Pierre Sabatier : «Une réelle décentralisation en faveur de l’échelon communal est indispensable»

Outre l’État et les régions, nombre de départements, d’EPCI et de communes ont également annoncé des mesures de soutien aux entreprises, commerçants et artisans suite aux conséquences économiques de la crise sanitaire. Abondance de biens ne saurait nuire ou nouvelles illustrations d’un grand cafouillage ?

N’oublions pas d’ajouter l’Union européenne à cette liste : ce qui met en présence, je serais même tenté de dire en compétition, 6 niveaux d’interventions ! J’observe en effet une certaine surenchère entre ces derniers. Dans leur volonté d’exister, certains acteurs n’hésitent pas à affirmer, par exemple, que les aides directes aux trésoreries des entreprises qu’ils ont mis en place n’ont guère d’équivalents etc. Est-ce là la manière la plus efficace d’utiliser les deniers publics sans se demander, précisément parce qu’il s’agit d’argent public, qui est légitime pour faire quoi ? Ne serait-il pas préférable que le rôle et les moyens de chaque niveau d’intervention soient clairement définis ?

Je pense que l’échelon le plus approprié pour identifier de façon précise les besoins des acteurs en matière de soutien à l’activité et décider à qui ces mesures vont s’adresser afin d’utiliser avec le plus de discernement possible l’argent public est, sans conteste, l’échelon communal.

En effet, le maire et son équipe perçoivent très directement le contexte de chaque entreprise, de chaque artisan. Ils peuvent ainsi flécher les aides aux acteurs privés en difficulté, adapter le niveau et la nature des aides en fonction des besoins de chaque acteur. Gardons à l’esprit que plus nous distribuons, plus nous empruntons, plus nous grèvons l’avenir de nos enfants qui devront pendant des décennies supporter le poids des dettes que nous avons contractées.

Pour revenir à votre question, je pense que cet empilement d’initiatives de soutien à l’économie traduit l’absence d’une vision globale, et un manque total de coordination et de coopération entre toutes ces entités publiques.

Cela révèle également notre incapacité à gérer la complexité que nous avons créée. Cet empilement n’est que l’illustration d’une décentralisation elle-même caractérisée par un empilement de réformes qui a engendré confusion et inefficacité. Ces maux ne sont pas, bien entendu, nés avec la crise sanitaire : elle ne fait que les exacerber.

Pourtant selon vous l’échelon local est primordial surtout lorsque l’incertitude est au cœur du village. Remettez-vous en cause la décentralisation ?

Ce que je remets en cause c’est la mécanique intellectuelle qui a fait fonctionner cette dynamique dont l’effet a été de recréer de la centralisation mais cette fois sous l’État. J’observe que la structure de nos régions est d’ailleurs calquée sur celle de l’État : une capitale, des villes locomotives, des challengers, des oubliés...

En réalité la décentralisation est un concept marketing pour répondre aux velléités régionalistes qui s’exprimaient, pour certaines violemment, dans les années 70 et se donner bonne conscience.

Mais au lieu d’organiser la coopération -qui étymologiquement signifie “travailler ensemble”- entre entités publiques responsables et libres de leurs choix, la décentralisation dans ses différentes versions, a créée plusieurs niveaux d’interventions qu’elle a ensuite chercher à fusionner à marche forcée. Tout ce processus relève de la schizophrénie ! Au bout du compte on ne peut que constater l’échec de la coopération entre l’État et les collectivités territoriales ainsi qu’entre celles-ci. Encore une fois la crise sanitaire n’a fait que montrer au grand jour de profonds dysfonctionnements. 

L’effet de taille, si prisé dans le secteur privé qui fait grand usage des fusions-acquisitions, aurait-il servi de modèle ? Quoi qu’il en soit cette mode de la fusion et des regroupements dans l’organisation des collectivités, s’avère fort dommageable pour nos territoires.

C’est-à-dire ?

Prenons la situation des maires. Dans les années 60, nos édiles bénéficiaient encore d’une réelle écoute de la part de l’État qui reconnaissait la valeur de leurs messages parce qu’ils étaient ancrés dans une réalité qui n’est accessible que depuis le niveau local. Ce n’est plus le cas après un demi-siècle de décentralisation, ce qui est un comble ! Nombre de maires ont déclaré, notamment dans leurs communications avec leurs administrés, s’être sentis bien seuls pendant la crise sanitaire.

