Solidarité à la source : automatiser sans déshumaniser

L’accès effectif aux prestations sociales est un enjeu majeur de l’efficacité de notre modèle de protection sociale. Celui-ci est souvent considéré, à juste titre, comme un des meilleurs au monde, car il diminue fortement les inégalités et le nombre de personnes vivant sous le seuil de pauvreté, comparé aux revenus primaires (qui ne prennent pas en compte les revenus issus de la protection sociale)³. Toutefois ce modèle est progressivement remis en cause par les réformes de ces dernières années : réforme de l’assurance chômage, réforme des retraites, et aujourd’hui réforme du fonctionnement du RSA dans le cadre du projet de loi pour le plein emploi. Ces initiatives ont un point commun : mettre la priorité sur le travail, avec des politiques dites « d’activation des personnes sans emploi » et une diminution des aides sociales vis-à-vis d’elles. Il est donc important d’être vigilant sur l’esprit des réformes annoncées ou en cours.

Parmi celles-ci, une initiative retient plus positivement l’attention. Il s’agit de la réforme dite de « la solidarité à la source ». Elle est présentée comme s’inscrivant dans la simplification des démarches et la lutte contre le non-recours aux droits.

Le non-recours aux droits concerne une grande proportion d’allocataires potentiels. Plusieurs études⁴indiquent, par exemple, un non-recours au RSA de l’ordre d’un tiers des allocataires potentiels, soit 600 000 foyers.

Pour les organisations du Pacte du pouvoir de vivre, le non-recours est le signe d’un échec des politiques sociales et d’un effet du démantèlement des services publics⁵. Il aggrave la pauvreté, mine la confiance dans les institutions de protection sociale (et plus largement dans les pouvoirs publics) et fragilise la cohésion sociale. Ces non-recours sont liés en partie à la complexité des démarches à effectuer, à la conditionnalité – beaucoup ne savent pas s’ils sont éligibles ou non à telle prestation sociale et à quelles conditions – et aux sanctions du système des allocations (en particulier avec le renforcement des sanctions contre les allocataires du RSA). La crainte d’être stigmatisé comme « assisté » peut aussi amener à renoncer à une prestation sociale comme le RSA.

La réforme annoncée de la « solidarité à la source » est donc importante. Il est aujourd’hui essentiel, pour garantir l’accès aux droits, d’organiser un versement plus simple et plus automatique de certaines prestations sociales, et ainsi aboutir à la diminution du nombre de ménages ne recevant pas des prestations sociales auxquelles ils ont droit.

On sait d’avance, à la lumière des exemples de réformes similaires mises en place par nos voisins européens, que les conditions de mise en œuvre seront difficiles. Elles nécessiteront, sans doute, pendant des années, des ajustements techniques ainsi que la mobilisation de moyens humains, informatiques et financiers. Le ministère des Solidarités, qui pilote cette réforme, cherche à avancer par étapes, ce qui semble une bonne chose au vu des difficultés. Tout d’abord, cette réforme ne concernera dans un premier temps que la délivrance du RSA et de la prime d’activité (ce qui fait déjà beaucoup d’allocataires potentiels). Ensuite, les travaux préparatoires, qui ont commencé début 2022, progressent par étapes. Ils sont en effet complexes et nécessitent des évolutions d’envergure, en particulier l’utilisation du dispositif de ressources mensuelles (DRM) comme source des données à prendre en compte dans le calcul des droits pour le RSA et la prime d’activité. Depuis juillet 2023, le montant net social est affiché dans les bulletins de paie, permettant de savoir quel revenu de référence prendre en compte pour le RSA ou la prime d’activité. Différentes autres adaptations réglementaires et expérimentations sont prévues avant la généralisation de la « solidarité à la source » en 2025. Ce travail par palier est probablement l’une des clés pour éviter toute erreur majeure.

Par ailleurs, pour que cette réforme puisse aboutir effectivement à une amélioration des conditions de vie des ménages concernés et à une baisse importante du non-recours aux prestations sociales, plusieurs principes et conditions doivent être réunis.

Quatre principes pour guider l’action publique

Pour le Pacte du pouvoir de vivre, quatre principes doivent guider l’action publique visant à lutter contre le non-recours.

D’abord un principe de justice : il est essentiel de combattre les facteurs d’inégalité du recours aux droits sociaux. La réforme de la solidarité à la source doit être construite de façon à ce que la situation des plus précaires soit améliorée, de manière effective et concrète, et que l’accès aux prestations sociales soit facilité pour toutes et tous.

