Revue

Dossier

Doctrines politiques et administratives de la remunicipalisation

Le 28 avril 2021

Héritière du socialisme municipal, la remunicipalisation des services publics consiste en une politique de gestion directe des compétences communales qui recouvre plusieurs situations, dont la plus fréquente est le passage en régie directe d’un service délégué (par exemple, l’eau à Paris). Décryptage de cette doctrine administrative qui recouvre des réalités pour le moins hétérogènes.

Résumé

Confrontées aux effets économiques et sociaux de la globalisation, les autorités locales misent sur la reprise en main de leur environnement immédiat par une politique de remunicipalisation des services publics et une revendication de la relocalisation de l’économie. Lointaine héritière du socialisme municipal, la remunicipalisation des services publics consiste en une politique de gestion directe des compétences communales ; elle recouvre plusieurs situations, dont la plus fréquente est le passage en régie directe d’un service délégué (par exemple, l’eau à Paris).

Cette doctrine administrative recouvre ainsi des réalités pour le moins hétérogènes.

Coordonnée avec l’objectif de relocalisation de l’économie, la remunicipalisation participe alors à une politique plus large de développement local. Combinant plusieurs outils (des marchés publics aux monnaies locales) visant à favoriser la territorialisation de l’économie, la relocalisation oriente la remunicipalisation vers un néomunicipalisme, entendu comme une doctrine politique articulant les problématiques environnementales, démocratiques et de progrès des droits. Les communes deviennent alors de véritables laboratoires du changement politique (à l’image des « municipalités du changement » espagnoles). Cette doctrine se heurte toutefois à des défis qu’elle ne parvient pas fréquemment à surmonter, qu’il s’agisse des défis institutionnels (à travers l’institutionnalisation des communs, par exemple), économiques ou territoriaux. Il ressort de cela que la doctrine administrative de la remunicipalisation est plus rassurante pour les élus même si son hétérogénéité doit les conduire (de même que les observateurs) à une grande rigueur dans l’utilisation du terme, sauf à en faire un trou noir des aspirations au changement qui y seraient investies.

Coup de théâtre dans l’univers des smart cities ! Le 7 mai 2020 c’est par un communiqué que Dan Doctoroff, le président de Sidewalk Labs annonce que sa société, filiale-sœur de Google au sein du groupe Alphabet, renonce à construire, à Toronto, la ville intelligente dont ses équipes avaient la charge. Cette décision est officiellement prise au motif de la crise sanitaire qui assombrit les perspectives économiques du marché de l’immobilier. Intelligente peut-être, la ville imaginée par Google n’est donc plus rentable… À bien y regarder, cette décision s’inscrit dans un contexte devenu difficile. De nombreuses polémiques ont émaillé la conduite de ce projet. Pour les comprendre, il est important de remonter au début de l’histoire.

Les progrès de la globalisation néolibérale au cours des années 1990 et 2000 ont été accompagnés par une série de réformes de la gestion publique (notamment la privatisation ou l’externalisation des services publics) et une vague de délocalisations économiques dévastant les territoires concernés. Les initiatives publiques se sont alors multipliées pour répondre à ce problème social d’ampleur inédite. Aux côtés de l’éphémère ministère du Redressement productif, les initiatives locales se sont ainsi déployées tous azimuts. Ce retour au local s’est particulièrement exprimé au niveau communal, à travers l’affirmation d’une politique de remunicipalisation des services et une revendication de relocalisation de l’économie.

La remunicipalisation consiste en une politique de reprise en gestion directe des services publics par les autorités communales ; elle constitue souvent l’un des pans d’une politique plus large de développement territorial cherchant à redynamiser l’économie locale. Destinées à restaurer l’emprise des communautés locales sur leur destinée collective2, remunicipalisation et relocalisation ont pour point commun de vouloir répondre à la globalisation en utilisant le territoire communal comme espace de ré-enchâssement de l’économique et du social.

