Yvonic Ramis : «La différenciation territoriale est un enjeu crucial pour nos territoires»

1 – Quelles sont les priorités de l’Association des directeurs généraux des communautés de France (ADGCF) en ce début d’année 2022 ?

Tout d’abord, je voudrais brièvement rappeler qu’en 2021, notre action a été essentiellement structurée autour de trois axes. Le premier, au regard des dernières élections locales qui ont vu un profond renouvellement des équipes de direction des communautés et métropoles, s’est inscrit dans la volonté de mieux accompagner les cadres intercommunaux en situation de mobilité, choisie ou subie ou, plus simplement, soucieux de consolider leurs compétences managériales. Dans ce cadre, nous avons d’ailleurs déployé un dispositif de soutien destiné spécifiquement aux femmes cadres dirigeantes qui connaît depuis un vif succès.

Le deuxième axe a consisté, malgré les contraintes sanitaires, à intensifier nos rendez-vous en « proximité », c’est-à-dire à l’échelle régionale, dans la mesure où la contextualisation des problématiques intercommunales est un impératif pour nos adhérents. En présentiel ou en visio, nous avons ainsi multiplié les occasions de collaboration technique autour de thématiques telles que les contrat de relance et de transition écologique (CRTE), le zéro artificialisation nette (ZAN), l’usage managérial du numérique, la rénovation thermique des bâtiments, etc.

En somme, des sujets extrêmement variés qui renvoient aux préoccupations quotidiennes de nos membres. Enfin, le troisième axe procède de la production d’« idées », l’ADGCF s’étant affirmée au cours de ces dernières années comme l’un des centres nerveux de la recherche-action dans le domaine des politiques publiques locales. Dans ce registre, nous avons continué à mener des études – sur le dialogue social, sur les processus innovants de mutualisation, sur les lignes directrices de gestion ou sur la parité – tout en installant un conseil scientifique réunissant chercheurs et experts de haut niveau et dont la mission est d’alimenter nos travaux prospectifs et réflexifs. Ces trois axes illustrent parfaitement la raison d’être de l’ADGCF.

Engager la bataille des idées

La fin de l’année 2021 et le début de l’année 2022 ont été marqués par l’organisation d’un cycle de douze rencontres en région visant, d’une part, à débattre des enjeux qui interrogent aujourd’hui les managers territoriaux et, d’autre part, à produire, à l’aune de la prochaine élection présidentielle, une plateforme de propositions susceptibles d’alimenter un acte 4 de la décentralisation. Le constat à l’origine de cette démarche est simple : la campagne pour l’élection présidentielle de 2022 ne ressemble à aucune autre. Toujours sous le choc de la pandémie de covid-19 et de ses incidences sociétales à géométrie variable, nos concitoyens sont plus que jamais bousculés dans leur quotidien par les grands enjeux climatiques, sociaux, économiques, mais aussi démocratiques.

C’est pourquoi, décidée à s’engager dans la bataille des idées, comme elle l’avait fait en 2019 via l’élaboration de l’étude Quel monde territorial demain ?, l’ADGCF s’est déplacée à la rencontre des dirigeants de communautés et métropoles, afin de collecter leur point de vue, leurs réflexions et leurs propositions autour de quatre problématiques : penser les territoires à l’âge de l’anthropocène, penser les territoires à l’âge du développement des inégalités, fabriquer l’action publique à l’aune de l’interdépendance des territoires et, enfin, fabriquer l’action publique à l’aune de la crise démocratique.

Nous travaillons en ce moment même à la rédaction du document de synthèse ; il sera soumis à l’approbation de nos adhérents puis transmis aux candidats à la prochaine présidentielle.

2 – Pensez-vous que l’année 2022 sera celle de l’acte 4 de la décentralisation ?

