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Les plateformes urbaines mondiales : des acteurs ingouvernables ?

Le 27 janvier 2021

Les plateformes numériques deviennent chaque jour un peu plus incontournables dans le paysage urbain. Même si leurs caractéristiques (faible présence territoriale, expansion très rapide, absence de relation contractuelle avec les pouvoirs urbains) compliquent leur régulation, ces entreprises ne sont pas ingouvernables. Partout dans le monde, des autorités publiques, à différents niveaux de gouvernement, ont mis en place des formes de régulation qui encadrent le développement de l’activité des plateformes.

Résumé

Depuis une douzaine d’années, les plateformes ont fait leur apparition dans le paysage urbain modifiant profondément les pratiques individuelles et produit des effets sur les espaces urbains en dehors de toute régulation politique. L’arrivée des plateformes s’est accompagnée d’un discours alertant contre les risques de privatisation de la ville ou de disruption des pouvoirs locaux.

En revenant sur la trajectoire de plusieurs plateformes, cet article souhaite tempérer l’argument déterministe et dépolitisé de pouvoirs publics locaux qui seraient impuissants face à ces acteurs économiques et incapables d’orienter ou de gouverner le numérique urbain. Si les caractéristiques des plateformes compliquent leur régulation, ces entreprises ne sont pas ingouvernables. Partout dans le monde, des autorités publiques, à différents niveaux de gouvernement, ont mis en place des formes de régulation qui encadrent le développement de l’activité des plateformes.

Les images de révolution ou d’uberisation des institutions et entreprises traditionnelles masquent la formation de modes de gouvernement, de modalités de coordination, d’arrangements entre ces différents acteurs pour répondre, de manière plus ou moins réussie, à des problèmes collectifs au travers du numérique.

Les plateformes : de nouveaux acteurs urbains ?

Les caractéristiques des plateformes les singularisent des firmes urbaines traditionnelles rendant plus difficile la régulation de leur activité. Alors que ces dernières s’inscrivent dans des logiques de négociation et de contractualisation avec les pouvoirs publics, les plateformes s’adressent directement aux citadins en leur proposant de nouveaux services numériques. Leur activité repose sur la collecte, le traitement et l’utilisation du big data pour mettre en relation offre et demande sur différents marchés. Leur activité d’intermédiation algorithmique ne requérant que peu d’infrastructures physiques, la force de ces firmes est de s’appuyer sur les rendements croissants décuplés par la nature des biens et services informationnels. Pour atteindre ces externalités de réseau, qui favorisent la concentration des acteurs et limitent l’entrée de nouveaux concurrents sur ces marchés, les plateformes se déploient rapidement sur un grand nombre de territoires sans rentabilité immédiate grâce à d’importantes levées de fond. En proposant des services gratuits ou à bas coûts, leur objectif est d’établir une position dominante qu’elles pourront ensuite valoriser. En quelques années, ces entreprises deviennent des grands groupes mondiaux de services urbains. Airbnb est présent dans le monde entier, Uber dans plus de 750 villes situées dans 80 pays, DiDi Chuxing, dans plus de 1 000 villes, etc. L’absence de nécessité de s’implanter physiquement pour pénétrer les marchés locaux provoque une vitesse d’expansion territoriale de ces firmes sans commune mesure par rapport aux groupes urbains traditionnels.

L’activité des plateformes repose sur la collecte, le traitement et l’utilisation du big data pour mettre en relation offre et demande sur différents marchés.

La seconde caractéristique de ces acteurs est qu’ils opèrent en dehors de toute contractualisation avec les pouvoirs publics, et surtout, qu’ils profitent des failles des systèmes de régulation pour déployer leurs services. L’activité des plateformes se situe au croisement de plusieurs secteurs de politiques publiques. Par exemple, Airbnb s’inscrit tout à la fois dans les politiques économiques, touristiques et du logement. Or, selon les secteurs qui vont se saisir de cette question, la régulation va largement différer entre promotion et contrôle de son activité2. Ces différences de catégorisation varient également selon les échelles de régulation : alors que les métropoles attentives aux effets d’Airbnb sur le marché du logement souhaitent un renforcement de la législation, l’État français est aujourd’hui davantage dans une posture conciliante vis-à-vis de l’entreprise, perçue comme un acteur de l’attractivité touristique du pays3. De fait, si les tensions sont vives dans les principales métropoles françaises, l’activité d’Airbnb est considérée comme une opportunité par nombre de communes rurales comme en témoigne le partenariat signé en février 2019 entre la plateforme et l’Association des maires ruraux de France (AMRF).

