Développement économique : refondons le pacte entre l’État et les collectivités territoriales

Pas de développement économique sans partenariat

De la tutelle au partenariat

Depuis 1789, les relations entre l’État et les collectivités territoriales ont connu une histoire tourmentée marquée par l’alternance de vagues d’autonomie et de reprise en main. La décentralisation, telle que nous la connaissons aujourd’hui, est un acquis relativement récent. Ce n’est qu’à compter de l’acte I de la décentralisation (de 1982 à 1986, 25 lois complétées par environ 200 décrets se succèdent), porté par Gaston Defferre, que le préfet ne préside plus le conseil départemental, que la région est élue au suffrage universel, que le contrôle d’opportunité du préfet a été remplacé par un contrôle de légalité et que des transferts majeurs de compétences ont eu lieu, notamment en matière d’aménagement du territoire et de développement économique.

Malgré ce changement de paradigme, l’État a mis du temps à faire évoluer son logiciel et à en tirer toutes les conséquences. Ce qu’il avait transféré par la loi, il voulait continuer à le contrôler par la norme et la subvention. Si l’état d’esprit général a commencé à évoluer, il est nécessaire d’aller encore plus loin, tant les compétences sont aujourd’hui partagées et que toute rivalité serait contreproductive. Aux yeux de nos concitoyens, l’État et les collectivités ne constituent que les deux faces d’une même monnaie : celle de la puissance publique !

La crise du covid-19 a permis de remettre sur le devant de la scène le binôme préfet/maire¹, tout comme la mise en œuvre du plan de relance a montré l’importance des régions et intercommunalités dans leur déclinaison territoriale. Si le pays a tenu lors de cette crise inédite, c’est grâce aux élus locaux qui s’engagent au quotidien pour accompagner leurs administrés, protéger les plus fragiles, organiser la vaccination et accélérer la reprise économique.

Une nouvelle répartition des rôles entre l’État et les élus locaux

Historiquement, l’État dispose d’un quasi-monopole en matière de politique économique. Si la politique monétaire a été transférée à la Banque centrale européenne (BCE) au 1^er janvier 1999, les compétences maintenues dans le giron de l’État demeurent nombreuses : investissements publics dans le cadre du budget, monopole de la politique fiscale, définition de la politique économique et financière au niveau national, accompagnement des demandeurs d’emploi à travers Pôle emploi, formation, assurance chômage en lien avec les partenaires sociaux, etc.

La crise du covid-19 a permis de remettre sur le devant de la scène le binôme préfet/maire, tout comme la mise en oeuvre du plan de relance a montré l’importance des régions et intercommunalités dans leur déclinaison territoriale.

Toutefois, depuis la loi de décentralisation n^o 82-213 du 2 mars 1982, relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, les collectivités territoriales et leurs groupements ont connu un accroissement significatif de leurs compétences, dans de nombreux domaines ayant un lien direct avec les entreprises. La répartition des compétences actuellement en vigueur découle essentiellement de la mise en œuvre de la loi NOTRe, qui fait reposer l’essentiel du développement économique sur la région et l’intercommunalité :

• la commune, maître de l’aménagement : à travers les PLU et la délivrance des permis de construire, le maire reste au cœur de l’aménagement de son territoire. De plus, nombre de ses compétences de la vie quotidienne (sécurité, petite enfance, enseignement, aménagement, environnement, voirie, etc.) concourent directement à l’attractivité du territoire. Seul détenteur de la clause de compétence générale, le maire a également en charge le soutien aux commerces de proximité et à l’immobilier d’entreprise, en lien avec les intercommunalités. Enfin, la gestion d’équipements touristiques et l’animation du territoire relèvent encore de la commune ;
• l’intercommunalité, acteur économique de proximité : de nombreuses compétences économiques, qui relevaient autrefois de la commune, ont fait l’objet d’un transfert au 1^er janvier 2017. C’est notamment le cas de la création, de la gestion et de l’entretien des zones d’activité économique (ZAE), de l’immobilier d’entreprise ou encore la promotion du tourisme, compétence qu’elle partage avec le département. L’animation commerciale, les relations avec les partenaires et la promotion du territoire sont également de son ressort. Par ailleurs, les EPCI disposent de compétences en matière d’aménagement (schéma de cohérence territoriale [SCoT] et le plan local d’urbanisme intercommunal [PLUi]), de transport (organisation des mobilités) et de logement (programme local d’habitat [PLH]) ;
• le département, garant de la solidarité territoriale : depuis la loi NOTRe, la majeure partie des compétences économiques ont été transférées à la région et aux intercommunalités. Toutefois, elle continue de jouer un rôle économique dans les secteurs de la pêche, de l’agriculture ou du tourisme, tout en assurant des missions de solidarité territoriale, parfois à travers l’action de sociétés d’économie mixte (SEM) ou de sociétés publiques locales (SPL) ;
• la région, chef de file en matière économique : depuis 2015, elle dispose d’un rôle majeur de coordination, notamment en ce qui concerne la définition des régimes d’aides aux entreprises. De plus, elle pilote, en lien avec l’État, les pôles de compétitivité et élabore le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) qui permet de planifier le développement économique sur l’ensemble du territoire.