En outre les prérogatives du maire depuis environ 20 ans n’ont cessé de se réduire, une tendance qui va malheureusement se poursuivre comme le montrent de nouveaux textes législatifs.

À tel point que la question a pu être posée sur l’utilité des maires lorsque la plupart des grandes compétences, par exemple en matière de voirie, sont transférées aux métropoles.

Quant à la création et au regroupement des Communautés de communes, organiser des rassemblements, de communes rurales et péri-urbaines qui ont des enjeux très différents, sans laisser le choix aux collectivités est une absurdité. Tout d’abord ces entités ont très souvent, comme dans le secteur privé, des fonctionnements verticaux de type top-down et génèrent des effets de possession de territoires. Ensuite certaines regroupent plusieurs dizaines de communes ce qui devient vite ingérable. Enfin la coopération “non choisie” engendre des comportements très suspicieux et très précautionneux de la part de ceux qui ne se seraient pas associés de la sorte s’ils avaient eu le choix. Elle est même contre-productive car elle crée le désengagement des acteurs qui finissent par gérer leurs problématiques seuls. D’une manière générale, un système contraignant a toujours des failles de même que la standardisation à tout prix, l’uniformité rencontre toujours de la résistance. Les travaux de Michel Foucault et Michel de Certeau sont très éclairants sur ces questions.

Mais pour nombre de communes, rurales notamment, rester seules n’est pas envisageable si elles veulent être en mesure d’assurer leurs missions. Entre les difficultés de fonctionnement de certaines EPCI et un isolationnisme utopique, que préconisez-vous ?

Posons un principe qui n’est autre que le principe de subsidiarité du Traité européen : l’entité atomique de base de notre organisation territoriale, à savoir la commune, fait tout ce qu’elle peut par elle-même et lorsqu’elle n’est pas en mesure de le faire, elle décide de s’associer. Elle décide, j’insiste sur ce point fondamental : la commune fait ses choix et n’y est pas obligée en vertu d’un processus décidé par l’État et entaché de “vice technocratique” pour reprendre l’expression de Marcel Gauchet¹ qui fait ainsi référence à des textes législatifs, préparés dans un “bocal” technique, qui ne posent qu’un regard purement financier et juridique sur des problèmes du quotidien, donc très concrets. Le décalage est alors total.

Pour éviter ce genre de “vice”, il serait préférable de laisser à nos maires la possibilité de s’associer sur les dossiers qu’ils souhaitent avec ceux et celles avec lesquel(elle)s ils ont des affinités et des intérêts communs. D’autant plus que les affinités cela évolue dans le temps ! Pourrait-on imaginer deux chefs d’entreprise à qui l’État dicterait leur choix de coopération, choix qui en outre seraient figés ?

Il faut introduire dans notre pensée française l’idée d’une organisation territoriale souple qui intègre la notion d’association et de coopération entre entités libres conduites par des responsables formés, quitte à créer à cet effet une école des maires !

Cette mécanique de coopération, en lieu et place des EPCI qui seraient supprimés, devrait comporter des associations d’une dizaine de communes tout au plus.

En quelque sorte, des villes “libres” d’opérer des choix pragmatiques...

Cela ne relève pas de l’utopie mais de l’histoire européenne plus précisément de la création par des marchands d’Europe du Nord d’une “association de marchands en voyage” devenue progressivement une association de villes à savoir la Ligue Hanséatique². Cette “alliance conclue pour une assistance réciproque” selon une terminologie ancienne, va rassembler pendant cinq siècles des villes marchandes de la mer du Nord et de la mer Baltique autour d’un objectif commun : protéger et favoriser par tous les moyens appropriés le commerce de ses ressortissants. C’est le pragmatisme économique qui a fait librement s’associer différentes entités selon un processus d'appartenance qui n'était ni linéaire dans le temps, ni irréversible, puisque certaines villes ont adhéré tardivement à la Ligue tandis que d'autres ont pu s'y extraire librement au gré de leurs propres intérêts.

Pragmatisme reposant sur des intérêts communs, liberté d’intégrer l’alliance mais aussi liberté d’en sortir : voilà ce qu’il faut retenir de cette ligue. 

Il existe des exemples intéressants plus proches de nous dans le temps : par exemple le fonctionnement des syndicats de gestion de l’eau basé sur le volontariat des communes adhérentes...Ceci est inspirant pour l’organisation de nos collectivités territoriales.

