Relocalisation et remunicipalisation : quand les collectivités veulent « reprendre le contrôle »

Ce mouvement n’en est pas resté à une optique négative d’opposition aux groupes privés, mais a souvent formulé un agenda positif de refondation et de réforme du service public.

La remunicipalisation, une dynamique sous-estimée

La première dynamique est celle de la remunicipalisation. Le terme a été forgé dans le secteur de l’eau, où l’affrontement entre le secteur public et le secteur privé a été le plus virulent et le plus médiatisé – particulièrement en France. En l’espace de quinze ans, des villes aussi importantes que Paris, Grenoble, Rennes, Nice ou Montpellier ont mis fin à leurs contrats avec Veolia ou Suez. Cette vague de retour au public n’a peut-être pas été un raz-de-marée à l’échelle nationale, elle n’en a pas moins rebattu les cartes dans un secteur jusque-là dominé par les grands groupes privés.

Ce mouvement de « remunicipalisation » dépasse la France et le secteur de l’eau. Depuis quelques années, sous l’égide du Transnational Institute, un collectif de chercheurs, de fédérations syndicales et d’organisations non gouvernementales, s’efforce de documenter les cas de remunicipalisation² dans le monde. Le dernier décompte, réalisé à l’occasion de la conférence « L’avenir est public », ne dénombre pas moins de 1 400 exemples dans 58 pays³. Entreprises énergétiques en Allemagne ou en Grande-Bretagne, fournisseurs d’Internet haut-débit aux États-Unis, cantines municipales, services de soins aux personnes, de gestion déchets, de nettoyage, etc. Le phénomène d’autant plus remarquable qu’il va à l’encontre de beaucoup d’idées préconçues. En France même, outre le secteur de l’eau, on constate un mouvement significatif de retour au public dans les transports urbains, avec une douzaine de créations de sociétés publiques locales ces dernières années.

Ces remunicipalisations ont des explications et des motivations multiples, à commencer par la défaillance des prestataires privés. L’une des raisons les plus fréquemment citées, notamment par les élus français, est la volonté de « reprendre le contrôle » : maintenir (ou recréer) une expertise interne pour ne pas se retrouver l’otage du partenaire privé, ne pas se laisser enfermer par les termes d’un contrat de délégation trop corseté, enfin et surtout garder la maîtrise de l’évolution du service et de son prix à long terme, face à des défis sociaux et écologiques croissants.

Ce mouvement n’en est pas resté à une optique négative d’opposition aux groupes privés, mais a souvent formulé un agenda positif de refondation et de réforme du service public. Pas question de simplement en revenir aux mêmes problèmes et défaillances qui avaient justifié la privatisation. La remunicipalisation s’est donc souvent accompagnée d’un souci de transparence et de démocratisation. Cela s’est traduit par l’entrée de la société civile dans les conseils d’administration des services publics, mais surtout par des initiatives visant à donner aux citoyens et aux acteurs sociaux un droit de regard plus large sur leur gestion, comme l’Observatoire parisien de l’eau ou certaines structures de supervision citoyenne mises en place en Espagne (Terrassa, en Catalogne). Dans certains cas, la remunicipalisation s’est même faite via des partenariats entre autorités locales et structures citoyennes (coopératives)⁴.

Les laboratoires de la transition

Deuxième ligne de force : la mobilisation croissante de beaucoup de collectivités locales sur les enjeux de transition écologique. Confrontées aux préoccupations des citoyens et à une certaine inertie de l’échelon national, contraintes de se préparer très concrètement au réchauffement des températures, elles se sont fixés des objectifs ambitieux en matière d’énergie, mais aussi d’alimentation, de mobilité, ou de déchets. Ces efforts ont souvent mis en lumière l’inadéquation des modèles industriels hérités du passé qui avaient fait la fortune de grands groupes dans le secteur des déchets, de l’énergie ou de la restauration collective. Les collectivités se sont donc souvent retrouvées, par choix ou par nécessité, dans le fauteuil du pilote. Elles ont expérimenté de nouvelles politiques, de nouvelles manières de fonctionner, de nouveaux partenariats pour atteindre leurs objectifs écologiques et sociaux.

Dans d’autres cas, cela a débouché sur des démarches véritablement transformatrices (au moins à l’échelle locale) où l’on peut dire que s’inventent littéralement de nouvelles politiques publiques. On peut citer les exemples des politiques « zéro déchet » mises en œuvre en Italie ou en Slovénie, ou encore certaines expériences françaises dans le domaine de l’alimentation⁵. La fameuse « transition énergétique » allemande n’a pas seulement consisté en un développement accéléré des énergies renouvelables, mais aussi par une reprise de contrôle par les autorités locales et les citoyens du secteur de l’énergie.

