Daniel Agacinski, Romain Beaucher et Céline Danion : «mettre le sens de l'action publique au cœur du débat démocratique»

L’État doit changer de paradigme pour faire face aux bouleversements d’ordre civilisationnel, comme les chocs climatiques, le creusement des inégalités, ou encore le dévoiement des fausses promesses d’Internet… C’est le constat et le postulat de départ sur lesquels vous avez convergé dans votre livre qui invite clairement à repenser l’État qu’il nous faut face au nouveau régime climatique. Est-ce bien le message principal que vous avez souhaité faire passer ?

Daniel Agacinski – L’idée de départ, c’est que l’État reste un outil dont on se dote collectivement pour régler un certain nombre de problèmes. Aujourd’hui, l’enjeu est d’adapter l’État au sens large – nous parlons de toutes les strates de l’organisation qu’un groupe humain se donne pour s’occuper des affaires communes – aux nouveaux défis de notre époque, avec en priorité les bouleversements climatiques et le creusement des inégalités. En effet, on observe bien, et la pandémie nous le rappelle chaque jour, qu’un certain nombre de défis caractéristiques de notre époque requièrent un État renouvelé sur le fond comme sur la forme. Premier exemple : derrière la révolution numérique se joue en fait un enjeu de civilisation comparable à celle de l’imprimerie, on voit bien que le numérique transforme notre manière d’apprendre, de travailler, de communiquer, de nous cultiver, de vivre nos loisirs, de nous forger une opinion ou encore d’interagir en tant que citoyens. Le numérique nous fait de grandes promesses de transformation des distances, de l’espace et du temps, etc., promesses derrière lesquelles se cachent en réalité de grands monopoles privés et la fragilisation des canaux antérieurs de la vie civique. Nous avons besoin d’un État renouvelé pour réguler ces GAFAM et accompagner tous les citoyens dans l’appropriation des outils numériques.

Deuxième exemple, la question des inégalités fonctionne de façon différente, ce n’est pas un phénomène nouveau, mais il y a de multiples enjeux : la façon dont l’économie est mondialisée, la métropolisation du territoire français, l’incapacité à rompre la reproduction de ces inégalités par l’éducation, la fragmentation liée aux différentes ségrégations spatiales et sociales, qui aboutissent à cette impression de ne pas vivre dans le même monde… L’État doit jouer pleinement son rôle pour réduire toutes ces inégalités. Et puis, dernier enjeu, peut-être le plus radical : les bouleversements climatiques que nous connaissons, ce que Bruno Latour appelle « le nouveau régime climatique » ², mettent en question notre façon d’habiter la Terre, de consommer et de produire… Cette conscience nouvelle impose également un État renouvelé en profondeur. Pour relever ces trois défis que je viens d’évoquer, il nous faut adapter l’État pour en faire l’outil qu’il nous faut.

Céline Danion – Quand on parle de « l’État qu’il nous faut », on parle dans le même temps de la manière dont il fonctionne et des services publics tels que les vivent les citoyens. Les deux doivent être abordés ensemble.

Aujourd’hui, face aux changements civilisationnels, il ne serait pas raisonnable de proposer « un service public augmenté » ou juste décalé, il s’agit plutôt de redonner un sens partagé à l’action publique et à une façon « réhumanisée » de la mettre en œuvre.

Un autre point de départ de notre réflexion a été l’observation de la façon dont les citoyens aujourd’hui interrogent et s’investissent dans ces questions sociétales. De nouvelles formes d’engagement et d’émancipation ont émergé et se sont multipliées ces dernières années, des Gilets jaunes, au mouvement #metoo ou encore les marches lycéennes pour le climat. La jeunesse s’engage autant que dans le passé, mais plus de la même façon.

Romain Beaucher – Notre envie d’écrire ce livre part de ces inquiétudes et de cette intuition que l’État, comme « chose commune » que nous finançons toutes et tous, représente un de nos atouts pour vivre le présent et l’avenir dans un cadre démocratique. Or, nous partageons aussi une frustration : celle de l’indigence, de la pensée et des débats politiques en la matière. L’ambition du livre est de susciter cette envie de débat et de réflexion chez les agents publics, chez les candidats aux élections de 2022 et chez les citoyens. Il y a d’ailleurs plein d’autres travaux et livres qui participent en ce moment de cette ambition, et c’est bienvenu : le livre La valeur du service public³, par Julie Gervais, Willy Pelletier et Claire Lemercier ; Trop de fonctionnaires ? ⁴ d’Émilien Ruiz ; l’éclosion du collectif Nos services publics et du think tank Sens du service public ; etc.

