Patrick le Lidec : « En France, on ne sait pas ce qu’est le compromis politique »

Les territoires sont-ils représentés en France et si oui, par qui ?

En France, dans notre tradition constitutionnelle, c’est le peuple qui est représenté par les élus, pas les territoires. Il faut sortir de cette confusion. Nous ne sommes pas aux États-Unis ou en Allemagne, où le système fédéral accorde des prérogatives plus ou moins importantes aux territoires en tant que tels. En France, il est clairement établi dans la Constitution que les territoires ne sont pas représentés. La rédaction de l’article 3 de la Constitution de 1958 est limpide à cet égard : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum. Aucune section du peuple ni aucun individu ne peuvent s’en attribuer l’exercice. » En revanche, s’il n’y a pas de représentation des territoires, il y a dans notre tradition constitutionnelle une représentation du peuple par les territoires, qui a consisté à utiliser les découpages territoriaux comme moyen de tempérer la volonté d’un peuple urbain auquel les élites attribuaient des penchants révolutionnaires car le « peuple des villes » était bien à l’origine des révolutions. Le Sénat français a été clairement envisagé dans une perspective comme moyen de tempérer l’influence des populations urbaines, perçues comme traversées par des idées révolutionnaires. La loi constitutionnelle de 1875, fondatrice de notre démocratie parlementaire, a confié ce rôle au Sénat. Mais c’est une mode constitutionnelle dans de nombreux pays qui sont en transition démocratique et qui adoptent des secondes chambres territoriales à vocation contre-majoritaire : on représente des territoires, et on en surreprésente certains dans une seconde chambre pour réduire l’influence du peuple : cette mode a consisté à se doter de règles électorales qui surreprésentaient plus ou moins fortement les électeurs ruraux par rapport aux électeurs urbains, et se doter d’un parlement bicaméral au sein duquel une des deux chambres (basse) représentait les unités territoriales constitutives pour modérer les prérogatives accordées à la chambre basse élue au suffrage universel direct sans (de trop manifestes) distorsions de population. Ces institutions contre-majoritaires sont liées à la peur qu’inspire le suffrage universel chez des élites possédantes : les élites redoutent alors que si le pouvoir était donné au peuple, une assemblée populaire puisse les déposséder.

Patrick Le Lidec

Patrick Le Lidec est docteur en sciences politiques, chercheur au Centre d’études européennes et de politique comparée de Sciences po et enseignant à Sciences po. Il a récemment publié dans la Revue française de science politique, « Entre desserrement et resserrement du verrou de l’État. Les collectivités françaises entre autonomie et régulations étatiques » ¹ et dans Gouvernement et action publique, « La fabrique politique de la métropole du Grand Paris : une analyse de process-tracing (2001-2017) »².

Il y a dans notre tradition constitutionnelle une représentation du peuple par les territoires, qui a consisté à utiliser les découpages territoriaux comme moyen de tempérer la volonté d’un peuple urbain auquel les élites attribuaient des penchants révolutionnaires car le « peuple des villes » était bien à l’origine des révolutions.

Le Sénat n’est-il pas censé représenter les territoires ?

