Le droit à la différence: de la décentralisation à la «désuniformisation»

Emmanuel Macron au Congrès des maires
Emmanuel Macron au 100e Congrès des maires et des présidents d'intercommunalité de France, en novembre 2017.
©AMF
Le 16 octobre 2018

David Carmier examine l’histoire des relations entre l’État et les collectivités territoriales depuis 1789 à travers la déconcentration et la décentralisation. Il remet en perspective la notion de droit à la différenciation en décryptant l’impact des réformes territoriales plus récentes sur les relations entre l’État et les collectivités. Selon lui, pour parvenir à ce droit à la différenciation, il convient de passer d’une logique de décentralisation à une véritable « politique de désuniformisation ».

Résumé

L’organisation territoriale française est encore aujourd’hui régie par des principes fondamentaux élaborés par les légistes royaux et les révolutionnaires de 1789. Ils sont au nombre de trois : l’indivisibilité de la République, l’unicité du peuple français et l’intégrité du territoire.

Si dans une certaine mesure, l’État unitaire a « fait » la France, force est de constater que la volonté de gouverner au plus près des populations est apparue très tôt. D’abord sous la forme de la déconcentration, puis, plus récemment, sous les traits de la décentralisation.

Adoption d’un nouveau statut pour la Corse, organisation d’un référendum en Nouvelle-Calédonie, promesse d’un « pacte girondin » entre l’État et les collectivités territoriales, etc. Malgré plus de trois décennies de décentralisation, la demande de reconnaissance des territoires semble ne jamais avoir été aussi forte.

Comme l’a déclaré François Mitterrand en 1981 : « La France a eu besoin d’un pouvoir fort et centralisé pour se faire [...]. Elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentra-lisé pour ne pas se défaire. » Or, aujourd’hui, la décentralisation ne semble plus suffire. Les acteurs locaux ne veulent pas nécessairement davantage de compétences mais avoir la possibilité de faire valoir leur « droit à la différence ». Pour y parvenir, il faut passer d’une logique de décentralisation à une véritable « politique de désuniformisation ».

Un État unitaire qui a « fait » la France

À la différence de nos voisins allemands et italiens, l’État occupe une place spéciale dans notre modèle politique et imaginaire symbolique car c’est de lui que procède la Nation. Bien que le sentiment d’appartenance à un collectif soit ancien, forgé à l’occasion de la bataille de Bouvines1 ou de la guerre de Cent Ans2, c’est véritablement avec l’État moderne que la Nation française s’est constituée, contre le Saint-Empire romain germanique, contre la papauté, contre le féodalisme, contre les identités locales.

Dans ce processus de consolidation, le rôle de l’État fut essentiel. Pour reprendre l’expression du général de Gaulle, « l’effort multiséculaire de centralisation [...] fut longtemps nécessaire pour réaliser et maintenir son unité ». Monarques absolus, jacobins, bonapartistes, même combat : affirmer la puissance de l’État contre la diversité des territoires ! Dans ce domaine, la Révolution française ne fut pas une rupture mais une étape, comme l’a remarquablement mis en exergue Alexis de Tocqueville dans De l’Ancien Régime et la Révolution (1856). En 1789, c’est l’uniformité qui triomphe avec la création des communes et des départements et l’érection du principe d’égalité en valeur suprême. Certains révolutionnaires, à l’instar de Sieyès ou de Le Chapelier, envisagèrent même un redécoupage sur une base purement géographique avec une division en 81 carrés de 18 lieues sur 18, divisées elles-mêmes en 9 districts de 9 cantons chacun. Mais cet avant-projet ne vit finalement pas le jour…

Notre organisation est encore aujourd’hui régie par des principes fondamentaux élaborés par les légistes royaux et les révolutionnaires de 1789 et que l’on peut schématiser par le tryptique suivant :

- l’indivisibilité de la République. Concept ancien que l’on retrouve aussi bien dans les constitutions monarchique de 1791 et républicaine de 1958. L’indivisibilité implique que la souveraineté ne se divise pas et qu’une volonté politique unique s’impose à tous les citoyens ;

- l’unicité du peuple français. Nous appartenons à un même peuple : le peuple français3. Nous ne connaissons qu’une seule langue : le français, langue officielle depuis l’édit de Villers-Cotterêts de 1539 ;

- l’intégrité du territoire. Face aux « ennemis » de l’intérieur et de l’extérieur, le chef de l’État en est le garant et dispose pour cela de pouvoirs exceptionnels4.