Too big to ban ?

Les plateformes profitent également des incertitudes juridiques pour étendre leur activité et orienter a posteriori la régulation en leur faveur. Par exemple, avant que la Cour de justice de l’Union européenne ne la désigne en décembre 2017 comme une entreprise de transports, la compagnie américaine Uber s’est longtemps revendiquée comme une entreprise d’intermédiation pour éviter de se soumettre à la législation plus contraignante du secteur des transports. Jouant sur ce flou juridique, les plateformes ont fait l’objet d’un nombre très important de procès : entre 2012 et 2015, 173 poursuites judiciaires ont été engagées contre Uber aux États-Unis, 66 contre Lyft et 20 contre Airbnb. Si se jouer de l’incertitude légale n’est pas une nouveauté pour des firmes urbaines, les plateformes ont intégré ces risques judiciaires et placent au cœur de leur activité l’évolution des règles encadrant cette dernière. Outre des activités de lobbying traditionnelles, ces « regulatory entrepreneurs » 4 procèdent pour cela en plusieurs étapes : ils se déploient très rapidement afin de devenir « too big to ban » 5, puis ils mobilisent leurs utilisateurs comme une force politique pour réclamer une régulation favorable. Airbnb a mis en place des « home-sharing clubs » dans plus de 200 villes rassemblant des hôtes et des visiteurs souhaitant défendre leur activité.

À San Francisco, alors que la ville souhaitait limiter la location de logements de courte durée, l’entreprise a mobilisé plus de 2 000 volontaires pour faire du porte-à-porte et défendre sa cause. Uber n’est pas en reste. Lorsqu’en 2015 le maire de New York, Bill de Blasio, a envisagé de limiter drastiquement l’activité des VTC, Uber a mobilisé ses utilisateurs : l’entreprise a offert des courses gratuites aux personnes souhaitant se rendre à une manifestation contre la proposition devant la mairie, elle a contacté, via l’application, chauffeurs et passagers pour qu’ils manifestent leur opposition ce qui a conduit à l’envoi de plus de 20 000 e-mails en cinq jours au gouvernement local, et l’entreprise a ajouté une fonctionnalité « de Blasio » à son application pour mettre en évidence le temps d’attente supplémentaire (25 min.) qu’impliquerait le vote de la loi et renvoyer ensuite les utilisateurs vers une pétition contre cette nouvelle législation. Dans les deux cas, les lois ont été retirées, les plateformes ont remporté la bataille. Ces formes de mobilisation politique de leurs utilisateurs par des entreprises privées se révèlent généralement assez efficaces pour faire évoluer les cadres règlementaires et reconnaître et légaliser leur activité6. Les plateformes sont ainsi des acteurs politiques qui défendent certaines valeurs et intérêts, s’engagent dans l’action politique et mobilisent différents leviers d’action pour arriver à leurs fins.

Une régulation qui s’accentue

Les caractéristiques des plateformes (faible présence territoriale, expansion très rapide, absence de relation contractuelle avec les pouvoirs urbains) rendent leur régulation particulièrement délicate. Pourtant, loin d’être ingouvernables, ces entreprises sont soumises à des modes de régulation de plusieurs types, notamment par le marché (la concurrence) et par les instances de gouvernement (la contrainte).

En premier lieu, les plateformes font face à des modes de régulation par le marché où les dynamiques compétitives restreignent leur expansion. D’une part, les plateformes ne se développent pas sur tous les territoires mais uniquement sur ceux où ils pressentent un marché porteur. Uber n’est, par exemple, présent que dans une quinzaine d’agglomérations françaises. D’autre part, les plateformes font face à des concurrents locaux qui les obligent à se retirer de certains marchés. Le cas de Uber en Russie, en Chine et à Singapour est particulièrement explicite. Face à la concurrence féroce de Yandex, Didi et Grab, l’entreprise a préféré se retirer en prenant des parts dans des compagnies nouvellement formées. Enfin, le modèle économique des plateformes, reposant sur des levées de fond est fragile. L’histoire des plateformes est davantage constellée d’échecs que de réussites, en témoignent les nombreuses entreprises de location de véhicules en free-floating qui ont disparu aussi vite qu’elles étaient apparues dans nos rues. Il faut rappeler que près de quinze ans après sa création, Uber n’est toujours pas rentable et réalise 25 % de son chiffre d’affaires dans cinq villes uniquement (New York, San Francisco, Los Angeles, Londres, Sao Paulo).