Vous écrivez que « le nouveau régime climatique représente la matrice du futur de l’action publique »…

Céline Danion – L’un des plus grands défis à relever aujourd’hui est celui de la crise climatique : il est constitutif de la société que nous voulons construire pour les générations futures, il s’impose aux autres enjeux. Et nous aurons besoin de l’État pour relever ce défi, d’un État renouvelé, capable de composer avec la société tout entière en prenant en compte les limites planétaires. L’enjeu démocratique est central pour ce nouvel État à l’ère anthropocène.

Daniel Agacinski – Il faut fondamentalement transformer le rôle de l’État pour faire face aux défis écologiques, mais avec une exigence sociale et démocratique plus forte. Les Gilets jaunes ont exprimé une critique sociale, territoriale et des revendications démocratiques qu’il faut avoir en mémoire. Il y a un risque à ce que le caractère écrasant de la question écologique occulte et rende impossible à prendre en compte les enjeux sociaux et démocratiques de l’émancipation. Notre point de départ est qu’on n’arrivera pas à réussir cette transition écologique si on met de côté les enjeux sociaux et démocratiques.

Romain Beaucher – L’État moderne, dans son financement, son organisation, ses imaginaires et ses outils, reste ancré dans un modèle de développement extractiviste et productiviste. La métamorphose nécessaire est donc colossale.

Est-ce aussi nécessaire de renouveler la pensée de la réforme de l’État pour adapter l’État au nouveau régime climatique ?

Daniel Agacinski – Ce qu’on montre, c’est que les réformes successives de l’État des vingt dernières années ont en fait conforté son inadaptation aux enjeux d’aujourd’hui : en réduisant en partie l’autonomie des agents publics dans leur capacité à nouer des relations avec les usagers, en appauvrissant les processus de décision de façon à réduire l’analyse des problèmes, en limitant l’interaction entre politique et administratif, etc.

Ces réformes de l’État (RGPP⁵, MAP⁶, AP 2022⁷) sont d’abord des réformes organisationnelles et de rationalisation, avec des objectifs de réduction des dépenses ou du nombre de fonctionnaires. Elles sont souvent déconnectées de la nature spécifique des défis de fond des politiques publiques.

Par exemple, on observe, et c’est une tendance de fond, que le poids et la présence d’un certain nombre de compétences techniques tendent à disparaître au sein de l’État. Et au lieu de former ou de recruter ces compétences, ces réformes ont renforcé le recours à la sous-traitance, à l’externalisation auprès de cabinets de conseil, etc., alors qu’on se trouve dans un moment charnière où il faudrait que l’État se dote des compétences techniques nécessaires à sa propre transformation ! La puissance publique, l’État central en particulier, devrait disposer de ces savoirs, de ces compétences en interne pour pouvoir s’orienter et accompagner les acteurs publics dans leur transformation. Ce qu’on observe, au contraire, ce sont des ministères techniques cruciaux qui, année après année, se vident de leurs effectifs.

Céline Danion – La question technique et des savoir-faire est effectivement centrale : l’État ne sait plus faire aujourd’hui, mais ne peut plus non plus être dans une écoute et une compréhension actives du terrain. Dès lors, il est plus difficile de prendre les bonnes décisions, ou celles prises coûtent deux fois le prix, la mise en œuvre est trop souvent externalisée, nous n’avons plus la capacité de lire correctement une offre de services ! Du point de vue des usagers, cela crée une incompréhension et une inquiétude sur les capacités de l’État à agir.

Romain Beaucher – Prenons par exemple l’Office national des forêts (ONF), un des opérateurs publics qui a subi le plus violemment la réforme de l’État sauce nouveau management public : réduction des effectifs, pression à la rentabilité et privatisation des missions. Les forêts représentent un enjeu important de notre lutte contre les dérèglements climatiques, de notre adaptation et en termes de biodiversité. Il faut inventer les principes et les outils de la « réforme de l’État » pour gérer et prendre soin des communs, avec la société civile.

D’autres problèmes soulevés dans votre ouvrage, comme le rituel des prises de décision dont l’archétype est la réunion interministérielle (RIM) très dysfonctionnelle⁸, les règles de carrière favorisant l’irresponsabilité, le turn-over des agents occupant des fonctions d’encadrement, la pression venant d’en haut pour obtenir des résultats, la peur ou encore le mal-être au travail des agents. Tout cela, écrivez-vous, conduit à des « administrations zombies, vampirisées par le haut, peu coopératives entre elles et dont l’énergie cesse peu à peu d’être orientée vers la recherche d’effet réel et de décisions en adéquation avec cette recherche ». Comment a-t-on pu en arriver là ?