Gouverner au plus près des populations

Si dans une certaine mesure, l’État unitaire a « fait » la France, force est de constater que la volonté de gouverner au plus près des populations est apparue très tôt. D’abord sous la forme de la déconcentration, puis, plus récemment, sous les traits de la décentralisation. Reconnaître des pouvoirs spécifiques aux préfets ou aux autorités décentralisées est déjà une première forme de différenciation : la norme nationale doit s’adapter aux particularismes locaux même si le cadre demeure, lui, uniforme.

La déconcentration, c’est-à-dire le fait pour l’État central de conférer des pouvoirs à ses représentants dans les territoires, est un phénomène ancien : souvenons-nous des missi dominici de Charlemagne ou des intendants de Louis XIV ! Mais c’est avec Bonaparte qu’elle s’est organisée sous sa forme moderne : l’institution préfectorale (loi du 28 pluviôse an VIII), cette « masse de granit jetée sur le sol »5 qui a su résister au temps. Au cours du xixe siècle les pouvoirs du préfet se sont accrus6 dans un souci d’efficacité de l’action administrative comme l’affirmait Napoléon III dans une phrase restée célèbre : « On peut gouverner de loin mais on administre bien que de près. »

Avec la décentralisation l’objectif n’est pas de mieux répartir les compétences au sein de l’État mais, au contraire, de transférer des pouvoirs à des assemblées élues au sein des communes, départements et régions. Si le courant décentralisateur est ancien (des Girondins à la droite maurrassienne) et a obtenu quelques avancées sous la monarchie de Juillet (lois de 1831, 1837 et 1838) ou la IIIe République (lois de 1871 et de 1884), c’est sous la Ve République qu’il connaît son apogée idéologique. Réponse à la macrocéphalie parisienne et aux excès du centralisme jacobin, la décentralisation s’est imposée comme une « valeur » commune à la gauche avec Michel Rocard7 et à la droite avec le général de Gaulle8 comme l’a souligné René Rémond dans son ouvrage Les droites aujourd’hui9.

En 36 ans, trois étapes successives ont été franchies. L’acte 1, initié par la loi du 2 mars 1982, a abouti au transfert de nombreuses compétences, à la reconnaissance du principe de libre-administration et à l’érection de la région au rang de collectivité de droit commun. Avec l’acte 210, nous levons certains « verrous constitutionnels » qui empêchaient la mise en œuvre d’une politique plus ambitieuse : insertion de la « décentralisation » à l’article 1er de la Constitution, reconnaissance du pouvoir réglementaire, affirmation des principes de subsidiarité, d’autonomie financière et de péréquation, création d’un droit à l’expérimentation, etc. Enfin, avec l’acte 3, connu notamment sous les acronymes MAPTAM ou NOTRe, le législateur a voulu tirer les conséquences des évolutions territoriales récentes : généralisation des intercommunalités, réduction du nombre de régions, affirmation des métropoles, clarification des compétences, etc.

La décentralisation a permis de renforcer nos territoires par la mise en œuvre de politiques publiques différenciées dans le cadre de l’exercice de leurs compétences. Mais elle n’a pour autant nullement remis en cause le dogme de l’uniformité ! Chaque « catégorie de collectivité » continuant à jouir d’une organisation similaire et de compétences analogues.

Un cadre uniforme peu propice à la diversité territoriale

Unité de l’État, indivisibilité de la République, intégrité du territoire, unicité du peuple… Notre cadre juridique semble en effet peu compatible avec la notion de diversité. Fidèle à notre conception rousseauiste11, la loi est « l’expression de la volonté générale ». Elle est le bras armé de la souveraineté et doit être la même pour tous les citoyens « sans distinction d’origine de race ou de religion ». C’est d’ailleurs à ce titre que le Conseil constitutionnel s’est opposé à ce que des collectivités territoriales puissent exercer des prérogatives qui sont du domaine de la loi12.

Toutefois, notre organisation territoriale est plus diverse qu’elle n’y paraît. Une différenciation peut s’appliquer aux collectivités métropolitaines dans la mesure où il est possible de déroger au principe d’égalité si cela est justifié par un motif d’intérêt général. Quelques exemples : l’Alsace-Moselle toujours régie par le concordat du 15 juillet 1801, la ville de Paris qui est une ville-département, la Corse avec « trois statuts en trente ans »13 et les métropoles14 qui exercent des compétences à la fois communales et départementales. Mentionnons également l’existence de certaines dispositions comme les lois Montagne et Littoral qui ne s’appliquent que sur une partie du territoire.