Soyons clairs : l’ADGCF n’appelle pas à « plus » de décentralisation, mais plaide plutôt pour un réel saut qualitatif dans le fonctionnement de nos administrations locales et dans notre relation à l’État. Voilà ce qui doit, à nos yeux, sous-tendre un potentiel acte 4. Posons la question autrement : quel bilan les analystes feront-ils du quinquennat d’Emmanuel Macron en matière de réforme territoriale et de décentralisation ? Fait rarissime dans l’histoire politique française, le président de la République n’a rempli aucune fonction élective locale avant d’accéder à l’Élysée. Cette particularité a pu, initialement, être perçue comme la promesse de changements drastiques susceptibles d’intervenir dans le champ du déploiement des politiques publiques territoriales. Difficile aujourd’hui de trancher avec certitude entre les partisans d’un macronisme qui aurait libéré les initiatives locales et des adversaires qui voient dans l’action engagée par le Gouvernement envers les territoires – notamment en matière de fiscalité – une forme de recentralisation rampante. Reconnaissons-le aussi : les mouvements sociaux et la pandémie auront sans doute contraint le chef de l’État dans sa volonté de promouvoir un « pacte girondin » digne de ce nom. Quant au projet de loi 3DS¹, il ne devrait pas, s’il est adopté, assouvir l’appétit de ceux qui appellent encore et encore à toujours plus de décentralisation. Comme le préconise le rapport publié par Daniel Béhar et Aurelien Delpirou pour le think tank Terra Nova, Après la décentralisation, il faut prendre le contre-pied du discours dominant et rompre une fois pour toutes avec la vision d’un territoire national pensé comme un système d’emboîtement d’échelles.

L’enjeu : mieux prendre en compte nos « espaces vécus » et construire un pouvoir politique local à géométrie variable.

Promouvoir une conception moderne de l’action publique

Je m’explique. Par exemple, sur la répartition des compétences : c’est un débat qu’il faut dépasser, et ce, malgré la force des corporatismes territoriaux. Il n’existe plus de territoire institutionnel capable d’exercer un monopole sur l’action publique. Nous le savons bien, en fonction des enjeux, l’échelle « pertinente » à partir de laquelle déployer une politique publique varie. C’est pourquoi, la vraie problématique est de bâtir un nouveau mode d’exercice du pouvoir local, reposant sur la capacité des collectivités à renforcer les chaînes de production collective en matière de mobilités, d’écologie, de développement économique, d’habitat, etc., bref, à s’émanciper du registre des compétences pour mieux mobiliser les ressources du système territorial local et ainsi mieux lutter contre ses vulnérabilités. Autre sujet, celui de la différenciation territoriale. Le projet de loi 3DS, malgré ses limites, pourrait idéalement apporter la première pierre dans le processus de redéfinition de la manière dont nous appréhendons aujourd’hui les libertés locales et notre relation à l’État.

La différenciation territoriale est un enjeu crucial pour nos territoires dans la mesure où il suggère la prise en compte de la spécificité des contextes locaux, des besoins et des attentes de la population dans le déploiement de l’action publique locale.

En somme, c’est à une profonde transformation de l’esprit et de l’exercice du pouvoir local qu’appelle l’ADGCF, renvoyant à la loi et au règlement le soin de fixer des objectifs, mais laissant aux collectivités territoriales de mettre librement en œuvre ceux-ci à l’aune de leurs propres spécificités et d’en justifier la réalisation devant la population et sous le contrôle d’autorités indépendantes. En d’autres termes, ce que nous attendons « simplement » de la future loi 3DS, c’est la promotion d’une conception moderne de l’action publique fondée sur des objectifs partagés, sur le partenariat et sur l’évaluation.

Quelle citoyenneté intercommunale ?

