Remunicipalisation et transition écologique : pour une nouvelle culture de délégation !

Le retour au territoire est une des tendances fortes de la transition écologique. Il s’agirait d’une réaction aussi bien aux désastres environnementaux et sociaux de la mondialisation économique, qu’à la recentralisation parfois autoritaire des États nationaux dans ces périodes de crise systémique. Les territoires se trouvent alors investis d’une double mission : relocalisation économique et participation citoyenne². Ces approches ont été plébiscitées lors des dernières élections municipales françaises non seulement à travers les programmes des candidatures écolo-citoyennes (victorieuses dans une quinzaine de grandes villes) mais aussi à travers les campagnes de plaidoyer de la société civile (près de 1 000 listes signataires du pacte pour la transition³). Le nouveau mandat municipal 2020-2026 sera donc crucial pour observer ce retour des territoires et prouver que « local is the new normal » comme l’annonce un slogan qui circule actuellement dans les réseaux municipalistes européens.

Dans ce contexte, certains acteurs et think tank documentent et promeuvent les processus de remunicipalisation des services publics locaux pilotés par les collectivités territoriales. Ainsi une étude réalisée en 2019 par le think tank altermondialiste Transnational Institute (TNI)⁴ passe en revue les initiatives de remunicipalisation dans des villes du monde entier. Il conclut que « le service public est le seul capable d’assurer équitablement les besoins et les droits fondamentaux de toutes et de tous, et le mieux placé pour répondre aux défis sociaux et écologiques d’aujourd’hui et de demain ». Plus près de nous, la récente décision de la métropole de Lyon de « reprendre en régie » son service de l’eau délégué à Veolia jusqu’en 2022⁵ semble confirmer, si besoin, ce mouvement.

En l’espace de vingt ans, la part de la population française bénéficiant d’une gestion publique de l’eau potable est passée de 28 % à 42 %, et on voit mal comment la tendance pourrait s’inverser ou même ralentir.

Tout en prenant acte de ce plaidoyer, il nous semble utile de l’interroger sous deux angles :

• la remunicipalisation met-elle un terme à toutes formes de partenariats public-privé sur les territoires ? ;
• est-elle le meilleur moyen/dispositif pour accomplir territorialement le projet de la transition écologique, à savoir la relocalisation économique et la participation citoyenne ?

L’eau bien commun ou la victoire culturelle de la remunicipalisation

La messe est dite : la guerre de l’eau a été gagnée par les partisans des régies publiques contre les délégations de service public (DSP) aux grandes multinationales de l’eau (Veolia, Suez). En l’espace de vingt ans, la part de la population française bénéficiant d’une gestion publique de l’eau potable est passée de 28 à 42 % ⁶, et on voit mal comment la tendance pourrait s’inverser ou même ralentir compte tenu, notamment, de la lutte à mort qui oppose les deux géants du secteur depuis la tentative d’offre publique d’achat (OPA) de Veolia sur son rival en octobre 2020⁷. Même d’un point de vue politique, le clivage droite-gauche entre les partisans de la concurrence et ceux du service public semble dépassé comme en témoigne le basculement de Nice en régie décidé par son maire LR, Christian Estrosi.

Le modèle si français de la DSP – une véritable exception dans le paysage européen – qui a donné naissance à des géants industriels présents aux quatre coins du monde, a certainement perdu la bataille culturelle malgré les investissements de ces derniers dans un récit grand public comparant, par exemple, l’alternative privé-public dans la gestion de l’eau à celle qui existe entre l’école libre et l’école privée que personne ne songerait à remettre en question. Mais cette victoire culturelle signifie-t-elle que les collectivités territoriales ont vraiment les moyens de conduire seules les politiques publiques de la transition écologique ?

La DSP est morte, vivent les partenariats publics privés (PPP)

En regardant de plus près les processus de remunicipalisation dans les secteurs de l’eau et de l’assainissement, on ne peut que constater la multitude des cas de gestion semi-directe où les compétences techniques des entreprises privées sont toujours utilisées sur un segment du service (ici, le captage des eaux de surface ; là, la distribution et le service client). En effet, les collectivités n’ont pas toujours les moyens d’expertiser puis d’assumer seules ce retour en régie, en particulier durant la phase de transition. Comme le montrent les exemples les plus emblématiques (Grenoble, Paris et maintenant Lyon), la remunicipalisation serait ainsi un privilège des grandes et riches capitales régionales, ce que les réformes actuelles et à venir des collectivités territoriales risquent de confirmer par le biais de la métropolisation et de la différenciation (assouplissement des procédures d’expérimentation).