En revanche, c’est en Outre-mer où la diversité est la plus saillante parce que la Constitution a consacré des catégories spécifiques : les « départements et régions d’outre-mer » (art. 73 C) qui sont désormais au nombre de cinq et les « collectivités d’outre-mer » (art. 74 C) dont le statut est précisé par loi organique. Parmi elles, des territoires atypiques comme les Terres australes et antarctiques françaises (TAAC) ou l’île de Clipperton qui est placée « sous l’autorité directe du Gouvernement »15. Enfin, n’oublions pas la Nouvelle-Calédonie, seul territoire à disposer de son propre titre dans la Constitution et qui devra se prononcer sur son indépendance le 4 novembre prochain. En attendant, les Calédoniens adoptent des « lois du pays » et jouissent d’une citoyenneté spécifique.

Ainsi, si la diversité est bien réelle en Outre-mer – la République s’accommodant de l’existence de rois à Wallis-et-Futuna – elle l’est beaucoup moins en métropole où l’uniformité prédomine.

L’échec relatif du droit à l’expérimentation

Une première manière de rompre avec l’uniformité territoriale c’est de permettre à l’État ou aux collectivités territoriales d’innover et de pouvoir expérimenter des politiques publiques dans leurs territoires respectifs. À travers le droit à l’expérimentation, on peut adapter les lois et les règlements nationaux aux particularismes locaux. Mais ce n’est pas pour autant une véritable différenciation car l’expérimentation n’est que temporaire et, à la fin, la loi a vocation à être la même pour tous !

Le droit à l'expérimentation dans la Constitution

Article 37-1 – La loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental.

Article 72, alinéa 4 – Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences.

L’État a eu recours à des expérimentations dès les années soixante. C’est le cas de la loi Veil du 17 janvier 1975 qui n’a été adoptée que pour une période de cinq ans avant d’être définitivement prorogée. Un autre exemple : la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale qui prévoyait des « dispositifs expérimentaux d’aide aux personnes âgées dépendantes ». Fortement encadré par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, il a fallu procéder à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 pour donner un second souffle au « droit à l’expérimentation ».

Deux dispositifs ont alors été imaginés. Le premier, le « droit à l’expérimentation de l’État » (art. 37-1 C), prévoit que la loi ou le règlement national peuvent comporter « pour un objet et une durée limités » des dispositions à caractère expérimental. Ainsi, l’article 44 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales s’inscrit dans cette démarche en permettant l’expérimentation du transfert de la gestion des fonds structurels européens aux régions.

Par ailleurs, et c’est ici que réside la véritable innovation, un droit à l’expérimentation propre aux collectivités territoriales a été créé par l’alinéa 4 de l’article 72 de la Constitution et dont le régime est fixé par la loi organique du 1er août 2003. Dans ce cadre, les collectivités territoriales peuvent demander, par un vote de leur assemblée délibérante, à pouvoir déroger aux lois et règlements nationaux qui régissent l’exercice de leurs compétences. Prévue par l’article 142 de la loi du 21 décembre 2006 une expérimentation a été conduite en matière de minima sociaux et c’est à ce titre que le revenu de solidarité active (RSA) a été expérimenté dans 34 départements avant d’être généralisé au 1er juin 2009.

Néanmoins, à l’exception de ces quelques exemples, le droit à l’expérimentation n’a pas été auréolé du succès escompté. Outre le fait que les collectivités territoriales s’en soient peu saisies, les raisons tiennent à la lourdeur de la procédure : autorisation de l’État, obligation d’évaluation par le Parlement, obligation d’abandon ou de généralisation après une période temporaire, etc.

Vers une véritable « politique de désuniformisation » ?

Deux siècles de déconcentration. Bientôt quatre décennies de décentralisation. Et pourtant la France demeure fortement uniforme dans son organisation. Il est possible d’aller encore plus loin pour mieux prendre en compte notre diversité dont parlait Fernand Braudel dans les termes suivants : « La France se nomme diversité [...]  Il n’y a pas une France mais des France. »16

Toutefois, toute politique de « désuniformisation » doit veiller à respecter deux prérequis. Premièrement, il n’est pas question de remettre en cause le caractère unitaire de notre État ou les principes fondamentaux que sont l’indivisibilité de la République et l’unicité du peuple français. Ces principes sont consubstantiels à la France qui n’est ni un État fédéral comme les États-Unis ni un État régionalisé comme l’Italie. Ensuite, il convient d’être vigilant pour que l’éventuelle reconnaissance de prérogatives spécifiques n’aboutisse pas à un fractionnement excessif de notre droit. Autrement dit, nous n’avons pas vocation à avoir plusieurs Codes pénaux !