Il y a ensuite un principe de dignité. Il faut tout faire pour éviter les ruptures de droits qui plongent les allocataires qui en sont victimes dans de grandes difficultés, voire dans la misère. C’est un risque lié à la mise en place des outils, notamment la numérisation, pour lesquels les pouvoirs publics doivent être particulièrement vigilants. La réforme doit également être attentive au respect des droits fondamentaux des personnes et éviter toute stigmatisation.

Le Pacte du pouvoir de vivre pointe également un principe de qualité. Profitons de cette réforme pour améliorer la qualité des relations entre les administrations et les allocataires en mettant l’humain au cœur du système. En ce sens, le numérique, de fait indispensable, doit être mis au service des usagers notamment pour libérer du temps pour des rendez-vous en présentiel et de l’accompagnement vers l’accès aux droits. En effet, les réformes menées au nom de la dématérialisation ont, dans les faits, toujours abouti à une diminution du nombre d’agents dans les organismes de protection sociale concernés. Ces mesures d’économie ont dégradé le service rendu aux allocataires et créé une distance entre les administrations et les usagers, facteur de méfiance réciproque. C’est pourquoi il est essentiel d’investir aujourd’hui pour remettre des agents dans les caisses d’allocations familiales (CAF), afin de mieux accueillir les allocataires et gérer plus rapidement les dossiers compliqués, dans une relation faisant preuve d’humanité.

Enfin, le principe de participation est essentiel. Actuellement, la place laissée à la concertation avec les personnes concernées par l’accès aux droits n’est pas suffisante. Cette réforme doit changer les choses et mobiliser les allocataires des prestations sociales, les personnes n’arrivant pas à accéder à leurs droits sociaux, les associations, les syndicats, les organismes d’habitation à loyer modéré (HLM), les organismes de protection sociale, etc. Une attention particulière doit être apportée au fait que les plus pauvres soient représentés dans les discussions.

Ces quatre principes doivent constituer les fondations sur lesquelles construire la réforme. Ils constituent un cadre structurant pour sa mise en œuvre auquel s’ajoutent quatre conditions de réussite : des moyens financiers suffisants, l’humanisation des pratiques, la stabilité des ressources et la transparence des données.

Il est souvent difficile de parler de réforme d’ampleur sans parler de moyens. La réforme de la solidarité à la source ne fait pas exception. Pour réussir la « solidarité à la source », le Gouvernement doit prévoir l’accompagnement budgétaire suffisant, qui peut dès aujourd’hui être évalué et qui comporte trois dimensions : le nombre d’allocataires, le niveau des allocations et le besoin de ressources humaines pour l’accompagnement. Si la réforme est un succès, ce que chacun souhaite, le nombre d’allocataires sera mathématiquement plus élevé. La direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) chiffre à 3 milliards d’euros par an les sommes non dépensées du fait du non-recours au RSA, pour une dépense annuelle de l’ordre de 15 milliards d’euros⁶, soit de l’ordre de 600 000 ménages chaque trimestre ne recevant pas le RSA alors qu’ils y ont droit⁷. Résorber le non-recours représente donc un investissement à court terme, mais un investissement majeur pour la société, en permettant de lutter efficacement contre la pauvreté. Il faut également éviter qu’il y ait des perdants : en plus d’allocations plus facilement mobilisables, la réforme doit se traduire par un niveau de ressources équivalent, voire supérieur. Ces deux aspects conduisent mécaniquement à un budget conséquent qu’il faut anticiper. À cela s’ajoute enfin le besoin d’augmenter les ressources humaines : le succès de la réforme passera par la place donnée à l’humain. Les CAF doivent pouvoir recruter le personnel nécessaire pour renforcer les accueils et les « rendez-vous des droits », et gérer les dossiers complexes.

Réussir la réforme n’est pas seulement essentiel pour les foyers qui n’ont pas les allocations auxquelles ils ont droit, c’est essentiel pour réduire la méfiance entre l’administration et les citoyens et pour consolider notre pacte social.