Les plateformes ne se développent pas sur tous les territoires mais uniquement sur ceux où ils pressentent un marché porteur.

La soumission des villes aux plateformes et aux logiques de marché est loin d’être actée. Au contraire, les institutions publiques continuent de structurer les marchés et les offres de service proposées par les plateformes. À Paris, UberPop, une offre lancée en février 2014 permettant aux particuliers de proposer des services de chauffeur sans licence, a été interdite par le gouvernement français en octobre 2014, puis suspendu définitivement en juillet 2015, à la suite de plusieurs plaintes visant l’entreprise. À Londres, son premier marché en Europe (45 000 chauffeurs, 3,6 millions de passagers réguliers), Uber s’est vu retirer sa licence en septembre 2017 pour des raisons de sécurité. L’entreprise a dû mettre en avant de significatifs signes de coopération avec les autorités locales pour se voir accorder à nouveau une licence. De même, Airbnb fait face à une régulation accrue de la part des pouvoirs publics, notamment à Barcelone, Berlin ou Amsterdam où son activité est strictement encadrée. Ainsi, si la rapidité avec laquelle les plateformes se sont imposées a souvent pris de court les pouvoirs publics, ces derniers, se positionnant dans une posture davantage réactive que stratégique, disposent de marges de manœuvre pour encadrer leur activité. Les plateformes ne sont ainsi ni ingouvernées, ni ingouvernables.

Gouverner sans données ?

Un obstacle de taille à la régulation des plateformes concerne toutefois l’accès aux données. En l’absence d’informations précises sur l’activité générée par les plateformes, que cela soit le nombre de nuitées réservées sur Airbnb ou de kilomètres parcourus sur Uber, il est difficile pour les pouvoirs publics de mesurer l’ampleur du phénomène et de prendre les mesures adéquates pour le juguler. Or, ces entreprises sont réticentes à partager leurs données sur lesquelles repose leur modèle économique. Pour y remédier, les villes ont recours à différentes stratégies, telles que le scrapping de données7 pour Paris ou Amsterdam. Ces pratiques sont toutefois interdites par les conditions d’utilisation de la plateforme, même si l’entreprise n’a pour l’instant engagé aucune poursuite judiciaire. C’est pourquoi les municipalités tentent de passer de plus en plus par la voie légale pour accéder aux données. Par exemple, la loi ELAN, votée en 2018, impose aux intermédiaires de location meublée la transmission aux municipalités de la liste des annonceurs qui proposent des biens sur leur territoire, l’adresse du local loué, son numéro d’enregistrement et le nombre de jours de location dans l’année.

L’accès aux données est un obstacle de taille à la régulation des plateformes.

Par ailleurs, déterminées à ne pas revivre le long et difficile combat pour accéder aux données des opérateurs de VTC, lors de l’apparition des vélos et trottinettes en free-floating, plusieurs villes ont pris des mesures proactives. Depuis septembre 2018, la ville de Los Angeles impose aux opérateurs la transmission, en temps réel et dans un format prédéfini, de leurs données en échange de la délivrance d’un permis d’exploitation. Si la majorité des opérateurs s’y sont pliés, Uber s’est opposé à cette transmission des données de localisation de ses engins aux motifs qu’elle soulève de sérieux risques en termes de protection de la vie privée de ses utilisateurs. De fait, si le standard imposé par la ville de Los Angeles n’impose pas la transmission d’informations nominatives, les données de localisation sont suffisantes pour identifier les individus et leurs déplacements. La privacy devient ainsi un enjeu supplémentaire dans la bataille que se livre plateformes et municipalités dans l’accès aux données.

La crise sanitaire : une opportunité pour les pouvoirs publics ?