Cette « différenciation » est d’abord l’œuvre de l’État qui apparaît de plus en plus « modulaire » dans son organisation. En effet, il n’est pas anormal que ses services ne soient pas organisés de la même manière selon que l’on se trouve en Corse qui est une région bidépartementale ou en Occitanie qui compte treize départements ! À ce titre, l’article 16 du décret du 7 mai 2015 prévoit que « le préfet de région peut, pour la mise en œuvre des politiques publiques et afin de tenir compte des spécificités locales, proposer de déroger aux règles fixées par les décrets relatifs à l’organisation des services déconcentrés de l’État et à la répartition des missions entre ces services ».

Ce « droit à la différence » doit désormais être élargi aux collectivités territoriales dans l’esprit du Pacte girondin évoqué par le président de la République Emmanuel Macron lors de son allocution au 100e congrès des maires de France le 24 novembre 2017. Tel est l’objet du projet de loi constitutionnelle actuellement en discussion au Parlement.

Son article 15 prévoit deux innovations majeures : d’une part, conférer des compétences différentes à des collectivités appartenant à une même « catégorie » et, d’autre part, transformer le droit à l’expérimentation de l’article 72 de la Constitution en un véritable « droit à la dérogation » dès lors qu’il n’existera plus d’obligation de généralisation ou d’abandon à l’issue d’une période d’expérimentation. Une fois de plus, son succès dépendra de la pratique qui en sera faite.

Avec ce changement de paradigme et la « politique de désuniformisation » qui est susceptible d’en découler, l’État reconnaîtra davantage sa diversité territoriale sans pour autant remettre en cause son unité.

L’article 15 du projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace

L’article 72 de la Constitution est ainsi modifié :

1° le deuxième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « Dans les conditions prévues par la loi organique et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, la loi peut prévoir que certaines collectivités territoriales exercent des compétences, en nombre limité, dont ne disposent pas l’ensemble des collectivités de la même catégorie ; »

2° le quatrième alinéa est remplacé par les dispositions suivantes : « Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, pour un objet limité, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences, éventuellement après une expérimentation autorisée dans les mêmes conditions. »

Pour aller plus loin

• Bouillant N. et Duru E., « Réformer le droit à l’expérimentation locale, un enjeu public majeur », 14 févr. 2018, Fondation Jean-Jaurès.

• « Projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, plus responsable et plus efficace », 2018, site internet de l’Assemblée nationale.

• Rosanvallon P., Le modèle politique français, 2004, Seuil.

• Verpeaux M., Rimbault C. et Waserman F., Les collectivités territoriales et la décentralisation, 10 éd., 2017, La documentation française.

• Leca A., Généalogie de la construction juridique de l’État en France, 2015, LexisNexis.

 

1. Duby G., Le dimanche à Bouvines, 1973, Folio.
2. Beaune C., Naissance de la nation France, 1985, Gallimard.
3. Déc. no 91-290 DC, 9 mai 1991, loi relative à la Corse : il n’y a pas de « peuple corse ».
4. Constitution, 4 oct. 1958, art. 5 et 16.
5. Citation de Napoléon Ier, tirée de la loi du 28 pluviôse de l’an VIII (17 févr. 1800).
6. Voir les décrets des 25 mars 1852 et 13 avril 1861.
7. Rocard M., Décoloniser la province, 1966, Graffic-Bruno Leprince, coll. Cahiers de l’ITS.
8. Projet de révision constitutionnelle rejeté par le peuple français lors du référendum du 27 avril 1969.

9. Rémond R., Les droites aujourd’hui, 2007, Seuil.
10. L. const., 28 mars 2003 ; L. org., 1er août 2003 ; L. org., 29 juill. 2004.
11. Rousseau J.-J., Du contrat social, 1762.
12. Déc., 27 janv. 2002, loi relative à la Corse.
13. Trois statuts : L., 13 mai 1991 et 22 janv. 2002 ; Ord., 21 nov. 2016.

14. L., 16 juill. 2010 et 27 janv. 2014.
15. L., 21 févr. 2007, portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’Outre-mer.
16. Braudel F., L’identité de la France, 2009, Flammarion, coll. Champs Histoire.