Remunicipalisation et relocalisation s’inscrivent ainsi dans le prolongement de notions anciennes telles que la municipalisation, le municipalisme ou encore le socialisme municipal ; elles mobilisent la conviction que « la gauche essayait » 3 pour rebâtir des perspectives sociales et politiques progressistes propres à surmonter les défis contemporains (question environnementale, politique d’émancipation des minorités, réformes démocratiques, etc.). Cette filiation n’est toutefois pas dépourvue d’ambiguïtés ; outre l’évolution du contexte entre la fin du xixe et le début du xxie siècle, la municipalisation ou le socialisme municipal n’ont jamais été des pratiques uniformes, ni même véritablement homogènes. Il peut d’ailleurs y avoir une forme de paradoxe initial à faire de la remunicipalisation une matrice de la transformation sociale si l’on se souvient que le socialisme municipal, bien que né comme une doctrine politique d’émancipation, s’est progressivement transformé en une doctrine administrative de mise en œuvre des compétences communales. À cette aune, l’un des enjeux de la politique de remunicipalisation contemporaine réside dans sa capacité à répondre aux attentes sociétales et politiques placées en elle. Pour qu’il en aille ainsi, il faut conserver à l’esprit que la remunicipalisation est d’abord une doctrine administrative de la gestion directe des services. Sur ce fondement, certains acteurs et auteurs, désireux de voir émerger un néomunicipalisme, cherchent à les utiliser pour construire un projet politique plus large destiné à transformer les communes en laboratoires des innovations sociales.

La remunicipalisation, une doctrine administrative de reprise en main du territoire

La remunicipalisation consiste d’abord en une technique administrative destinée à améliorer le service rendu à la population. Combinée avec l’objectif de relocalisation de l’économie, elle participe à la remunicipalisation de l’économie et questionne l’émergence des communs.

La remunicipalisation s’affirme comme une « idéologie de la gestion directe » en ce sens qu’elle promeut le retour dans le giron immédiat des autorités publiques de services et compétences gérés par des opérateurs privés.

La remunicipalisation : une technique administrative pour améliorer le service rendu

La remunicipalisation contemporaine prolonge un mouvement initié sous la IIIe République. À ses débuts, le mouvement socialiste, bien qu’il rechigne à concourir à la prise de pouvoir au niveau étatique, considère qu’il est possible d’utiliser le niveau local comme terrain de mise en œuvre de sa doctrine politique. Protégeant l’ordre républicain naissant, le Conseil d’État freine cette aspiration en enserrant ce « socialisme municipal » 4 (ou « municipalisme ») dans une jurisprudence restreignant l’interventionnisme public5 (auquel il est assimilé).

Le municipalisme prend alors la forme d’une politique de municipalisation des services, c’est-à-dire d’une série de mesures organisant la gestion directe de services, néanmoins plus nombreux que précédemment et relevant des domaines sociaux et économiques. Ainsi encadré, le municipalisme se trouve réduit à une « idéologie de la régie directe » 6 compatible avec la construction de la République naissante.

Remunicipalisation et relocalisation ont pour point commun de vouloir répondre à la globalisation en utilisant le territoire communal comme espace de ré-enchâssement de l’économique et du social.

Marquée par cet héritage, la remunicipalisation s’affirme comme une « idéologie de la gestion directe » en ce sens qu’elle promeut le retour dans le giron immédiat des autorités publiques de services et compétences gérés par des opérateurs privés ; concrètement, elle recouvre quatre types de situations. Il s’agit d’abord (et principalement) de la « reprise en régie de services publics confiés à des personnes privées dans le cadre de contrats de délégations de service public » 7. Le terme couvre également la « réintégration d’activités et de moyens administratifs et financiers d’associations de droit privé au sein des services municipaux » 8 (par exemple, la remunicipalisation des conservatoires de musique par la ville de Paris), le renforcement des contrôles exercés par une commune sur un établissement public (par exemple, la remunicipalisation des caisses de crédit municipal) ou la reprise de contrôle de certaines activités gérées par un établissement public9 (par exemple, le retour à la commune d’une compétence exercée par un EPCI). La première hypothèse est sans conteste la plus caractéristique de la notion puisqu’elle renvoie à une pratique recensée dans le monde entier10.

L’ensemble de ces mesures, s’il n’est pas dépourvu d’arrière-plan politique, répond principalement à un souci de correcte mise en œuvre du service, les gestionnaires privés ayant fréquemment manqué à leurs obligations contractuelles d’investissement malgré la forte augmentation des prix pratiqués. En France, le secteur de l’eau oscille, par exemple, depuis le xixe siècle entre municipalisation, privatisation et remunicipalisation. Cette dernière s’inscrit ainsi dans un cycle des techniques de gestion administrative, construit en lien avec la gouvernementalité à l’œuvre (quand bien même s’agit-il d’en contester l’équilibre interne). Les techniques administratives participent en effet à l’agencement institutionnel du pouvoir ; si la municipalisation a été portée par le socialisme municipal, puis intégrée à la République naissante, la remunicipalisation, notion réactive, se construit quant à elle comme une critique de la gouvernementalité néolibérale, dont elle conteste les valeurs et la temporalité. Cette perspective générale, si elle permet de mieux comprendre l’ampleur du phénomène, questionne dans le même temps sa portée disruptive dès lors que la remunicipalisation, technique de gestion, ne constitue pas en elle-même un projet politique.