Car remettre l’humain au centre est un enjeu central pour lutter contre le non-recours. C’est la deuxième condition de réussite de la réforme. L’accompagnement des allocataires est capital et indispensable pour lutter de manière durable contre la précarité et la pauvreté. Le droit à un accompagnement social et/ou professionnel est en particulier fondamental en ce qui concerne le RSA. Actuellement, 18 % ⁸ des allocataires ne sont pas orientés vers un organisme d’accompagnement. Il y a incontestablement un manque de moyens humains et financiers accordés à cette obligation de l’État de proposer un accompagnement adapté à la situation des personnes et qui devrait prendre en compte leurs projets, leurs compétences et leurs aspirations. Une plus grande automatisation du versement des prestations sociales doit donc aller de pair avec des moyens renforcés pour l’accompagnement des allocataires potentiels de ces prestations. Cet accompagnement doit aussi prendre des formes collectives, afin de créer des liens entre les personnes à l’échelle des bassins de vie permettant de favoriser de nouvelles dynamiques locales. Enfin, il n’y aura pas de réforme de la solidarité à la source utile qui ne saurait prendre en compte toutes les personnes non renseignées dans les bases de données. Il s’agit ainsi de développer « l’aller vers » et en ce sens, l’expérimentation Territoires zéro non-recours (TZNR), dont les territoires retenus sont connus depuis juillet 2023, est une bonne initiative et méritera d’être suivie avec intérêt.

L’autre enjeu majeur de la réforme est d’être en mesure de garantir la continuité et la stabilité des ressources pour les allocataires. Les ruptures dans les versements des allocations sont traumatisantes pour les allocataires concernés et fragilisent durablement leurs budgets. Elles sont également un important facteur de non-recours. La réforme à venir doit donc être l’occasion de supprimer les pratiques abusives de sanction ou de suspension des prestations. L’enjeu est ainsi de résoudre les problèmes identifiés dans un temps court pour éviter toute perte de revenus injustifiée. Par exemple, en cas de déménagement et de changement de département, il est encore trop fréquent qu’il y ait un transfert d’information déficient entre les CAF départementales, entraînant une rupture dans le versement du RSA ou des allocations familiales.

Par ailleurs, pour un ménage en situation de précarité, la prévisibilité des ressources est essentielle. Dans un budget très contraint, obligeant à des choix difficiles, toute instabilité des ressources est facteur d’inquiétude, voire d’angoisse. Le pacte propose ainsi de mettre en place une stabilité de montants perçus, appelé « l’effet figé », sur un semestre au lieu d’un trimestre actuellement. Cependant, pour éviter que des pertes de revenus ne soient prises en compte que six mois plus tard, il est important de les enregistrer de manière asymétrique. Concrètement, cela veut dire qu’une baisse de revenus (par exemple, du fait de l’arrêt d’un emploi temporaire) doit être prise en compte immédiatement, alors qu’en cas de hausse des revenus, celle-ci ne devrait être prise en compte qu’à la fin du semestre (voire de façon lissée) afin d’éviter une chute brutale du montant de prestations sociales perçu, avant que la hausse des autres revenus ait pu améliorer la situation du ménage.

Si elle est bien menée, la réforme peut diminuer le nombre d’erreurs et donc diminuer le nombre d’indus (sommes versées en trop) ou de rappels de droits (sommes dues par les organismes de protection sociale). Mais on peut aussi craindre l’effet inverse, notamment dans les premiers temps de la réforme. Dans ce cadre, il faut éviter que les indus n’entraînent un remboursement insupportable pour le budget des ménages. Le respect d’un « reste à vivre » en cas de remboursements de trop-perçus est capital. Les remboursements des indus doivent faire l’objet d’explications et de contradictoire et doivent s’étaler selon un calendrier dialogué et tenant compte des ressources du ménage. Les indus de petits montants devraient également être passés par « pertes et profits ».

Enfin, la prise en compte des « petites ressources » irrégulières est aujourd’hui un écueil important du calcul des allocations. Les gratifications de stage, ou plus largement les petits revenus de jeunes en voie d’autonomisation, sont actuellement comptabilisées dans le revenu familial et viennent donc entamer les droits aux prestations sociales. Il serait cohérent et juste de supprimer leur prise en compte dans le calcul des droits.

Enfin, et c’est la dernière condition, la numérisation de l’accès aux droits appelle à l’exigence en matière de gestion des données. Au cœur de la réforme se niche un triple enjeu de gouvernance, de transparence et de justice.