Enfin, il m’est impossible de faire l’impasse sur un dernier sujet, celui de la démocratie locale et, plus particulièrement de la démocratisation de l’intercommunalité. A priori, pas de discussion sur ce sujet pour l’ADGCF ; pour mémoire, interrogés en 2019 à l’occasion de la publication de notre étude Quel monde territorial demain ?, 71 % des directeurs généraux (DG) des communautés et métropoles souhaitaient une élection au suffrage universel direct, sur circonscription intercommunale, pour les élus aux commandes de leur administration… En réalité, le débat sur la citoyenneté intercommunale présuppose de poser une question préalable, celui du « modèle » que nous désirons pour l’intercommunalité. Dans un contexte local marqué par un fort « communalisme » ambiant, c’est la « cogestion » et le compromis mayoral qui fondent le principe intercommunal ; dans cette configuration, l’outil de gouvernance privilégié, c’est bien la conférence des maires. A-t-on réellement besoin d’une élection spécifique dans cette configuration ? Cela se discute… A contrario, dans des institutions intercommunales gouvernées par une « majorité politique » qui fait face à une « opposition », le rapport de force et les alliances fondent un autre modèle communautaire qui appelle, lui, plus certainement, un type de scrutin spécifique, qui interpelle davantage nos concitoyens…

3 – Alors que la France traverse la 5^e vague de covid-19, quels enseignements tirez-vous de la gestion de la crise sanitaire dans le temps long par les DG de communautés et métropoles ?

Tout d’abord, cette crise sanitaire, personne ou presque ne l’avait vue venir. Avec le recul de ces deux dernières années, on peut désormais identifier les différents stades auxquels ont été et sont encore confrontés les DG des communautés et métropoles. Il y a eu la sidération, de mars à mai 2020, pour ne pas dire presque une panique générale. Premier constat dans ce contexte : plus de la moitié des compétences dites « essentielles » sont exercées par les intercommunalités – transports, gestion des déchets, eau potable, assainissement – ; second constat : il est urgent de coordonner l’action des opérateurs publics locaux – communes, intercommunalités, diverses institutions publiques et parapubliques et État déconcentré. À cet égard, il fut très instructif, et parfois cocasse, de constater que les services de l’État « oubliaient » régulièrement l’intercommunalité lors de leurs réunions de crise en distanciel, se limitant à convier les maires alors même que les missions et compétences discutées étaient essentiellement intercommunales… Si le rôle et la responsabilité des cadres du bloc communal furent mis à rude épreuve, je constate que le défi du partenariat et de la collaboration, même en mode « précipité », ont été relevés avec réussite dans la plupart des territoires.

Le monde d’après ?

Viennent ensuite le premier déconfinement et les premières analyses et réactions à chaud, l’émergence de réflexions nationales et locales sur « le monde d’après », comme si ce printemps 2020 marquait une rupture culturelle évidente validée par toutes les composantes sociales. Cette construction frénétique promue par certains médias nationaux a paradoxalement et progressivement suscité une forme de sursaut institutionnel à tous les étages de services déconcentrés de l’État et d’institutions décentralisées. En bref, le constat de notre incapacité à se coordonner, des doublons, du manque de communication entre acteurs publics a permis, au-delà de la prise de conscience, l’engagement de processus d’amélioration et d’optimisation de nos fonctionnements. Cette nouvelle dynamique a favorisé l’élaboration des plans de continuité d’activités (PCA) communaux et intercommunaux coordonnés entre eux et des plans communaux de sauvegarde (PCS) s’intégrant dans des logiques territorialisées, c’est-à-dire intercommunales. Le troisième stade de cette crise sanitaire est celui de l’euphorie psychosociale, née durant les étés 2020 et 2021 et postulant sur la quasi-disparition du virus, structurant les discours sur la sortie de crise afin de « passer à autre chose ». Or, la problématique est bien que le champ politique n’a pas de capacité d’action immédiate sur un fait sanitaire ; en revanche, son éventuelle inaction peut générer une aggravation majeure de la situation et des tensions sous-jacentes. Ainsi, chaque été voit, y compris en 2021 avec le déploiement massif de la vaccination en passe de devenir quasi obligatoire, son lot d’assouplissements des mesures sanitaires et d’allers-retours plus ou moins coercitifs du point de vue des libertés publiques avec pour seul but la protection des populations. Ces coups de boutoir et mouvements perpétuels annihilent la lisibilité tant du discours que de l’action publique nationale et locale. À ce titre, les institutions décentralisées et particulièrement les communes et intercommunalités sont au premier rang pour tout à la fois se désoler de ces va-et-vient incessants et pour leur donner une traduction opérationnelle sur le terrain.