La relocalisation comme remunicipalisation de l’économie, l’émergence des communs

Envisagée du point de vue économique, la remunicipalisation acquiert une portée matricielle et dépasse les seules techniques mentionnées. Composante d’une politique de développement local, la remunicipalisation s’inscrit alors dans une politique de valorisation territoriale endogène11 et rejoint la relocalisation de l’économie. Cette dernière, construite en opposition avec la notion de délocalisation, vise à ancrer les activités économiques dans le(ur) territoire. Elle passe à la fois par la remunicipalisation des services et une politique de marchés publics plus attentives aux entreprises locales (même si le jeu sur les critères est aussi subtil que contraignant pour les autorités locales12) afin que la dépense publique revête toujours une dimension d’investissement territorial et éviter ce faisant l’évaporation des deniers publics locaux.

Le municipalisme et la remunicipalisation doivent s’affirmer comme un modèle politique d’organisation du pluralisme territorial alternatif à la gouvernance multi-niveau.

La relocalisation de l’économie renforce la territorialisation de l’économie et rejoint les considérations environnementales (circuit court) et sociétales (voir l’expérience des monnaies locales13). Malgré les nombreuses contraintes juridiques qui l’enserrent (respect du droit de la concurrence, caractère subsidiaire de l’activité économique publique, etc.), elle s’inscrit dans une démarche de sociétalisation de l’économie, au sens où consolidant l’ancrage sociétal du marché, elle rend possible la production d’une « richesse collective locale » et l’émergence d’une communauté locale cohérente et autonome.

En ce sens, la combinaison de la remunicipalisation et de la relocalisation de l’économie favorise, tout autant qu’elle s’appuie sur elle, la remise en cause des modes classiques de gestion du patrimoine collectif par les autorités publiques au profit d’une théorie des communs. Utilisée pour justifier plusieurs opérations de remunicipalisation, notamment à Naples14, cette théorie repose sur la conviction qu’il existe des biens dont la nature justifie qu’ils soient municipalisés et gérés de façon innovante (nouveau format d’entreprise, par exemple) au service de tous. À cette aune, la notion de « communs » apparaît doublement nodale, à la fois parce qu’elle permet d’articuler remunicipalisation et relocalisation et parce qu’elle ouvre des perspectives politiques permettant la transformation de la remunicipalisation en un néomunicipalisme.

Le néomunicipalisme, une doctrine politique pour rénover la société ?

Sous l’influence de courants activistes et militants, la remunicipalisation dépasse la doctrine administrative dans laquelle le droit l’enferme pour devenir une doctrine politique faisant des communes les laboratoires du progrès social ; les défis sont alors nombreux pour changer le monde.

Le néomunicipalisme : les communes comme laboratoires du progrès social

Au-delà de la doctrine administrative, la remunicipalisation est reprise pour favoriser l’émergence d’un néomunicipalisme, porteur d’une nouvelle culture politique fondée sur les valeurs civiques et articulant trois préoccupations : la féminisation de la politique, la transition écologique, la démocratie participative15. Il s’agit alors, non pas seulement de proposer une nouvelle stratégie de gouvernance locale, mais de tracer un chemin vers la liberté sociale et une démocratie désétatisée16. Dans cette optique, les communes deviennent de véritables laboratoires du progrès social. Ce faisant, les tenants de cette doctrine politique adaptent le municipalisme au défi du siècle. Alors qu’au xixe siècle, le municipalisme émerge comme une réponse à l’incapacité du libéralisme de traiter la question sociale, le néomunicipalisme s’affirme aujourd’hui comme une solution à l’incapacité du néolibéralisme de s’emparer de la question environnementale. Partant, le néomunicipalisme questionne l’État et les institutions comme mode de gouvernement de la société.

Le néomunicipalisme peut parallèlement être lu comme une critique des limites de la remunicipalisation comme moyen de changer réellement la société, à commencer par la société locale. En effet, là où le premier entend sortir des modes actuels d’exercice de l’autorité, la remunicipalisation s’inscrit dans les canaux existants d’exercice du pouvoir politique ; on comprend alors pourquoi elle est souvent perçue comme un accommodement manquant de radicalité aux yeux des municipalistes ou des communalistes.