Sans oublier ce qui s’est passé pendant la crise sanitaire durant laquelle les maires se sont mobilisés et ont par exemple échangé avec leurs pairs des informations sur des questions du quotidien telles qu’un modèle de lettre pour des autorisations de circuler délivrées à des citoyens mandatés par la commune et impliqués dans la production et la livraison de dispositifs de protection ou de matériels aux personnels médicaux. C’est cet esprit de coopération du concret, cette souplesse d’organisation, cette reconnaissance de la valeur des messages issus de la position des maires qu’il convient de généraliser.

Comment y parvenir ?

Cela passe par une révolution intellectuelle qui doit nous amener à repenser le fonctionnement de l’organisation territoriale selon une pyramide inversée et mettre fin au sacro-saint principe du top-down qui régit les organisations publiques et privées depuis les années 50.

Pour bâtir « autrement » une organisation territoriale, il convient de la baser sur l’échelon communal, à mon sens le plus important, non pas en termes de taille car « Big n’est pas forcément beautiful » mais de proximité et de légitimité. Tout part de là car c’est depuis ce niveau que l’on peut observer le mieux les comportements, les interactions, comprendre avec précision les besoins des populations et des entreprises et déterminer avec justesse les mesures à prendre en fonction des différentes situations à traiter. Toujours dans cet esprit, le choix d’appartenance à des ensembles plus vastes que la commune qui souhaite se fédérer devrait lui appartenir et seulement à elle. Le fonctionnement de ces ensembles pourrait s’inspirer des pratiques du système coopératif pour aboutir à « une commune, une voix ». D’ailleurs, le système coopératif et son principe de service et de rétribution de l’adhérent pourrait également être source d’inspiration pour l’État, par exemple en matière de fiscalité.

Enfin dans les relations avec les autres échelons, départements, régions, État, le fonctionnement « naturel », découlant d’une mécanique intellectuelle qui a pour dynamique le « milieu du village », serait que les échelons plus grands soient au service de l’échelon plus petit et non l’inverse. Ce qui suppose que les prérogatives de chacun soient très bien « fléchées » comme par exemple celles du département pour le RMI.

Second point la légitimité. Il faut se poser la question : De quelles collectivités publiques a-t-on aujourd’hui besoin pour créer les conditions d’expression de la coopération publique, du travailler et du vivre ensemble ? Avez-vous noté que les créations des révolutionnaires de 1789, à savoir les communes et les départements, sont celles -surtout dans le cas de la commune- dont la légitimité est la mieux perçue par les citoyens malgré la réduction systématique des compétences des premières organisée par le processus de décentralisation, et la volonté de carrément supprimer les seconds qui refait régulièrement surface ?

Estimez-vous que cette légitimité, reconnue par les citoyens, a été “oubliée” par le processus de décentralisation ?

Tout à fait. Les grandes régions ont été imposées aux citoyens qui ne comprennent pas cette réforme qui regroupe des régions qui historiquement ne collaboraient pas ensemble et qui accentue la centralisation des compétences et des décisions vers les grandes métropoles.

Un peu avant les élections municipales, le quotidien 20 minutes titrait : “Municipales 2020 : Pourquoi le maire est-il le seul élu à avoir encore la cote ?” Cet article, qui faisait référence au sondage OpinionWay-Square Management, précisait que : “66 % des citoyens sont satisfaits de l’action de leur maire et optimistes pour l’avenir de leur commune. Mieux, 68 % se disent intéressés et concernés par les élections municipales”.

La place actuelle des communes dans l’organisation et le fonctionnement de nos collectivités territoriales semblent donc être inversement proportionnels à l’image dont bénéficient les élus municipaux. Au-delà des questions tactiques d’observations privilégiées du terrain, ce qui est précisément en question, c’est cette légitimité perçue par les citoyens quant à l’action des collectivités territoriales et, de ce point de vue, c’est au maire de sa commune que l’on se réfère, pas au président du Conseil régional, départemental ou même de la communauté de communes. Ainsi ce n’est pas parce que la commune a transféré sa compétence en matière de voirie que le citoyen ira voir le président de la métropole pour se plaindre des trous dans la chaussée qui tardent à être rebouchés ! C’est au maire que l’on continue de s’adresser qui, par un effet de ciseaux inacceptable, se retrouvera pris entre le fonctionnement complexe de la métropole et les souhaits de ses administrés habitués à la réactivité des services municipaux.