En somme, les administrations locales font aujourd’hui évoluer leurs dispositifs en permanence. Il s’agit là, bien sûr, d’un marqueur puissant d’agilité, mais aussi d’un révélateur de l’insuffisante anticipation de ce type de crise. Enfin, la déferlante des variants delta et omicron au cours de ces dernières semaines se résume en une gestion au jour le jour de nos services publics, lesquels résistent, car nous avons enfin su, cette fois, mieux anticiper, mieux nous coordonner et apprendre de nos erreurs. Les prochains mois diront si cette nécessaire dynamique collaborative entre acteurs publics, parapublics et privés au plan local s’inscrit dans la durée.

Une nouvelle division du travail

À l’analyse, ces atermoiements, balbutiements, agacements et retours fréquents en arrière auront permis de mettre en exergue l’impératif de résultat et ce qui fonde notre action, à savoir l’impératif de protection des habitants, mais aussi l’avènement d’un nouveau mode de production de l’action publique au sein du bloc local : une intercommunalité régulatrice, stratège, garante de la solidarité territoriale et des communes opératrices, en lien direct avec les habitants. Les territoires, et donc les dirigeants politiques et techniques, qui ont compris cette division du travail au sein du bloc local, seront à n’en pas douter ceux qui non seulement rebondiront le plus solidement une fois la crise réellement terminée, mais aussi ceux qui structurellement tireront le meilleur de chaque institution et opérateur, avec in fine un résultat plus efficient dans la mise en œuvre de leurs politiques publiques.

4 – Y a-t-il eu un effet levier de la pandémie sur l’innovation managériale dans les intercommunalités ?

La crise sanitaire a eu un effet quasi irréversible sur l’exercice du travail dans nos intercommunalités. Calfeutrés à domicile ou esseulés dans des locaux désertés, les DG des communautés et métropoles ont expérimenté dans l’urgence au cours de la première vague de covid-19 un mode de pilotage des organisations et des services de base à « distance » interpelant les élus, mobilisant les membres de la direction générale et de l’encadrement intermédiaire et intensifiant les connexions avec leurs homologues des communes. Ce faisant, ils ont parachevé la mise en place d’une nouvelle légitimité managériale, moins hiérarchique et qui correspond bien à l’ADN de l’intercommunalité, parce que fondée sur la notion d’« inter » précisément.

Dans ce contexte inédit de pandémie, le manager expert en organisation et en contrôle a définitivement laissé sa place au manager intercesseur : c’est-à-dire à celui qui sait animer, impulser, éclairer la complexité, à celui qui donne davantage de transparence à l’information, qui fait confiance à ses équipes et qui pousse à leur autonomisation et qui favorise en cela leur créativité.

Définir les modalités d’un dialogue social renouvelé

Mais, à mon sens, ce qu’il est essentiel aujourd’hui d’anticiper ou tout du moins d’imaginer, c’est le changement potentiel de statut social des agents territoriaux à l’aune de leur confrontation très inégale au virus. À cet égard, la note publiée au printemps 2020 par la Fondation Jean-Jaurès et dédiée à l’impact de la crise sur le monde du travail² était particulièrement éclairante, ne serait-ce qu’à travers son analyse de la nouvelle reconnaissance sociale de ceux qu’elle nommait les « premiers de corvées ». À l’échelle de nos territoires, nos agents en charge du traitement et de la collecte des déchets, mais aussi de l’eau et de l’assainissement, du maintien à domicile des personnes âgées ou handicapées ou des réseaux de très haut débit ont bénéficié d’une aura inédite, d’un capital symbolique augmenté. Dit autrement, à l’aune du déplacement des « priorités » que nous vivons depuis quasiment deux années, il est urgent de reposer la question des inégalités structurelles qui traversent, à l’instar de la société, nos administrations locales et qui ne sont plus acceptables. Les directions générales doivent donc dès aujourd’hui, anticiper, penser l’après, c’est-à-dire mettre en perspective la question des fiertés, des identités et des interdépendances professionnelles et, plus largement, mener une réflexion avec les instances paritaires sur nos modes d’organisation, sur les conditions de travail, sur le rôle de chacun de nos agents pour mieux distinguer, au bout du compte, ce qui est essentiel de l’accessoire. L’ADGCF travaille d’ailleurs avec l’association Réalités du dialogue social sur la définition des modalités d’un dialogue social renouvelé, garant de droits et de devoirs et, surtout, gage de progrès.