Les différentes notions (remunicipalisation, néomunicipalisme, etc.) peuvent dès lors être lues comme une échelle de radicalité des pratiques visant à changer la société et son mode d’organisation à partir de la commune. La remunicipalisation en constitue le premier niveau ; elle consiste en une doctrine de réappropriation de certains services, jugés essentiels, sans pour autant entraîner de véritable réorganisation de la collectivité considérée. Niveau intermédiaire, le municipalisme s’affirme comme une doctrine politique remettant en cause le fonctionnement interne de la collectivité, laquelle est envisagée comme un laboratoire de réappropriation de son environnement par la population. Centré sur le territoire, il n’a pas de velléités à bouleverser l’agencement global du pouvoir. Échelon le plus radical, le communalisme, fréquemment inspiré du philosophe américain Murray Bookchin, penseur de l’écologie sociale et du municipalisme libertaire, conçoit l’évolution de l’organisation du niveau communal comme une rupture avec les institutions antérieures, tant au niveau local qu’au niveau étatique. Souhaitant faire advenir « l’âge de l’auto politique » 17, il aspire à construire une confédération municipale promouvant une démocratie sociale désétatisée, organisée à partir de la commune (elle-même conçue de façon radicale à partir d’une institutionnalisation des communs). Ce troisième niveau met en exergue les défis que le néomunicipalisme doit affronter s’il entend s’affirmer comme une doctrine politique et ne pas demeurer un aménagement administratif de l’État globalisé.

Les défis du néomunicipalisme, ou les difficultés à changer le monde par le bas

Trois séries de défis institutionnels, économiques et globaux interrogent la capacité du néomunicipalisme à s’affirmer comme un véritable facteur de changement.

Sur le plan institutionnel, le défi du néomunicipalisme réside dans sa capacité à organiser de nouveaux espaces de pouvoir. S’il repose sur la volonté de réappropriation des institutions par les non professionnels de la politique18, il est difficile de mettre en œuvre un programme de réformes tout en favorisant l’émergence d’un fonctionnement institutionnel plus souple et ouvert à l’expression sociétale. Les « municipalités du changement » en Espagne ont ainsi été le théâtre de contradictions entre les velléités des élus de construire une politique électorale et le souhait des acteurs de terrain de conserver leur autonomie dans la manière de gérer les services et espaces collectifs19. La théorie des communs, qui devrait servir de matrice théorique et juridique à cette transformation institutionnelle, achoppe sur ce point depuis plusieurs années. Outre la résistance des institutions existantes, l’émergence de la théorie des communs ne parvient pas à proposer une réponse systématisée (ou au moins systématisable) à l’institutionnalisation des nouveaux régimes de propriété qu’elle induit. L’affirmation du néomunicipalisme passe ainsi par la clarification de ses traductions institutionnelles, conditions de sa capacité à remettre en cause le droit de l’État et de faire sens politiquement. La remunicipalisation apparaît à cette aune porteuse d’un paradoxe ; canal le plus évident d’institutionnalisation réformiste (selon l’exemple de Naples), elle pêche à ouvrir des voies vers un au-delà des institutions existantes (ainsi que le laboratoire espagnol l’illustre).

Sur le plan économique, le municipalisme devra trouver les moyens de ses ambitions. Outre les résistances du marché et des opérateurs économiques20, la capacité des territoires à capitaliser leurs richesses est fondamentale s’ils entendent s’émanciper des influences de l’État et du marché globalisé. Or, en faisant de la relocalisation de l’économie moins l’opposé de la délocalisation (pour ce faire, l’objectif devrait être de faire (re)venir des activités qui se situent ailleurs) qu’une aspiration à une forme d’auto-suffisance économique locale, les municipalistes courent le risque de générer un territoire archipélagique21, possiblement propice à alimenter les divisions sociétales existantes plutôt qu’à y remédier. Pour éviter cet écueil, le municipalisme et la remunicipalisation doivent s’affirmer comme un modèle politique d’organisation du pluralisme territorial alternatif à la gouvernance multi-niveaux. Ce qui implique une meilleure coordination de leur mise en œuvre.

Enfin, conséquences du constat précédent, le défi de l’articulation avec le reste des territoires demeure entier. Vouloir résister à la globalisation et aux diverses formes d’oppression étatique en partant des territoires n’est pas une idée nouvelle. Les asymétries de force qui caractérisent cette entreprise ont historiquement joué en faveur des espaces de pouvoir les plus larges. Des exemples de réussites pourront être objectés – pensons au Rojava22 – mais ils sont rares et s’inscrivent dans des contextes singuliers. Aussi, le néomunicipalisme devra, s’il entend accroître son influence, proposer des solutions concrètes pour articuler l’un et le multiple. À défaut, la remunicipalisation demeurera l’horizon des possibles et cantonnera les expériences locales à la résolution de problèmes de gestion administrative.