Vers une nouvelle méthode de travail

De nombreuses politiques publiques, directement liées à l’attractivité et au développement économique de nos territoires, sont désormais partagées entre les collectivités territoriales et l’État. Dans ce contexte, la mise en place d’une relation partenariale et coopérative devient une impérieuse nécessité. Sans les élus locaux, comment arriverons-nous à construire les 15 millions de logements qui nous manquent d’ici 2050, redynamiser et réindustrialiser nos territoires tout en reliant les bassins d’emploi et les bassins de population par des transports adaptés ?

D’autre part, avec la loi n^o 2021-1104 du 22 août 2021, portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « loi Climat et résilience », le législateur a prévu une baisse de l’artificialisation des sols de moitié d’ici 2031 et fixé l’objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) des sols pour 2050, afin d’endiguer l’étalement urbain. Il s’agit d’un changement complet de paradigme qui va révolutionner les conditions d’aménagement du territoire. Si cet objectif est louable, les élus locaux, compétents en matière de développement économique, d’urbanisme et d’aménagement, seront nécessairement en première ligne et auront besoin d’un accompagnement renforcé de l’État. Avec un foncier rare, ils devront rendre des arbitrages difficiles et choisir entre le logement, les équipements d’intérêt collectif et la création de nouvelles zones d’activité pour les entreprises.

Sans les élus locaux, comment arriverons-nous à construire les 15 millions de logements qui nous manquent d’ici 2050, redynamiser et réindustrialiser nos territoires tout en reliant les bassins d’emploi et les bassins de population par des transports adaptés ?

La définition d’une nouvelle méthode de travail passe par le respect de plusieurs principes. En premier lieu, toute réforme impactant directement les collectivités territoriales devra faire systématiquement l’objet de discussions approfondies avec les associations d’élus. Comment réformer la politique de l’emploi ou soutenir la revitalisation économique de territoires en déprise, sans la définition d’une stratégie partagée avec les élus locaux qui sont les fantassins de la première ligne ? Ensuite, lorsque des compétences sont partagées ou nécessitent une coordination, le recours à la voie contractuelle semble impératif. Cette méthode utilisée dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER), qui financent des priorités stratégiques en matière d’investissement, mériteraient d’être étendue à d’autres domaines. Enfin, des structures en commun, associant l’État et les collectivités territoriales, pourraient aussi se développer à l’image des établissements publics et d’aménagement de Mayotte et de Guyane (EPFAM et EPFAG) qui assurent la maîtrise foncière et accompagnent le développement économique des territoires concernés, ou, plus récemment, l’Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT).

Finalement, pour être efficace, ce nouveau partenariat devra se structurer autour de deux axes : des moyens renforcés pour les collectivités territoriales et un réarmement massif de l’État pour lutter plus contre les inégalités territoriales et faciliter la réindustrialisation des territoires en difficulté.

Une ambition économique a déployé dans tous les territoires

De la lutte contre le covid-19 à la territorialisation du plan de relance

La pandémie du covid-19 a frappé de plein fouet notre pays début 2020. Dans ce cadre, les élus locaux ont assuré des missions essentielles ayant permis au pays de tenir debout : plan de continuité des services publics, aide aux plus démunis, distribution de masques et de tests, organisation avec l’État de la campagne de vaccination, etc. De plus, au-delà du « quoi qu’il en coûte » de l’État (activité partielle, fonds de solidarité, prêts garantis par l’État, report de charges, etc.), les régions ont mis en place leurs propres fonds de solidarité pour accompagner les entreprises en difficulté.

