Récentes, les politiques d’ouverture de données ont été l’objet de peu de travaux analysant,au-delà du discours des acteurs, les pratiques de diffusion de données. L’insertion au sein de la communauté urbaine de Lyon m’a permis de suivre la politique d’ouverture des données en train de se faire.

Le pluralisme des politiques d’open data

Récentes, les politiques d’ouverture de données ont été l’objet de peu de travaux analysant, au-delà du discours des acteurs, les pratiques de diffusion de données. L’insertion au sein de la communauté urbaine de Lyon m’a permis de suivre la politique d’ouverture des données en train de se faire. Ce point de vue ethnographique permet de sortir du débat normatif auquel est trop souvent cantonné l’open data, entre ses partisans qui pointent le renouveau démocratique et ses détracteurs qui dénoncent une marchandisation des services publics. Cette thèse enrichit ce débat en explicitant le pluralisme des médiations et des formes d’attachement qui font émerger, de l’ouverture des données, une multiplicité d’agencements.

Or, alors que les partisans de l’open data prônent une mise à disposition des données sous des conditions strictes (libre accès, gratuité, format ouvert, etc.), la thèse met en avant la pluralité des modalités de mise en circulation des données. Selon les données, les secteurs d’action publique, les objectifs poursuivis, les infrastructures disponibles, ces principes sont traduits localement au travers des médiations qui assurent la mise à disposition des données. C’est toute l’essence de la politique que de composer un monde commun entre les intérêts en présence, et il serait réducteur de vouloir imposer une seule et unique politique de libre circulation des données. Au contraire, l’art de gouverner les données réside dans la capacité à composer entre différentes approches de régulation des flux de données. Plutôt que de les considérer de manière uniforme, les politiques de mise en circulation des données doivent ainsi être envisagées au pluriel. La mise en évidence de ce pluralisme contribue à raviver le débat démocratique en explicitant l’étendue des choix possibles et évite ainsi l’imposition d’une « subpolitique2 » ancrée dans une infrastructure technique uniforme.

De l’open data au gouvernement des données

À partir du moment où elles sont mises en circulation, les données deviennent un enjeu de gouvernement pour l’acteur public. Attachées à des producteurs, conservées dans des silos « métiers », les données sont des instruments au service d’une politique publique sectorielle. Elles visent à décrire l’espace urbain pour agir dessus ou produire une connaissance pour aider à la décision. Elles sont un outil mais ne sont pas l’objet d’enjeux spécifiques.

Alors que, comme l’indique sa vice-présidente, la stratégie de ville intelligente du Grand Lyon repose sur le passage progressif « de l'idée de "faire la ville" à celle de "faire faire la ville" », la mise en circulation des données renouvelle les modes de faire de la collectivité en s’appuyant sur des acteurs tiers qui produisent des services à partir de ses données. Toutefois, la métropole souhaite conserver une capacité de contrôle de l’usage qui est fait de ses données. Elle doit pour cela mettre en place une stratégie de régulation des flux de données. Par le choix des modalités de mise en circulation des données (licences, formats, etc.), elle encourage l’attachement de ses données à certains utilisateurs ou au contraire en limite d’autres. Ces médiations permettent au Grand Lyon de privilégier l’émergence de certains agencements avec ses données au détriment d’autres. Le gouvernement de la donnée contribue ainsi à renouveler les modalités de gouvernement de la métropole de Lyon.

Au travers du gouvernement des données, c’est plus généralement la capacité de l’acteur public à gouverner la ville à l’ère du numérique qui est en jeu. Alors que de plus en plus d’actions et de comportements sont régulés par des flux d’informations, si l’acteur public ne contrôle pas ces flux, il perd la maîtrise de ses politiques publiques. L’exemple des GPS automobiles présenté dans la thèse est révélateur de ce risque : se trouvant dans l’incapacité de réguler les flux de données, la collectivité perd la maîtrise de sa politique de régulation du trafic routier. Indépendamment des pouvoirs publics, des acteurs peuvent réguler la ville par le biais de flux informationnels.

Le gouvernement des données métropolitaines en est à ses prémices. Toutefois, une tension latente entre autonomisation et sectorialisation se manifeste dès à présent : la donnée doit-elle être l’objet d’une politique spécifique ou n’est-elle qu’un enjeu à prendre en compte de manière différenciée dans chaque politique sectorielle ?

Au sein de la métropole de Lyon, le repositionnement stratégique des services informatiques et la création en son sein d’une nouvelle fonction d’administrateur général des données3 qui a pour rôle de piloter la politique publique de la donnée métropolitaine, semble faire pencher la balance vers la première option. Toutefois, parallèlement, les directions du Grand Lyon insèrent de leur propre chef ce volet « donnée » dans leurs politiques publiques, sans que la direction des services informatiques, censée piloter la gouvernance de la donnée n’intervienne directement. La direction de l’eau, par exemple a intégré cette question lors du renouvellement du contrat de délégation de service public. Indépendamment des services informatiques du Grand Lyon, elle a mis en avant ce nouvel aspect, exigé l’accès aux données du délégataire, défini des formats et des protocoles d’échange de données, etc.

De nombreuses questions restent ouvertes et constituent autant de pistes de recherche à explorer. Elles mériteraient des travaux comparant des villes, des institutions, des secteurs d’action publique et des natures de données pour mettre en évidence les capacités de régulation des acteurs publics. L’histoire du gouvernement de la donnée métropolitaine reste largement à écrire.

1. Courmont A., Politiques des données urbaines. Ce que l’open data fait au gouvernement urbain, 2016, Paris, Sciences Po, 423 p.
2. Beck U., La société du risque : sur la voie d’une autre modernité, 2008, Paris, Flammarion, 521 p.
3. Recruté en avril 2015 au sein du Grand Lyon, ce poste s’inspire directement de celui du Chief Data Officer, nommé dans certaines entreprises et administrations municipales nord-américaines.

Par
Antoine Courmont

Antoine Courmont

Chercheur post-doctorant

Centre d’études européennes et de politique comparée de Sciences Po, responsable scientifique de la chaire Villes et numérique de l’École urbaine de Science Po