La combinaison de la remunicipalisation et de la relocalisation de l’économie favorise, tout autant qu’elle s’appuie sur elle, la remise en cause des modes classiques de gestion du patrimoine collectif par les autorités publiques au profit d’une théorie des communs.

Ces derniers constats permettent de mieux comprendre pourquoi les acteurs institutionnels privilégient l’usage des termes de remunicipalisation et de relocalisation pour qualifier leurs actions. Ces termes, s’ils peuvent apparaître clairs (et sans doute rassurants), recouvrent tout de même des réalités administratives, sociales et politiques très hétérogènes. Il convient en conséquence de précisément circonscrire leur usage, faute d’en faire des notions fourre-tout, potentiels trous noirs des aspirations aux changements qui y seraient investies.

  1. Après une thèse consacrée à l’analyse de la décentralisation comme puissance territoriale, Guillaume Protière a poursuivi des recherches en droit constitutionnel des collectivités territoriales (élargissant ses travaux de la forme de l’État à la structure institutionnelle de la société) et en histoire de la décentralisation. Il est également membre de l’observatoire de l’autonomie locale (OLA). Il a enfin développé une approche des représentations littéraires de l’administration.
  2. Petitjean O., « Relocalisation et remunicipalisation : quand les collectivités veulent “reprendre le contrôle” », Horizons publics sept.-oct. 2020, n17, p. 66-71.
  3. Halimi S., Quand la gauche essayait, 2000, Arléa.
  4. Le terme « socialisme municipal » apparaît dans les années 1890 sous la plume de de J.-B. Allemane, leader du Parti ouvrier socialiste révolutionnaire. De son côté, le terme « municipalisation » remonte à la Révolution française ; il se généralise au début du xxe siècle dans la doctrine scientifique et fait l’objet de plusieurs monographies.
  5. Bienvenu J.-J. et Richer L., « Le socialisme municipal a-t-il existé ? », RHDF 1984, p. 205-233.
  6. Ibid., p. 220.
  7. Saunier S., « La notion de remunicipalisation », JCP A 2014, n10, p. 3.
  8. Ibid.
  9. Ibid.
  10. « “L’avenir est public.” Ces 1 400 remunicipalisations qui dessinent les contours des services publics de demain », Observatoire des multinationales 16 juin 2020, https://multinationales.org/L-avenir-est-public-Ces-1400-remunicipalisations-qui-dessinent-les-contours-des
  11. La valorisation territoriale exogène peut être définie comme une politique de développement local qui s’appuie sur la venue d’un opérateur économique extérieur afin qu’il apporte avec lui sa capacité à créer de la richesse sur le territoire. Le risque est alors de voir cette même richesse repartir avec l’opérateur si celui-ci déménage. Il ne s’agit donc pas à proprement parler de relocalisation de l’économie.
  12. Kishimoto S. et Petitjean O., « Remunicipalisation : une affaire de démocratie », Horizons publics janv.-févr. 2021, n19, p. 64-71.
  13. Dau É., « Dante Edme-Sanjurjo : “Ce qui me fait vibrer, c’est la façon dont on décloisonne la sociéte” », Horizons publics janv.-févr. 2021, n19, p. 44-59.
  14. Lucarelli A., « La remunicipalisation de l’eau à Naples : droit à l’eau et théorie juridique des biens communs », Rampedere 2013.
  15. Roth L. et Stokfiszewski I., “Municipalist politics and the specter of emancipation”, ROAR Magazine 2020, n10, https://roarmag.org/magazine/municipalist-politics-and-the-specter-of-emancipation/
  16. Finley H., “The new municipal mouvements”, ROAR Magazine 2017, n6, p. 16.
  17. Ibid., p. 146.
  18. Cossart P. et Sauvêtre P., « Du municipalisme au communalisme », Mouvements 2020, n101, p. 143.
  19. Juan M., « Les communs urbains, fer de lance du municipalisme ? Le cas de Barcelone », Mouvements 2020, n101, p. 79-89.
  20. Petitjean O., « Remunicipalisation de l’eau : Suez menace le Chili », Observatoire des multinationales 19 juin 2020, https://multinationales.org/Remunicipalisation-de-l-eau-Suez-menace-le-Chili
  21. Fourquet J., L’archipel français. Naissance d’une nation multiple et divisée, 2019, Seuil.
  22. Pour le Rojava, déshérence de l’État et culture nationale spécifique marquant les frontières naturelles de la communauté.
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