Ce n’est pas sa vocation originelle. L’idée défendue par certains libéraux dans la seconde moitié du xix^e siècle n’est pas de représenter les territoires en tant que tels mais de créer une seconde chambre modératrice, qui fasse contrepoids à la chambre élue au suffrage direct, grâce à des modes de désignation indirects à plusieurs degrés. L’objectif poursuivi est de créer des « institutions qui puissent s’accommoder également de la forme monarchique et de la forme républicaine », pour reprendre une formule de Prévost-Paradol. Différentes formules de désignation indirecte sont imaginées, qui mêlent le suffrage censitaire, (avec des collèges de propriétaires résidant dans chaque département, qui réunissent les électeurs qui justifient de 10 000 francs de contributions directes annuelles) avec ce que l’on appelle des « sièges de droit », qui ne procèdent pas d’élections mais de ce qu’on appelle alors des « illustrations » (très hauts magistrats et militaires, « représentants des divers cultes, et principalement ceux du culte catholique »). L’idée de représentation territoriale émerge comme moyen de déformer la représentation populaire et de favoriser l’émergence d’une « aristocratie démocratique » pour faire contrepoids à la chambre élue au suffrage direct : l’usage du vote indirect à plusieurs degrés par des collèges électoraux permet cette déformation. Le débat constitutionnel était traversé par une question simple : comment faire accepter le principe de la République à la classe possédante sans qu’elle le perçoive comme trop menaçant ? La classe possédante n’était pas opposée à un régime démocratique, mais elle craignait une République sans frein. Il a donc fallu trouver un équilibre. Beaucoup d’échafaudages institutionnels ont été envisagés. Ainsi, dans le Sénat version 1875, soixante-quinze sénateurs sont désignés par les députés, et élus à vie : on les appelle les « inamovibles ». Leurs successeurs devaient ultérieurement être désignés par les sénateurs. Par cette formule, les conservateurs espéraient conserver indéfiniment la majorité au Sénat et contrôler tout changement constitutionnel. S’y ajoutent deux cent vingt-cinq sénateurs élus pour neuf ans, avec un renouvellement par tiers tous les trois ans, à la majorité absolue (et quand il y a lieu au scrutin de liste) par un collège réuni au chef-lieu de département et composé des députés, des conseillers généraux, des conseillers d’arrondissement, et surtout des délégués des communes à raison d’un par conseil municipal, et ce quelle que soit la population communale. C’est une politique délibérée de « bourgs pourris » qui vise à noyer la masse des électeurs urbains dans un océan rural. Compte tenu du nombre écrasant de communes rurales, le biais ruraliste fait a priori du Sénat une chambre susceptible de faire contrepoids à la chambre élue au suffrage universel direct, en préservant les intérêts des conservateurs. Les inégalités de représentation ainsi créées sont de deux types. Elles sont bien sûr internes à chaque département puisque chaque commune a le même poids quelle que soit sa population. Mais elles sont aussi tout aussi criantes entre les départements. La distribution des 225 sièges territoriaux adoptée en 1875 se révèle particulièrement inégalitaire. La Seine et le Nord ne bénéficient chacun que de cinq sièges. Six autres départements (Seine-inférieure, Pas-de-Calais, Rhône, etc.) bénéficient de quatre sièges. Vingt-six départements ont droit à trois sénateurs chacun. Tous les autres départements élisent chacun deux sénateurs. Seuls le territoire de Belfort, les départements de l’Algérie et des colonies, n’élisent qu’un seul sénateur. L’inégalité est manifeste puisque les habitants des Hautes-Alpes sont ainsi dix fois mieux représentés au Sénat que ceux de la Seine, (avec un sénateur pour 59 000 habitants pour le premier et un sénateur pour 482 000 habitants pour le second). Cette double surpondération des populations rurales a conduit à faire du Sénat une chambre plutôt conservatrice et un élément pondérateur du potentiel révolutionnaire attribué au peuple. C’est la raison pour laquelle les socialistes et les communistes ont supprimé le Sénat lors de l’élaboration de la Constitution de la IV^e République. Mais, c’est aussi la raison pour laquelle en 1958, le général de Gaulle a délibérément choisi de rétablir le Sénat et de lui rendre son pouvoir de veto au Sénat en matière constitutionnelle. Le général de Gaulle pensait qu’avec un collège électoral sénatorial très défavorable au Parti communiste, ce dernier ne pourrait jamais avoir une majorité des 3/5^e pour changer la Constitution.

L’inégalité est manifeste puisque les habitants des Hautes-Alpes sont ainsi dix fois mieux représentés au Sénat que ceux de la Seine, (avec un sénateur pour 59 000 habitants pour le premier et un sénateur pour 482 000 habitants pour le second).

Quel est le poids de cette surreprésentation rurale ?