5 – Au-delà de la pandémie, quel rôle attribuez-vous à l’ADGCF et aux DG d’intercommunalités dans la lutte contre le changement climatique ?

Bien sûr, la montée en responsabilité au cours de ces dernières années des intercommunalités dans le champ des politiques environnementales – élaboration des plans climat, air énergie des territoires (PCAET), organisation des mobilités, gestion de l’eau et de l’assainissement, collecte et traitement des déchets, etc. – les a propulsé au cœur des enjeux liés au réchauffement climatique. En ce sens, les communautés et métropoles s’inscrivent bien dans le discours dominant actuel qui invite les administrations locales à adopter d’autres trajectoires, plus résilientes, et à s’appuyer davantage sur les capacités et ressorts de leur territoire. Pour autant, je constate que, dans la plupart des cas, nos intercommunalités ne font que juxtaposer leurs politiques environnementales avec des politiques de développement traditionnelles. Or, l’épuisement effectif des ressources de notre planète suppose un changement de modèle, non pas progressif, mais bien radical ! Certes, nous avons tous en tête, ici et là, des exemples de territoires vertueux. Mais admettons-le : jusqu’à présent, rares sont les édiles qui ont fait de la lutte contre la consommation foncière et l’étalement urbain le moteur de leur mandat.

Une triple responsabilité

En ce sens, la crise multidimensionnelle dans laquelle nous sommes entrés à une vertu, celle de changer notre regard sur les critères qui définissent la bonne santé et l’attractivité d’un territoire. Au compromis classique entre opportunités et aménités s’ajoute désormais un double critère déterminant : la capacité du territoire à « protéger » ses habitants et les conditions de vie qu’il procure à ses habitants en temps de crise précisément.

La force des territoires repose aujourd’hui sur leur capacité à préserver leurs ressources (l’eau, l’air, le foncier, etc.) et à relocaliser des activités vitales permettant de répondre de manière autonome aux besoins essentiels de la population (autonomie alimentaire, autonomie énergétique, autonomie sanitaire, etc.).

Dans ce contexte, de mon point de vue, l’ADGCF et ses membres ont une triple responsabilité : responsabilité auprès de nos élus, tout d’abord, qui restent encore trop souvent prisonniers d’une logique de « croissance » ; de la population, des emplois, des équipements, des ressources, etc., au sens classique du terme, comme l’a une nouvelle fois illustré le contenu des professions de foi des candidats aux dernières élections locales. À nous de les conseiller au mieux et de les convaincre que l’enjeu climatique oblige à un vrai changement de logique. Responsabilité vis-à-vis de nos équipes également : à nous de les guider afin qu’ils intègrent systématiquement les principes de soutenabilité à l’ensemble des politiques publiques qu’ils ont la charge de mettre en œuvre. Responsabilité vis-à-vis de la population, si ce n’est des générations futures, enfin : le besoin de transition vers un développement soutenable connecté au vivant doit orienter nos territoires vers des modèles davantage liés aux ressources locales. C’est en étant « responsable » que nous sortirons des discours incantatoires et que nous contribuerons, à notre échelle, celle des territoires vécus, à limiter la hausse de la température du globe terrestre et à réaliser le dessein d’une neutralité carbone d’ici 2050. C’est possible ! Si nous y croyons et si nous nous mobilisons collectivement.

1. Projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale.
2. Morin C., Fourquet J. et Le Vern M., Premiers de corvée et premiers de cordée, quel avenir pour le travail déconfiné ?, note, 8 avr. 2020, Fondation Jean-Jaurès (https://www.jean-jaures.org/publication/premiers-de-corvee-et-premiers-de-cordee-quel-avenir-pour-le-travail-deconfine/).