La crise sanitaire de covid-19 fait évoluer l’équilibre des relations entre plateformes et pouvoirs publics. Si certaines entreprises de livraison de repas ou de e-commerce ont vu leur activité croître ces derniers mois, de nombreuses plateformes subissent les conséquences des mesures sanitaires. L’activité d’Airbnb s’est considérablement réduite avec la chute du tourisme international, tandis que les plateformes de VTC pâtissent de la baisse des déplacements. Cette situation économique recompose les rapports de force entre plateformes et autorités locales qui peinaient à les réguler. Les villes tentent notamment de reprendre la main sur le marché des locations de courte durée promu par Airbnb, à l’instar de la ville de Paris qui souhaite organiser un référendum pour encadrer le nombre de nuitées. Ainsi, les déboires de ces plateformes urbaines profitent aux acteurs publics, qui retrouvent légitimité et moyens d’action pour réguler ces acteurs économiques dans un sens jugé favorable à l’intérêt collectif.

La situation économique liée à la crise sanitaire de covid-19 recompose les rapports de force entre plateformes et autorités locales qui peinaient à les réguler.

Enfin, les discours critiques vis-à-vis du numérique et les mobilisations citoyennes contre les plateformes sont de plus en plus vives. Outre les déboires de Sidewalk Labs à Toronto, l’installation des bureaux de Google à Berlin a suscité une vive contestation tout comme ceux d’Amazon à New York. En France, les oppositions contre l’implantation des entrepôts logistiques d’Amazon se multiplient depuis l’année dernière à Seynod (Haute-Savoie), Mondeville (Calvados), Dambach-la-Ville (Bas-Rhin), Ensisheim (Haut-Rhin), Montbert (Loire-Atlantique), Fournès (Gard), ou encore Colombier-Saugnieu (Rhône). Les opposants dénoncent l’impact environnemental et les effets négatifs sur les commerces de proximité. Sans préjuger de leurs réussites alors qu’Amazon continuent parallèlement d’engranger des bénéfices records en France, ces mobilisations sociales contribuent à légitimer l’intervention publique pour davantage de régulation. Ainsi, les relations entre les villes et les plateformes ne sont ni univoques ni déterminées. Selon les configurations d’acteurs propres à chaque territoire et secteurs d’action publique, l’équilibre des pouvoirs entre autorités publiques et plateforme varie, donnant forme à différents modes de gouvernance des villes numériques.

  1. Antoine Courmont est le coauteur avec Patrick Le Galès de Gouverner la ville numérique, 2019, PUF et de Quand la donnée arrive en ville. Open data et gouvernance urbaine, 2021, PUG.
  2. Aguilera T., Artioli F. et Colomb C., « Les villes contre Airbnb  ? Locations meublées de courte durée, plateformes numériques et gouvernance urbaine », in Courmont A. et Le Galès P. (dir.), Gouverner la ville numérique, 2019, PUF, p. 27-45.
  3. À noter que la loi ELAN (L. n2018-1021, 23 nov. 2018, portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique), votée en octobre 2018, renforce considérablement la régulation des plateformes de location meublée de courte durée et contraint ces entreprises à davantage de coopération avec les collectivités, notamment dans le partage de l’information.
  4. Pollman E. et Barry J., “Regulatory Entrepreneurship”, Southern California Law Review 2017, vol. 90, n3, p. 383 448.
  5. « Trop gros pour être bannis. »
  6. Tzur A., “Uber Über regulation ? Regulatory change following the emergence of new technologies in the taxi market”, Regulation & Governance 2017, p. 1‑22.
  7. « Le scraping définit de façon générale une technique permettant d’extraire du contenu (des informations) d’un ou de plusieurs sites web de manière totalement automatique. Ce sont des scripts, des programmes informatiques, qui sont chargés d’extraire ces informations » : journaldunet.fr janv. 2019, https://www.journaldunet.fr/web-tech/dictionnaire-du-webmastering/1203521-scraping-definition-traduction/
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Par
Antoine Courmont

Antoine Courmont

Chercheur post-doctorant

Centre d’études européennes et de politique comparée de Sciences Po, responsable scientifique de la chaire Villes et numérique de l’École urbaine de Science Po

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