Céline Danion – La souffrance au travail dans les administrations publiques, de toute nature, est très importante. Du point de vue de l’extérieur, cela contribue à creuser la défiance envers l’État. Mais du point de vue de l’intérieur, la perte de sens des agents est liée à la déresponsabilisation, l’absence de lien entre vision et objectif, la peur de la petite vexation, etc. Par exemple, dans l’administration, il faut parfois attendre plus de trois semaines pour avoir une signature qui pourrait changer le quotidien tout de suite…

Du coup, face à la lourdeur des procédures, savamment entretenues par le rituel du parapheur qui passe par toutes les strates hiérarchiques, on finit par se décourager et en faire moins. On passe plus d’énergie à éviter les chausse-trappes qu’à faire.

Les projets qui réussissent sont le plus sont souvent réalisés avec une petite équipe impliquée, dans la discrétion, « sous le radar » pendant une période suffisamment longue – six mois à un an – pour laisser le temps d’expérimenter le projet, de recueillir les avis des usagers et de l’améliorer… Mais bien souvent les besoins de la communication politique percutent cette logique et déstabilisent les projets.

Je pense, par exemple, au pass culture : l’équipe projet devait pouvoir travailler pendant au moins six mois avec les usagers afin de concevoir une plateforme qui serve réellement les jeunes… Or, très vite, le projet a été mis en lumière pour des raisons de communication politique et a dû répondre à des critiques parce qu’il n’était pas abouti – quel projet de cette ampleur l’aurait été en quelques mois ? – au lieu de travailler sur les critiques de fond qui pouvaient être constructives.

Daniel Agacinski – Le contre-exemple – positif –, ce serait la start-up d’État Pix⁹, le service public en ligne pour évaluer, développer et certifier ses compétences numériques. Monté en sous-main dans un bureau du Conseil national éducation économie (CNEE), Pix est devenu aujourd’hui un service public national avec des millions d’usagers, car il a eu le temps d’être expérimenté et amélioré « sous les radars », et de parvenir à un stade abouti, sans instrumentalisation politique trop rapide.

Céline Danion – Autre exemple que j’aimerais citer : avec la délégation générale à la langue française et aux langues de France (DGLFLF) du ministère de la Culture, dont la mission est d’animer, à l’échelon interministériel, la politique linguistique de la France, nous avions le projet d’une large « Fête de la parole », qui a très vite été empêché par « le politique ». Une part de ce projet a finalement vu le jour, différemment et dans une version réduite, à travers La Belle Harangue, que nous avons montée avec la Fondation pour l’écriture, sans avoir à demander l’autorisation… La première édition a pu se tenir durant quinze jours en septembre et octobre 2021¹⁰, permettant à plus de 5 000 jeunes, professeurs et associations d’écrire et dire une harangue. Devant le succès de la première édition, nous préparons déjà la deuxième édition pour 2022, en partageant volontiers les retombées avec le ministère.

Daniel Agacinski – Pour revenir à votre question, on rappelle dans l’État qu’il nous faut que sur les mécanismes de sélection, de rotation et d’incitation des très hauts fonctionnaires encadrants des grandes administrations ne favorisent guère la construction de politiques publiques pertinentes, dans la durée. Alors même que, en principe, le statut de fonctionnaire a précisément pour vocation de protéger la prise de risques et la capacité à exprimer de façon constructive des désaccords avec la hiérarchie. Pourtant, ce n’est pas toujours le cas, la culture du « résultat » (qu’on peut valoriser politiquement à court terme) prenant le dessus sur le reste (la réalisation effective et durable).

Ce qu’on observe, c’est la diffusion d’une fausse culture du résultat, à coup d’indicateurs pour évaluer les agents et les services, dans le rapport entre l’administration et le politique. Une tendance favorisée par le new public management, qui a accompagné l’esprit des réformes de l’État successives. C’est ce qui explique aussi en partie la perte de sens de certains hauts fonctionnaires, de cadres et d’agents dans les administrations.

Céline Danion – Cela induit un biais dans la manière d’aborder la décision publique, un biais dans le recrutement et la valorisation, mais aussi dans l’évolution des types de profils (un profil qui communique bien sera plus plébiscité que celui qui agit). Dans les politiques culturelles ou éducatives, il est difficile d’avoir un résultat en quelques années, ils peuvent s’observer sur plusieurs générations, au-delà des mandats politiques. L’apprentissage de la nage ou celui de la lecture, par exemple, ne donnent des résultats que sur plusieurs décennies.

Enjeux éducatifs, renforcement de la capacité d’agir individuelle et collective, organisation de l’action publique plus opérante, etc. Vous formulez dans votre ouvrage des propositions pour construire un État qu’il nous faut. Pourriez-vous revenir sur quelques-unes de vos recommandations ?