Dans un second temps, l’État a tenu à associer les élus locaux à la mise en œuvre de France Relance afin de territorialiser au maximum les mesures adoptées. Au total, sur les 100 milliards d’euros du plan de relance, près de 16 milliards ont fait l’objet d’une territorialisation précise, notamment dans le cadre d’appels à projets déconcentrés (opérations d’aménagement commercial, rénovation énergétique des bâtiments, opération « plan de relance pour l’industrie », etc.).

L’accord de partenariat signé entre le Premier ministre et les présidents de conseils régionaux le 28 septembre 2020 a prévu la participation directe des régions à cette démarche. D’une part, l’État s’engage à inscrire dans les nouveaux CPER un effort en faveur de l’investissement public et annonce sa mobilisation pour leur garantir une plus forte capacité financière d’investissement. D’autre part, les régions s’engagent à investir massivement dans la relance. C’est ainsi que des accords régionaux de relance ont été signés pour deux ans (2021-2022), entre les régions et l’État, en avance de phase de la nouvelle génération de CPER 2021-2027.

Enfin, en ce qui concerne le suivi de la mise en œuvre du plan de relance, il est apparu nécessaire d’associer au maximum les services de l’État et les élus locaux. En ce sens, la circulaire du 23 octobre 2020 a prévu la mise en place de « comités régionaux de pilotage et de suivi » et de « comités départementaux du plan de relance » pour suivre le rythme d’avancement des mesures, informer les citoyens et les acteurs économiques, identifier d’éventuels blocages et déployer plusieurs dispositifs au plus près du territoire. L’État, de son côté, a mis en place des sous-préfets à la relance pour mettre en œuvre territorialement le plan de relance, et lever, aux côtés de l’ensemble des partenaires locaux, les blocages qui en empêchent la concrétisation.

La revitalisation économique des territoires

En 1947, Jean-François Gravier publiait un ouvrage intitulé Paris et le désert français¹ montrant les fractures territoriales entre la capitale et le reste du pays. Plus récemment, le mouvement de métropolisation a contribué à créer un clivage entre les grandes villes, qui concentrent une part croissante des richesses, et les communes rurales, dans lesquelles vivent près d’un tiers des Français. Cette déprise concerne aussi les territoires périphériques et ceux qui ont été frappés de plein fouet par la désindustrialisation. Face à cela, l’État doit lutter contre ces inégalités territoriales !

L’État a tenu à associer les élus locaux à la mise en oeuvre de France Relance afin de territorialiser au maximum les mesures adoptées.

En premier lieu, l’État doit soutenir financièrement les collectivités et les accompagner dans la réalisation de leurs investissements de nature à créer des conditions favorables au développement économique. N’oublions pas qu’elles représentent désormais 75 % de l’investissement public ! Entre 2011 et 2019, les dotations d’investissement sont passées de 700 millions d’euros à 1,9 milliard d’euros, tandis que le droit des marchés publics a été assoupli par un relèvement des seuils pour permettre aux élus d’agir plus vite. De plus, pour soutenir les collectivités les plus fragiles et leur permettre de développer leur territoire, les dotations de solidarité rurale et urbaine augmentent de 180 millions d’euros par an depuis 2017.

Deuxièmement, le soutien de l’État doit porter sur l’ingénierie territoriale. Concevoir des routes ou ériger des zones d’activité économique (ZAE) nécessite un niveau élevé d’ingénierie. Si la création de l’ANCT par la loi n^o 2019-753 du 22 juillet 2019 permet d’accompagner les élus dans la réalisation de leurs projets, ces efforts doivent se poursuivre dans la durée. Pour redynamiser les centres-villes et les villes moyennes, et revitaliser économiquement les territoires concernés, l’État a également déployé des programmes nationaux comme « Action cœur de ville » (5 Mds€ pour 234 communes) ou « Petites villes de demain » (1 624 communes).

Troisièmement, concernant le soutien aux entreprises, le programme Territoires d’industrie, lancé le 22 novembre 2018, a permis de financer près de 1 800 projets industriels dans 146 territoires. Ce dispositif, qui cible plus spécifiquement les entreprises dans les territoires à forts enjeux industriels, repose sur une gestion très décentralisée associant les élus locaux et les industriels. Les entreprises éligibles bénéficient d’une large palette d’outils dont un appui de la Banque des territoires ou la mobilisation du volontariat territorial en entreprise (VTE) qui permet d’orienter de jeunes diplômés vers des petites et moyennes entreprises (PME) industrielles.