A contrario, la charge financière, administrative et technique, qui leur incomberait dans le cadre d’une régie autonome serait insupportable en-dessous d’une certaine taille territoriale et démographique, raison pour laquelle les DSP se maintiennent principalement dans les villes moyennes. Mais même lorsqu’elles remunicipalisent, les intercommunalités continuent souvent de recourir aux partenariats public-privé en utilisant, par exemple, la formule des sociétés d’économie mixte à opération unique (SEMOP), comme à Dole avec Suez sur l’eau et l’assainissement ou celle plus ancienne des sociétés publiques locales (SPL), comme à Brest avec Veolia puis Suez comme sous-traitants. Premier constat donc : l’opposition binaire entre DSP et régie doit être nuancée car « reprendre le contrôle » ne veut pas dire « tout faire soi-même », les collectivités (élus et agents) continuent à déléguer à des tiers pour remplir leurs obligations de résultats.

Deuxièmement, les logiques de remunicipalisation légitimées par certaines dérives dans le secteur de l’eau semblent aussi s’étendre à d’autres secteurs et acteurs, à savoir le monde associatif et ses missions et activités para-publiques particulièrement dans la jeunesse et le social. Maisons des jeunes et de la culture (MJC), espaces jeunes, centres de loisirs, etc., on ne compte plus le nombre de ces structures liquidées puis reprises en gestion directe par les municipalités. La volonté des élus communaux de « reprendre le contrôle » peut ainsi s’exercer à l’encontre de l’indépendance des acteurs territoriaux de la société civile. Cela leur est d’ailleurs d’autant plus facile que les communes disposent de la clause générale de compétence réaffirmée par la loi NOTRe⁸ de 2015. Chartes municipales de la vie associative de plus en plus contraignantes et intrusives, coupe-sanction ou conditionnalité des subventions⁹, abandon des conventions cadres pluriannuelles au profit de financements sur appels à projets, certaines pratiques locales documentées par l’Observatoire des libertés associatives¹⁰ contribuent au phénomène préoccupant de « rétrécissement de l’espace public » dénoncé par de nombreuses organisations non-gouvernementales (ONG) en France et en Europe.

L’opposition binaire entre DSP et régie doit être nuancée car « reprendre le contrôle » ne veut pas dire « tout faire soi-même », les collectivités (élus et agents) continuent à déléguer à des tiers pour remplir leurs obligations de résultats.

Comme on le voit, la remunicipalisation des politiques publiques locales ne doit pas signifier l’abandon par les collectivités territoriales d’une culture de la délégation à travers des partenariats public-privé négociés au profit de la qualité technique et économique des services aux habitants mais aussi de la vitalité de son tissu associatif. Autrement dit, la remunicipalisation ne peut devenir une fin en soi au risque de reproduire les dérives clientélistes et la dilution des contre-pouvoirs que l’on reproche aux DSP. Reste à savoir si elle est toujours un moyen efficace par rapport aux trois exigences de la transition écologique.

La remunicipalisation des politiques publiques locales ne doit pas signifier l’abandon par les collectivités territoriales d’une culture de la délégation à travers des partenariats public-privé négociés au profit de la qualité technique et économique des services aux habitants mais aussi de la vitalité de son tissu associatif.

Privilégier une reterritorialisation économique distribuée

Sur l’enjeu de relocalisation, la remunicipalisation ne saurait constituer une solution universelle ni enfermer les possibles des politiques économiques, ne serait-ce que parce que les nouvelles menaces de privatisation des communs urbains et d’« évasion » de la valeur territoriale produite ne vont pas trouver d’antidotes dans la multiplication de services publics locaux. En effet, la lutte contre l’ubérisation des grandes villes ne relève pas des compétences directes des collectivités ; l’accès aux marchés publics est verrouillé par les règles européennes de libre concurrence ; l’autonomie financière des collectivités est mise à mal par les réformes de décentralisation. Mais ce qu’elles ne peuvent pas faire en autonomie institutionnelle, elles peuvent en revanche y contribuer en appuyant les acteurs de la société civile qui construisent les alternatives résilientes et durables enracinées dans les principes de l’économie sociale et solidaire.

Les politiques les plus abouties nous semblent se trouver du côté de la Catalogne, par exemple, dans le plan de Barcelone pour l’économie sociale et solidaire¹¹ qui permet à la ville de promouvoir et renforcer les nombreuses coopératives sociales et citoyennes créant ainsi un écosystème d’entités à haute valeur sociale et territoriale. « Un pied dans l’institution, des milliers en dehors », la devise municipaliste d’Ada Colau (maire de Barcelone) se traduit ici dans le choix stratégique de former et multiplier les acteurs de cette économie régénérative et plurielle tout en les rendant moins dépendants des subventions municipales.