Entretenir la richesse locale

La troisième dynamique a trait à la « relocalisation » de l’économie. Le principe est simple : rendre le tissu économique territorial plus résilient, plus autonome, et moins dépendant d’investisseurs ou de grandes entreprises extérieurs au territoire, accusés de ponctionner à leur profit les richesses locales. Ces démarches ont généralement émergé dans des villes fortement affectées par la désindustrialisation. Le réflexe classique des élus, dans des situations de ce type, est de miser sur l’implantation de nouvelles usines, plateformes logistiques, centres commerciaux ou autres pour recréer de l’emploi, en s’efforçant d’être « attractif ». C’est encore le modèle de développement économique dominant à l’échelle locale, voire à l’échelle nationale. Le problème est que les coûts de « l’attractivité » peuvent être élevés (sous forme d’aides directes et indirectes, d’infrastructures à construire, de nuisances à gérer), et que la durabilité et la qualité des emplois créés est parfois sujette à caution.

Il est possible de faire autrement, comme l’ont montré des expériences pionnières menées aux États-Unis (Cleveland) et en Grande-Bretagne (Preston). L’approche est baptisée « community wealth building » (un terme difficilement traduisible en français : « création/renforcement de la richesse collective/locale/citoyenne »). Dans les deux cas, c’est le levier des marchés publics (ceux des collectivités locales mais aussi ceux des grandes institutions locales : hôpitaux, universités, etc.) qui a été actionné avec succès pour favoriser les firmes locales, en adaptant les appels d’offres et en mettant en avant certains critères sociaux ou environnementaux. À Preston, par exemple, on a estimé que sur 20 livres sterling dépensés dans les marchés publics en 2012/2013, seulement 1 restait dans la ville. En quelques années, cette proportion a été multipliée par trois ou quatre, avec des résultats tangibles dans les indicateurs économiques et sociaux. Parallèlement, la municipalité a mené une politique d’encouragement à la création de coopératives locales et la création d’une institution financière publique locale pour soutenir leur développement⁶.

Sans aller forcément jusqu’à une stratégie aussi ambitieuse et globale, aujourd’hui, de plus en plus de collectivités cherchent aussi à utiliser leurs marchés publics⁷ ou à mettre en place des partenariats innovants avec les acteurs territoriaux pour atteindre leurs objectifs environnementaux ou sociaux. C’est le cas en France dans une ville comme Grenoble (marchés publics) ou dans une plus petite commune comme Los-en-Gohelle (développement économique endogène autour des enjeux de transition)⁸.

Un potentiel de convergence prometteur mais fragile

Les trois dynamiques que nous venons de décrire se recoupent. Pour mettre en œuvre leurs politiques de transition, les élus sont souvent amenés à reprendre le contrôle de leurs services publics (ou à en créer de nouveaux). La « remunicipalisation » d’un service assure que les revenus qu’il génère sont réinvestis par les pouvoirs publics, plutôt que d’être transférés vers les sociétés-mères puis vers les marchés financiers. Les politiques écologiques vont souvent de pair avec une relocalisation de l’économie, comme lorsqu’une ville choisit de développer un secteur local de tri et de réutilisation des déchets (plutôt que de faire construire un incinérateur), ou qu’elle noue des partenariats avec le secteur agricole pour à la fois protéger l’eau et assurer une alimentation de qualité (plutôt que de dépendre de chaînes d’approvisionnement mondialisées et d’unités de traitement coûteuses).

Est-ce que tout ceci fait système, dessinant une sorte de nouveau paradigme pour l’échelon local ? C’est ce que pensent les élus et les mouvements citoyens qui se définissent comme « municipalistes » (en Espagne, notamment à Barcelone, et dans d’autres villes comme Amsterdam). Le municipalisme envisage un renouveau démocratique à partir de l’échelle locale, se traduisant par une ouverture beaucoup plus grande des institutions et une responsabilisation des citoyens, et au niveau économique par une politique active de remunicipalisation, de développement de l’économie solidaire et de « partenariats public-communauté ».

Bien sûr, les élus et les acteurs locaux qui sont à l’origine des expériences et des initiatives dont nous parlons ici ne se revendiqueraient pas tous d’une étiquette « municipaliste ». Beaucoup se situent avant tout dans une démarche pragmatique et ne refusent pas, par principe, de travailler avec le secteur privé « classique ». Il n’y a pas de formule unique pour tous les contextes. Mais il y a un mouvement clair d’émancipation du niveau local, qui se manifeste notamment par le refus croissant d’une dépendance coûteuse envers des grands groupes trop puissants.