Si l’on compare la représentation au Sénat de deux départements comme la Lozère et le Nord, on se rend compte que la Lozère a un sénateur pour 75 000 habitants quand le Nord a un sénateur pour 235 000 habitants, ce qui signifie que les habitants de la Lozère ont l’équivalent de trois bulletins de vote par rapport aux habitants du Nord. C’est une première déformation de la représentation qui joue entre les départements au profit des moins peuplés. Il y a ensuite une deuxième déformation qui joue à l’intérieur de chaque département, toujours au profit des ruraux. Le collège électoral est composé à 95 % des délégués des conseils municipaux, avec un système de tranche lié aux effectifs des conseils municipaux qui favorise également les populations des territoires les moins peuplés. Une commune de trente habitants a un délégué sénatorial. Une commune de 30 000 habitants n’a que trente-cinq délégués : cela fait un délégué pour 857 habitants, c’est-à-dire vingt-huit fois moins que la commune de trente habitants… La distorsion de représentation des populations est nettement moindre à l’Assemblée même si elle existe. N’oublions jamais que 75 % des communes françaises comptent moins de 1 000 habitants (NDLR : chiffres Insee 2019). C’est pour cette raison que certains membres du comité Balladur de 2008 avaient proposé de désigner les sénateurs à l’échelle régionale. Car plus l’unité territoriale est réduite, plus la distorsion de population est marquée…

La réforme des départements, initiée par Manuel Valls lorsqu’il était ministre de l’Intérieur, a-t-elle produit les effets escomptés en matière de rééquilibrage du poids démographique dans les cantons ?

Avant ladite réforme, les inégalités de représentation oscillaient entre un et cinquante entre certains cantons urbains et ruraux. Les élections cantonales existent depuis 1833. La tradition du découpage politique consistait à intégrer les poussées démographiques en scindant périodiquement en deux les cantons beaucoup trop peuplés : cette politique de scission des cantons les plus peuplés permettait de préserver les rentes de situation des élus des cantons les moins peuplés. Cette politique a conduit à des inégalités de représentation très fortes dans nombre de départements. Des rééquilibrages périodiques avaient lieu mais ils étaient toujours trop tardifs, réalisés à partir de données obsolètes, et maintenaient de fortes inégalités. L’approche dominante consistait à ménager la situation des élus locaux et se faisait, si j’ose dire, à la bonne franquette, très loin de l’idéal révolutionnaire d’égalité du droit de suffrage : certains électeurs étaient beaucoup plus égaux que d’autres. Le Conseil constitutionnel a beaucoup critiqué ces pratiques et insisté sur l’importance du principe d’égalité du droit de suffrage. Sa jurisprudence constante consiste à dire que les inégalités entre cantons peuvent être tolérées si elles restent contenues dans une limite de plus ou moins 20 % par rapport à la population moyenne des cantons d’un même département. Le redécoupage cantonal effectué sous l’impulsion de M. Valls a réduit ces inégalités démographiques et a corrigé en grande partie ces déséquilibres démographiques. Mais cela a suscité beaucoup de protestations et d’incompréhension de la part des élus ruraux qui s’étaient habitués à des rentes de situation.

La colère des Gilets jaunes n’inverse-t-elle pas les choses ? Les campagnes paraissent aujourd’hui plus turbulentes que les villes…

Les Gilets jaunes mais aussi la désindustrialisation et les évolutions sociologiques liées à la globalisation nous montrent que les données sur lesquelles sont bâties les règles de représentation et les mécanismes électoraux ne sont pas intangibles. Dans la seconde moitié du xix^e siècle, les élites économiques et politiques pensaient qu’il était sage de surpondérer politiquement les populations rurales. Elles étaient vues comme un gage de stabilité. Je ne suis pas sûr que si l’on interrogeait les élites économiques politiques à un siècle et demi de distance, elles diraient encore la même chose. L’idée que les populations des territoires à faible densité politique constituent un gage de stabilité politique est aujourd’hui complètement dépassée. Ces territoires ont aujourd’hui davantage tendance que les villes à concentrer les votes extrêmes. Lorsqu’on regarde la carte des votes en faveur du Brexit, au Royaume-Uni, celles du vote en faveur du tea-party aux États-Unis ou la répartition du vote Trump, on s’aperçoit que le point d’ancrage de la colère n’est plus urbain : il se situe dans les campagnes ou à la périphérie des villes. L’équation politique du xix^e siècle, qui considérait que la ruralité était gage de la stabilité de l’ordre politique, est en décalage complet avec les évolutions sociologiques. Les populations des territoires ruraux sont nombreuses à être déstabilisées par la mondialisation et tentées de plus en plus par des votes disruptifs. Les scores obtenus par le Rassemblement national le montrent, le parti de Marine Le Pen fructifie dans les zones déshéritées. On ne peut donc plus dire que la ruralité soit le symbole de la stabilité.