Enfin, pour accompagner les entreprises en difficulté, les services de l’État ont déployé depuis une quinzaine d’années plusieurs outils, dont les commissaires aux restructurations et préventions des difficultés des entreprises (CRP). Positionnés auprès des préfets de région, ils sont le point d’entrée pour les entreprises en difficulté, au niveau local, et assurent le lien avec la direction générale des entreprises (DGE) et le délégué interministériel aux restructurations des entreprises. Dans le contexte de la crise sanitaire, leur mission s’est ajustée afin de répondre aux tensions de trésorerie et aux incertitudes liées à la baisse de la demande ou les difficultés d’approvisionnement.

Le développement territorial : quelles perspectives ?

Tout d’abord, même si les Français se passionnent souvent pour les débats institutionnels, il est déjà possible pour un élu de renforcer l’attractivité de son territoire à droit constant. Les projets locaux nécessitent des subventions et de l’ingénierie, pas nécessairement des évolutions législatives majeures. Toutefois, la mise en œuvre d’une véritable politique de proximité permettrait de donner davantage de prérogatives aux acteurs du quotidien, qui connaissent le mieux nos territoires, les élus locaux comme les préfets. Dans la continuité de loi n^o 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration, dite « loi 3DS », et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, l’adoption d’un nouvel acte de décentralisation contribuerait à renforcer les prérogatives des élus locaux en matière de développement économique, d’emploi, de logement, de transition écologique et de mobilité.

La mise en oeuvre d’une véritable politique de proximité permettrait de donner davantage de prérogatives aux acteurs du quotidien, qui connaissent le mieux nos territoires.

Toujours sur le terrain institutionnel, le chef de l’État a annoncé la création de France Travail afin d’optimiser la politique de l’emploi qui est aujourd’hui éclatée entre de nombreux acteurs (ministère de l’Emploi, Pôle emploi, région, département, missions locales, etc.). Sans préempter les arbitrages définitifs, il apparaît nécessaire de mieux coordonner les acteurs locaux, afin d’améliorer la formation et l’accompagnement des demandeurs d’emploi, sans aboutir à une recentralisation qui serait un recul regrettable et déresponsabilisant pour des élus qui connaissent très bien leur bassin de population.

Ensuite, dans la continuité de la territorialisation du plan de relance et de l’élaboration de la nouvelle génération de CPER (2021-2027), il semble important de faire encore davantage de sur-mesure, les bassins d’emploi et la nature des entreprises présentes étant parfois très différents d’un territoire à l’autre. Même si cela interroge notre relation au principe d’égalité, il est nécessaire de rompre avec le principe d’uniformité qui veut que chaque territoire s’organise et fonctionne de manière identique. Il est indispensable de donner plus de libertés aux collectivités afin de leur permettre de s’organiser différemment au regard de leurs particularismes ! Il faut également faciliter le recours aux expérimentations dès lors que certaines collectivités veulent avancer plus rapidement que d’autres. Enfin, il faut permettre au préfet de déroger à certaines règles au niveau national, notamment pour accélérer certains projets de réindustrialisation ou faciliter le versement de subventions, dans la continuité des décrets n^os 2017-1819 du 29 décembre 2017 relatif au comité social et économique et 2020-412 du 8 avril 2020 relatif au droit de dérogation reconnu au préfet.

Les collectivités territoriales doivent pouvoir disposer de moyens suffisants, car ce sont elles qui créent en partie les conditions du développement économique et de l’attractivité de leur territoire.

Enfin, la question du financement des collectivités territoriales est essentielle. Elles doivent pouvoir disposer de moyens suffisants, car ce sont elles qui créent en partie les conditions du développement économique et de l’attractivité de leur territoire : qualité de l’habitat, logements disponibles, espaces verts, écoles, crèches, services aux entreprises, connexion aux réseaux de transport, etc. La suppression de la CVAE sur deux ans, qui contribuera à baisser les impôts de production et rapprocher la France de la moyenne européenne, va dans la bonne direction mais devra donner lieu à une compensation financière suffisante de la part de l’État. En revanche, les intercommunalités ne disposeront plus qu’à la marge de recettes fiscales en lien avec les entreprises, déconnectant un peu plus leur modèle de financement des dynamiques économiques territoriales.

1. À ce sujet : Boulay F., « La diversité des parcours des préfets confrontés à la crise sanitaire », Horizons publics mars-avr. 2021, n^o 20, p. 36-41.
2. Gravier J.-F., Paris et le désert français, 1947, Flammarion.