Mais ce qu’elles ne peuvent pas faire en autonomie institutionnelle, elles peuvent en revanche y contribuer en appuyant les acteurs de la société civile qui construisent les alternatives résilientes et durables enracinées dans les principes de l’économie sociale et solidaire.

En France, on a encore du mal à trouver un équivalent aussi robuste et systémique. À quelques exceptions sectorielles près¹², les collectivités ne parviennent pas à trouver la bonne distance dans la relation partenariale avec les petits porteurs de projets qui s’inscrivent dans une économie de la relocalisation : les élus doivent accepter d’être partenaires et non plus seulement décideurs ou prescripteurs. Pourtant, certains outils existent déjà comme les SCIC qui permettent aux collectivités d’entrer au capital de coopératives indépendantes au service de l’intérêt du territoire. Le dispositif du revenu de transition écologique (RTE) en est une traduction concrète et de plus en plus expérimentée en France¹³. Mais au-delà de la participation financière, la SCIC et son système de multisociétariat placent d’entrée la collectivité dans une posture de facilitateur et de partie prenante sans possibilité de monopole ou d’hégémonie¹⁴.

Encourager la participation citoyenne

Comme on le voit, les conditions d’une relocalisation économique non technocratique et dirigiste résident dans la vitalité et la reconnaissance institutionnelle des tiers acteurs du territoire. Depuis 2002, les dispositifs comme les commissions consultatives des services publics locaux (CCSPL), obligatoires à partir de certains seuils de populations, permettent aux associations d’usagers d’accéder aux données publiques desdits services qu’ils soient délégués ou municipaux. C’est sans conteste un progrès démocratique mais qui reste limité en matière de gouvernance partagée et d’élargissement du spectre de la participation citoyenne.

Au titre de la transition écologique, les élus locaux auront donc à cœur de nourrir le terreau des mobilisations citoyennes ce qui nécessite de la méthode, de la patience et de la confiance. La méthode implique un changement radical d’attitude de la part de l’administration et du personnel politique. Ce que Jo Spiegel, ancien maire de Kingersheim, formule ainsi¹⁵ : « L’enjeu démocratique est de mettre une démocratie de représentation au service d’une démocratie vivante qui décide. » Qui décide mais aussi agit comme en témoigne son soutien financier et politique aux tiers-lieux solidaires et indépendants de sa commune, à rebours des logiques de municipalisation.

La patience invite à créer des institutions extra-municipales où élus, agents, associations et citoyens apprennent à confronter leurs légitimités et construire une intelligence commune des enjeux du territoire sur le long terme. La proposition 29 du pacte pour la transition signée par près de 200 maires en 2020 ouvre la voie à cette agora où il ne s’agit pas seulement de contrôler les engagements des élus mais de décloisonner les politiques locales et surtout d’engager une planification participative à partir du « vécu territorial » des habitants¹⁶.

La confiance consiste enfin à se départir de calculs politiques dans la relation aux habitants et à privilégier des cadres contractuels aussi flexibles que possibles à l’image des règlements pour la protection des communs qui fleurissent dans les villes italiennes¹⁷.

Imaginer le care territorial

La notion de « care » est peut-être le parent pauvre de la transition écologique qui trouve davantage ses racines dans les traditions de l’ESS et des luttes environnementales. Avec le care, il ne s’agit pas de remplacer l’État providence et ses institutions redistributives, mais de porter l’attention sur des éléments que le traitement politico-administratif du social ignore voire nie, à savoir, pour le dire schématiquement, les processus de domination.

Cela se traduit concrètement par des initiatives sur la féminisation de la et des politique(s) qui va bien au-delà des solutions de parité entre genres et qui s’attache plutôt aux manifestations patriarcales dans l’organisation de nos sociétés et à leurs transformations progressives grâce au municipalisme¹⁸. Mais le care, c’est aussi une attention accrue à la santé des organisations, à la prévention des conflits interpersonnels, aux phénomènes de harcèlement et de burn-out. Sans ces attentions et les accompagnements qui doivent les systématiser¹⁹, les associations ou les dynamiques territoriales que nous venons de décrire seront fragilisées par les obstacles structurels et les aléas personnels qui menacent nécessairement toute aventure humaine collective non technocratique.

Cap sur les politiques locales de l’anthropocène

Après avoir montré les limites possibles des processus de remunicipalisation, nous avons esquissé à partir d’exemples concrets les contours d’une approche systémique et culturelle de la transition écologique dans les territoires. Culturelle parce qu’elle implique un changement d’attitude profond de la puissance publique vis-à-vis des acteurs de la société civile. Systémique parce qu’elle ne doit pas sacrifier la dimension économique aux autres dimensions participative et « existentielle ».