L’idée que les populations des territoires à faible densité politique constituent un gage de stabilité politique est aujourd’hui complètement dépassée. Ces territoires ont aujourd’hui davantage tendance que les villes à concentrer les votes extrêmes.

Cette difficulté à représenter les territoires se prolonge-t-elle dans la crise de la démocratie représentative ?

Ce phénomène est général à travers le monde. Il ne touche pas que la France. On assiste à un déclin de la participation électorale, à un reflux des démarches pour s’inscrire sur les listes électorales… La moitié de la population française en âge de l’être n’est pas inscrite sur les listes électorales ! Et ceux qui sont encore inscrits votent eux-mêmes de moins en moins : les chiffres des dernières municipales sont effarants. De surcroît, nous assistons de plus à un phénomène d’éclatement des blocs politiques, qui rend encore plus difficile l’exercice du gouvernement. Dans cette optique, la V^e République est à la fois une solution et un handicap. Une solution car elle permet même avec un score très modeste de diriger le pays. La V^e République permet de diriger le pays sans consentement populaire.

Si vous rapportez ce pourcentage au nombre réel d’inscrits sur les listes, vous n’obtenez qu’une adhésion assez minimale du peuple. Le système majoritaire est une opération de bodybuilding politique qui n’incite pas aux compromis politiques. C’est aussi un handicap car les dirigeants peuvent oublier à quel point leur base électorale est étroite. Le système institutionnel vous fait oublier que la base élective d’adhésion à votre projet est fragile. On voit alors surgir des contestations populaires.

Comment changer la donne ?

Les choses sont faussement simples. Dans les démocraties qui nous entourent, le compromis est la norme dominante. Seules la France et le Royaume-Uni utilisent massivement des systèmes majoritaires, à deux tours pour la France et à un seul tour pour le Royaume-Uni. Dans les systèmes majoritaires, on a tendance à penser un peu vite que le compromis est une compromission. En Allemagne, la confrontation des idées a lieu mais les acteurs savent qu’ils vont devoir gouverner ensemble et évitent donc les anathèmes, y compris durant la campagne. C’est une des vertus des systèmes proportionnels : ils influent sur la culture politique du pays.

L’instillation de la proportionnelle, avec 20 % des députés qui seraient ainsi désignés dans le projet de révision institutionnelle, peut-elle nous rapprocher d’une représentation électorale plus en phase avec les attentes des électeurs ?

Ce n’est pas évident car une part significative des sièges distribués à la proportionnelle reviendra au parti arrivé en tête et qui aura raflé une large part des 80 % des sièges restant. Mais ce peut être un progrès, une manière de changer à petits pas. Cela étant, le changement d’une règle peut réserver des surprises et produire davantage d’effets qu’on ne l’avait anticipé, voire produire des effets inattendus. Avec 20 % des sièges de députés distribués à la proportionnelle, on pourrait par exemple se retrouver avec un groupe du type « République et territoires », en situation de groupe charnière, qui ferait la pluie et le beau temps à l’Assemblée comme le groupe RDSE a pu faire la loi au Sénat… On peut imaginer que l’introduction de la proportionnelle pourrait donner naissance à une forme de revendication territoriale. Prenons le cas de l’Espagne. Depuis 1978, nous assistons à un processus puissant de décentralisation. Conjointement, les partis traditionnels (le PS, le parti conservateur, etc.) se sont effrités et ne disposaient plus de majorité. Ils ont commencé à passer des accords avec les partis régionalistes, basques, catalans, etc. Les représentants des partis basques et catalans ont fait monter les enchères et cela a eu des effets considérables sur l’évolution du système institutionnel espagnol qui n’étaient pas prévisibles à ce degré-là. Il est plus facile de lire le passé que prédire l’avenir…

Finalement, la révision constitutionnelle aura-t-elle lieu ?