J’ajouterai que cette proximité, ce contact direct entre l’élu communal et le citoyen, encore plus étroit et plus visible avec les réseaux sociaux, va aussi dans le sens d’une gestion plus précautionneuse des deniers publics pour en revenir à votre première question.

J’estime que c’est en accomplissant cette révolution intellectuelle en faveur de l’échelon communal, tant pour garantir son bon fonctionnement interne que dans l’établissement de ses rapports avec les autres collectivités territoriales que l’on pourra (re)créer les conditions du “vivre ensemble” pour les populations, la mission première, je le rappelle, des collectivités locales.

Dans cette révolution intellectuelle, le maire occupe une place de premier plan et exige de lui, outre un fort dynamisme, des compétences toujours plus pointues qui, souvent, sont à acquérir. Or, la pyramide actuelle des âges des élus montre qu’une grande majorité d’entre eux ont plus de 60 ans. N’est-ce pas un problème pour accomplir cette révolution ?

La question que vous soulevez est liée à un problème d’ordre plus général qui est celui de la structure économique et sociale des territoires. J’entends souvent évoquer les grandes difficultés que connaissent certains départements ou encore la diagonale du vide à propos des régions. Pensez-vous que dans ces territoires oubliés et en déclin, qui pour certains ne l’étaient pas 30 ou 40 ans auparavant, il soit aisé de faire émerger un nouveau personnel politique, une relève ? Dans les petites communes de ces territoires, on assiste à une véritable hémorragie de talents vers les métropoles car ceux qui partent ne reviennent plus faute de perspectives. L’ouvrage du sociologue Benoît Coquard³ sur la vie dans les campagnes en déclin rend bien compte de ce phénomène. Au final, il ne reste plus dans les territoires que des retraités et des jeunes non qualifiés. Le maire, les élus locaux, représentants de leurs territoires, sont naturellement à l’image de leurs administrés, âgés et insuffisamment formés.

J’appelle de mes vœux une vraie décentralisation qui a pour objectif de créer une répartition équilibrée des emplois, des catégories socio-professionnelles et des compétences à l’intérieur des territoires. Nous avons été incapables de nous projeter à 20 ou 30 ans pour penser la mixité sociale et assurer le développement de territoires au sein desquels il puisse y avoir au niveau des citoyens des “locomotives” et des “wagons”. Pour que des organismes fonctionnent, il faut des têtes, des jambes et des bras ! La diversité, avant d’être une richesse, est une assurance, une garantie de survie.

Les métropoles en concentrant l’activité économique contribuent au déclin des territoires et conduisent au final à la dislocation de la vigueur économique de certains départements. Nos gouvernants pensent que dans notre monde on ne peut exister que si on est gros ; je pense au contraire que l’avenir est aux petites entités connectées sur un territoire.

Il faut absolument arrêter la fabrication de ghettos sociaux et requalifier des métiers qui ont perdu leur statut (par exemple l’enseignant). La France n’a pas de grands problèmes si ce n’est de mettre les bonnes personnes aux bons endroits. Là encore écoutons les cris d’alerte des maires et faisons leur confiance car ils sont les mieux placés pour comprendre qui sont les habitants de la commune, leurs besoins, leurs attentes, leurs espoirs. L’hémorragie des compétences n’est pas une fatalité si le retour dans les territoires ruraux est rendu possible par une meilleure répartition de l’activité économique -grâce à des avantages fiscaux et une politique générale de construction d’infrastructures de communication, de transport et culturelles- ce qui favorisera la redistribution des talents sur l’ensemble d’un territoire. Alors la relève des élus pourra être assurée et de nouveaux horizons pour les collectivités locales pourront être ouverts.

^{Pierre Sabatier est président-fondateur de PrimeView, un cabinet indépendant de recherche économique et financière spécialisé dans la production de contenus prospectifs à haute valeur ajoutée, et Vice-Président de l'AUREP, un organisme de formation spécialisé en gestion de patrimoine.}

^{1/ Marcel Gauchet, France Culture, « Une société fragmentée », 24 février 2020.
2/ Philippe Dollinger, La Hanse (XIIe-XVIIe siècles), Paris, Aubier, 1964, 554 p.   
3/ Benoît Coquard, Ceux qui restent. Faire sa vie dans les campagnes en déclin, Paris, La Découverte, 2019.}