Ce qu’il y a d’intéressant dans ces dynamiques, c’est le consensus très large dont elles peuvent faire l’objet. En France, le débat entre gestion publique et privée de l’eau a été assez clivant, ce qui fait oublier que les municipalités « de gauche » n’ont pas été, loin de là, les seules à remunicipaliser. Le meilleur exemple est celui de Nice, qui a remunicipalisé non seulement son eau mais aussi ses cantines et ses transports publics. Dans beaucoup des cas dont nous parlons, les acteurs économiques locaux sont associés ou directement intéressés aux mesures et aux politiques mises en place. En schématisant, s’il y a une ligne de fracture, elle passerait plutôt entre les acteurs locaux (de tous types) d’une part et d’autre part les firmes extérieures qui ne « rendent » pas suffisamment à la collectivité.

Les limites du pouvoir local

Il ne s’agit pas d’être irénique pour autant. Dans bien des collectivités, la mise en place de politiques « vertes », par exemple de restriction de la circulation automobile, donne lieu à des oppositions vigoureuses. Certaines grandes entreprises disposent d’une influence considérable sur les élus et les administrations locales. Surtout, il ne faut pas surestimer les marges de manœuvre politiques et économiques des collectivités locales. Celles-ci peuvent déployer autant d’efforts qu’elles voudront, elles finiront immanquablement par se heurter aux limites de leur pouvoir, de leurs ressources et de leur expertise. Le soutien que peuvent leur apporter les administrations nationales est variable selon les secteurs, parfois inexistant. Les règles du jeu économique – droit européen de la concurrence et des marchés publics, accords commerciaux internationaux, etc. – limitent fortement leur boîte à outils. Les multinationales se font souvent plus facilement entendre à Paris et à Bruxelles que les élus locaux. Les réseaux de collectivités sont l’un des seuls moyens de rééquilibrer le rapport de forces.

L’enjeu est pourtant de taille. Le besoin de transformations profondes pour faire face à l’urgence climatique et assurer la résilience écologique et sociale de nos territoires est aujourd’hui évident. Deux chemins s’ouvrent devant nous. Le premier est celui d’une adaptation progressive du modèle économique actuel et du déploiement de solutions technologiques sous l’égide de grands groupes privés bénéficiant d’aides publiques substantielles pour mener à bien la transition tout en priorisant leurs intérêts et ceux de leurs actionnaires. Cette voie risque de se traduire par des coûts importants pour les contribuables et les usagers, qui pourraient mettre en péril l’acceptabilité sociale de la transition. La seconde voie, que font au moins espérer les expériences en cours à l’échelle locale, serait celle d’une transition plus décentralisée, plus légère, passant par une redistribution des pouvoirs et des solutions locales.

Pour mettre en œuvre leurs politiques de transition, les élus sont souvent amenés à reprendre le contrôle de leurs services publics (ou à en créer de nouveaux).

1. https://futureispublic.org
2. Ce terme de « remunicipalisation » est largement utilisé mais n’est pas toujours exact, puisque les services qui reviennent dans le giron public se situent de plus en plus à une échelle supérieure (intercommunale), ou parce que dans certains cas ces services (comme celui de l’eau à Nice) n’ont jamais été publics et qu’on devrait donc parler plutôt de « municipalisation ».
3. « “L’avenir est public”. Ces 1 400 remunicipalisations qui dessinent les contours des services publics de demain », multinationales.org 16 juin 2020, https://multinationales.org/L-avenir-est-public-Ces-1400-remunicipalisations-qui-dessinent-les-contours-des
4. Ces thèmes et ces expériences sont abordées de manière plus détaillée dans la publication citée précédemment.
5. Binctin B., « Quand la protection de l’eau se transforme en repas de qualités pour les écoliers », multinationales.org 3 mars 2020, https://multinationales.org/Quand-la-protection-de-l-eau-se-transforme-en-repas-de-qualites-pour-les, et Binctin B., « Ces “paysans-fonctionnaires” qui approvisionnent des cantines scolaires en aliments sains et locaux », multinationales.org 3 mars 2020, https://multinationales.org/Ces-paysans-fonctionnaires-qui-approvisionnent-des-cantines-scolaires-en
6. Sheffield H., « Combattre l’austérité en relocalisant la richesse : le pari gagnant d’une ville britannique », multinationales.org 2 mars 2020, https://multinationales.org/Combattre-l-austerite-en-relocalisant-la-richesse-le-pari-gagnant-d-une-ville
7. Hoedeman O., « Ces villes européennes qui utilisent leurs marchés publics pour défendre des valeurs de justice sociale et environnementale », multinationales.org 2 mars 2020, https://multinationales.org/Ces-villes-europeennes-qui-utilisent-leurs-marches-publics-pour-defendre-des
8. Combes M., « Loos-en-Gohelle, du charbon à la transition énergétique. Y a-t-il un avenir pour une petite ville sans ressources ? », ENCO 25 mai 2020, https://corpwatchers.eu/fr/enquetes/villes-contre-multinationales/loos-en-gohelle-du-charbon-a-la-transition-energetique-y-a-t-il-un-avenir-pour