Emmanuel Macron a donné l’impression qu’il pouvait jouer un coup de bluff avec le Sénat en menaçant de recourir au référendum. Il me semble que sa menace de recours au référendum était peu crédible, voire un brin amateur car on sait bien que les électeurs ne répondent pas à la question posée mais à l’auteur de la question. L’usage du référendum n’est possible pour le président que lorsqu’il est très populaire, dans les trois mois qui suivent l’élection présidentielle… et encore, l’état de grâce est de plus en plus bref. En politique, comme dans l’art militaire, la dissuasion doit être crédible. Même sur les sujets sur lesquels la réforme peut se faire sans l’aval du Sénat, comme la diminution du nombre de parlementaires, je ne suis pas sûr que l’exécutif soit prêt à prendre le risque d’un conflit ouvert avec le Sénat. Le président du Sénat a fixé sa ligne rouge : le maintien d’un siège au minimum par département. Cela signifie que si l’on réduit le nombre de sénateurs, et que l’on garde la règle d’un siège par département, on accroîtra encore les inégalités de représentation entre départements. Est-ce souhaitable ? Par ailleurs, le calendrier ne paraît pas non plus favorable. Les dégâts de la crise économique du covid-19 sont devant nous et vont nécessiter des ajustements budgétaires douloureux… Je serais donc surpris que le président ouvre un nouveau front avec le Sénat.

L’équation politique du xix^e siècle, qui considérait que la ruralité était gage de la stabilité de l’ordre politique, est en décalage complet avec les évolutions sociologiques. Les populations des territoires ruraux sont nombreuses à être déstabilisées par la mondialisation et tentées de plus en plus par des votes disruptifs.

La représentation territoriale pourrait-elle passer par la mise en place de démarches similaires à celles de la Convention citoyenne pour le climat ? La démocratie participative peut-elle être une concurrente fiable de la démocratie représentative face à la désaffection des Français pour le vote dans les urnes ?

La question de l’articulation de ces démarches dites « participatives » avec la démocratie représentation reste posée. Il n’y a jamais eu en France de volonté des représentants politiques de donner un poids décisionnel aux instances citoyennes. Au mieux, les élus y recourent de façon sporadique face à des accès de fièvre. Il n’est d’ailleurs pas sûr que la démocratie participative puisse régler tous les problèmes : la baisse de 20 km/h sur les autoroutes proposées par la Convention citoyenne est-elle une mesure dont les conséquences ont été bien évaluées ? Je comprends que l’exécutif ait décidé de temporiser sur le sujet, pour éviter de nouvelles insurrections car en cas de problème, c’est lui qui devra en assumer les conséquences. La bonne réponse institutionnelle est peut-être à trouver du côté du côté de la différenciation territoriale. Plutôt que de vouloir à tout prix fixer des règles uniformes mal ajustées à la diversité des territoires, peut-être faut-il accepter des règles différentes selon que l’on habite à Paris, Marseille ou dans la Creuse. La différenciation territoriale pourrait permettre de retrouver une adhésion des populations aux règles.

1. Le Lidec P., « Entre desserrement et resserrement du verrou de l’État. Les collectivités françaises entre autonomie et régulations étatiques », Revue Française de Science politique mars 2020, n^o 70, p. 75-100.
2. Le Lidec P., « La fabrique politique de la métropole du Grand Paris : une analyse de process-tracing (2001-2017) », Gouvernement et action publique avr. 2018, p. 93-125.