Avec le care, il ne s’agit pas de remplacer l’État providence et ses institutions redistributives, mais de porter l’attention sur des éléments que le traitement politique du social ignore voire nie, à savoir, pour le dire schématiquement, les processus de domination.

Mais c’est surtout sur le projet politique global auquel l’anthropocène nous assigne que le retour des territoires doit trancher. Il leur appartient désormais de tourner la page de l’injonction à développer pour redéfinir les conditions de l’habiter. Aménagement post-extractiviste du territoire, sobriété énergétique, résilience alimentaire, etc., le sillon territorial doit être profond pour semer les alternatives à « l’administration as usual » (croissance, grands projets compétitifs, urbanisme commercial, artificialisation des sols, etc.). Prenons garde à ne pas reproduire à l’échelle locale les mêmes erreurs que l’État central dans ses tentatives de relance verticale, productiviste, pro-marchés financiers. C’est à cette condition que le local deviendra « le nouveau normal » de notre ère, au sens où il en produira les normes²⁰.

1. Nicolas Krausz est co-auteur d’un essai sur la gouvernance alimentaire urbaine : Krausz N., Mariani M. et Lacourt I., La ville qui mange. Pour une gouvernance urbaine de notre alimentation, 2013, ECLM.
2. Souvent négligée, nous aborderons aussi la troisième dimension du care de la transition écologique.
3. https://www.pacte-transition.org/
4. Voir la note de synthèse de l’étude Future is public en français sur https://multinationales.org/ et une reprise de ses conclusions dans l’article d’Olivier Petitjean, « Relocalisation et remunicipalisation : quand les collectivités veulent « reprendre le contrôle », Horizons publics sept.-oct. 2020, n^o 17, ainsi que les infographies, p. 66 à 71.
5. Sur cette actualité, voir A. B., « Gestion de l’eau : public ou privé, qu’est-ce que ça change pour vous ? », Le Progrès 19 déc. 2020.
6. Chiffres de l’Observatoire national des services d’eau et d’assainissement, 2017.
7. Non seulement cette OPA « hostile » révèle la vraie nature capitalistique de ces entreprises, bien loin d’une conception de l’eau comme bien commun, mais surtout elle crée une insécurité juridique pour leurs clients publics dont certains se retrouvent désormais engagés auprès d’une fondation de droit néerlandais…
8. L. n^o 2015-991, 7 août 2015, portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « loi NOTRe ».
9. Alors même que la circulaire Valls du 29 septembre 2015 relative aux nouvelles relations entre les pouvoirs publics et les associations a rappelé que « l’attribution d’une subvention n’a pas pour objet de répondre à un besoin propre exprimé au préalable par une autorité publique ».
10. Voir les 100 cas d’atteintes aux associations sur le site de L.A. Coalition : https://www.lacoalition.fr/Liste-des-cas et le rapport 2020 Une citoyenneté réprimée.
11. Voir le site Internet (en anglais) de la ville de Barcelone : https://ajuntament.barcelona.cat/economia-social-solidaria/en/the-comissioners-office
12. En particulier dans le domaine de l’alimentation en lien avec les cantines scolaires comme à Rennes (étude TNI).
13. Voir le site de la fondation suisse Zoein à l’origine de ce dispositif : https://zoein.org/le-revenu-de-transition-ecologique/les-territoires-dexperimentation-en-france/
14. Voir le dossier de présentation des SCIC du réseau des collectivités territoriales pour une économie solidaire (RTES) sur https://www. les-scic.coop/sites/fr/les-scic/documentation/guides
15. Propos tenus lors du webinaire organisé par Fréquence commune sur la création des commissions extra-municipales, 14 déc. 2020, https://frequencecommune.medium.com/
16. Voir la fiche technique sur le site du Pacte, https://www.pacte-transition.org
17. Voir le dossier de Remix the Commons consacré aux chartes des communs urbains, https://politiquesdescommuns.cc/outils/collaboration Le dossier d’Horizons publics mai-juin 2021, n^o 21, sera consacré à ces innovations territoriales d’administration partagée qui permettent de repenser les missions et fonctionnements des services publics locaux à partir d’une théorie des « communs urbains ».
18. Voir notamment le dossier réalisé par la Rosa Luxemburg Foundation Feminise Politics Now ! (ENG), https://www.rosalux.eu/en/article/1586.feminise-politics-now.html
19. Le monde de la philanthropie commence à s’intéresser à ces sujets sous la notion d’« organizational development ».
20. Les propos, idées, thèses et opinions contenus dans cet article n’engagent que son auteur et ne font que refléter un point de vue qui lui est propre.