Les algorithmes utilisés dans le cadre de la réforme doivent être rendus publics. Leur utilité semble évidente pour identifier les allocataires potentiels qui passent à côté de leurs droits. Mais, quel que soit l’usage de ces algorithmes – et il y en aura d’autres que celui-ci – il est capital qu’ils puissent être analysés et discutés en toute transparence. Nos organisations perçoivent notamment un risque d’une plus grande discrimination, encore, de certaines personnes aux revenus précaires. Prenons l’exemple du « score de risque ». Il est attribué aux dossiers des allocataires par les CAF, en fonction de plusieurs critères, dont l’instabilité des ressources, ce qui est le cas pour la plupart des personnes aux revenus précaires. Des « scores de risque » élevés entraînent automatiquement des contrôles plus fréquents, tellement fréquents parfois qu’ils deviennent un véritable harcèlement pour des ménages déjà en difficulté.

Enfin, pour être en mesure d’échanger et de partager des observations sur la manière dont la réforme se met en place, assurer un suivi et des ajustements, il est utile de penser dès maintenant des espaces de concertation dans la durée, avec les personnes directement concernées, les professionnels comme les particuliers et notamment les plus modestes. Cette ouverture à l’échange et au suivi est nécessaire d’autant que les sujets techniques ne sont jamais seulement « techniques » et sont le reflet de choix qu’il faut débattre.

Personne ne doit être laissé sur le bord du chemin.

Depuis dix ans, les difficultés d’accès aux prestations sociales ont eu tendance à s’aggraver, comme le montre le phénomène du non-recours. Or, ces difficultés plongent dans la misère des familles entières et nourrissent l’incompréhension et la méfiance entre l’administration et les usagers. C’est une plaie ouverte dans notre pacte social. Toute initiative pour tenter d’améliorer l’accès effectif aux prestations sociales est donc bienvenue. Nous avons montré ici des principes essentiels à respecter et des conditions de réussite de la lutte contre le non-recours et de la réforme appelée « la solidarité à la source » (en référence à celle de l’impôt à la source). Mais cette mobilisation ne pourra donner des résultats que si les autres politiques publiques ne viennent pas contrecarrer les effets attendus. Or, les signes envoyés ne sont pas bons. Le report à plusieurs reprises du Pacte des solidarités a montré le peu d’intérêt du Gouvernement pour les enjeux de la lutte contre la pauvreté. Le projet de loi pour le plein emploi, avec ses premiers articles durcissant les conditions pour l’attribution et le maintien du RSA, indique à quel point la stigmatisation des plus pauvres par certains fait des ravages.

Il est donc essentiel pour nous de soigner la qualité des relations, pour retisser la confiance entre les différentes catégories de la population et également entre les administrations et les citoyens. Personne ne doit être laissé sur le bord du chemin. Les responsables politiques s’honoreraient à veiller à rassembler, autour d’objectifs fédérateurs pour une solidarité rénovée mettant l’humain au cœur du système et pour une protection sociale qui n’oublie personne. Voilà un beau défi.

1. Cet article est inspiré du travail collectif du Pacte du pouvoir de vivre : https://www.pactedupouvoirdevivre.fr/publications/contribution-solidarite-a-la
2. https://www.pactedupouvoirdevivre.fr/
3. Selon une étude de la DREES, le revenu médian des personnes vivant dans un ménage avec un minimum social était de 940 euros en 2018, alors qu’il n’aurait été que de 330 euros sans les transferts sociaux (Les trois quarts des bénéficiaires du RSA sont pauvres monétairement, étude, juill. 2023, n^o 1273, DREES).
4. Voir en particulier les travaux de la DREES à ce sujet : Colloque : le non-recours aux prestations sociales en France et en Europe (compte-rendu), 2022, DREES. Ce colloque, qui s’est tenu en décembre 2022, organisé par la DREES et l’Observatoire des non-recours aux droits et services (ODENORE), a permis de faire l’état des lieux des connaissances sur le non-recours aux prestations sociales en France et en Europe.
5. Voir aussi Non-recours : une dette sociale qui nous oblige. Combien n’ont pas accès aux prestations sociales et pourquoi, rapport, 2021, Secours catholique et ODENORE.
6. Mesurer régulièrement le non-recours au RSA et à la prime d’activité : méthode et résultats, rapport, 2022, DREES.
7. Le RSA bénéficie à près de 2 millions de ménages chaque année, dans lesquels vivent plus de 4 millions de personnes.
8. Le revenu de solidarité active, rapport, 2022, Cour des comptes.