Daniel Agacinski – L’ouvrage définit une approche et une méthode pour répondre au constat. Ce n’est pas un projet présidentiel ni un catalogue de solutions. Mais la question de l’État que nous voulons est une question politique, un objet de débat démocratique. Nous en déduisons plusieurs choses : la nécessité de politiser les besoins exprimés à l’égard de l’État, ce que l’on en attend collectivement et d’aller au-delà d’une simple relation d’usager individuel de service. On ne construira pas un État à la hauteur des enjeux en se contentant d’avoir une approche centrée sur l’usager client. Ce que l’on attend de l’État dépend de l’idée de la société dans laquelle nous voulons vivre, suppose de définir un contenu nourri, de faire de l’État un support substantiel du modèle de société. C’est là qu’intervient l’idée de relation : il faut donner à l’État une feuille de route, avec comme axe structurel un rôle d’animation des relations avec la société civile et les citoyens. C’est pourquoi nous parlons d’« État relationnel » comme nouvel âge de l’action publique. L’État doit s’assurer qu’il est possible d’entretenir des relations humaines. Parce qu’un État à l’abandon ou un État maltraitant peuvent rendre la vie inhumaine. Comment l’État peut et doit s’organiser pour prendre en charge les défis du nouveau régime climatique ? Comment réarmer l’État pour qu’il puisse prendre en charge des défis transversaux et de long terme ? Comment lui permettre de coordonner l’action d’autres acteurs ? Notre conviction est que l’État n’y arrivera pas tout seul, il doit se donner pour mission d’orienter la société vers un avenir soutenable, de repenser la manière de travailler avec les collectivités, la société civile, les citoyens, etc. Mais il faut aussi réinterroger la planification dans le cadre de cet objectif, refaire du long terme, etc., cela suppose de réinvestir la question démocratique.

Céline Danion – On n’y arrivera pas sans l’État, parce qu’il est tout à la fois notre « maison commune » et le seul à être pleinement légitime dans les négociations internationales – essentielles pour les enjeux aussi transfrontaliers que l’habitabilité de la terre. Nous inscrivons notre démarche dans la lignée de Bruno Latour qui préconise de rééquiper et accompagner les citoyens pour qu’ils puissent précisément « faire avec l’État ». Nous défendons trois approches pour envisager une relation constructive avec l’État pour avancer ensemble dans une action publique durable : l’« encapacitation » (« empowerment ») des gens, de la société civile et des agents, qui passe notamment par des politiques d’éducation – tous ensemble, nous devons apprendre à penser, à dire et à agir –, la nécessité de débattre réellement à nouveau, de s’interroger sur la société désirable que nous voulons, et enfin faire de la planification un point d’appui central. Nous n’avons pas le choix, nous devons avoir ces trois approches en parallèle pour aller vers un État relationnel, avec des résultats dans dix ans. Nous assumons le temps long.

Romain Beaucher – Ça peut paraître anecdotique, mais nous proposons aussi de renouveler notre manière de parler de l’État, des services publics, de l’impôt – de ce que nous avons en commun et que la langue politique et médiatique nous conduit à dévaloriser sans y prendre garde. Quand Pierre Moscovici parle au début du quinquennat de François Hollande de « ras-le-bol fiscal », se rend-il compte de la délégitimation durable de l’impôt, cette contribution à notre caisse commune, qu’il entérine après dix ans où la droite l’a répété ? Quand tous les Premiers ministres sans exception font de la « simplification » l’alpha et l’oméga de leur pensée de la transformation de l’État, faisant croire que les normes sont là pour « emmerder » le monde, se rendent-ils compte du mal qu’ils font à la notion de règles communes ? Bien sûr, il y a des tas de choses qui pourraient mieux fonctionner. Mais prenons garde à la manière dont on en parle, car le langage a le pouvoir de cadrer puissamment notre pensée et notre action.

Réapprendre à planifier et adapter le référentiel de l’action publique, c’est aussi l’une de vos préconisations. En quelque sorte, l’État doit se doter de nouveaux outils pour engager les transformations. L’État a-t-il perdu sa capacité à anticiper ?

Daniel Agacinski – L’État n’a pas perdu sa capacité de projection dans le temps long, il dispose de nombreux atouts et d’organismes publics chargés de le faire, comme France Stratégie par exemple, ou les Hauts-Conseils qui lui sont rattachés. L’Etat est capable de programmer l’action publique, mais plutôt secteur par secteur (on ne compte plus les “plans” ministériels). Certaines grandes collectivités sont aussi capables d’inscrire leur action dans le temps long. Autrement dit, toute action publique n’est pas soumise au diktat du temps court.

Mais ce qui manque cruellement, c’est une vision transversale, parce que la juxtaposition de mesures ou de plans d’action ne permet pas d’avoir une approche d’ensemble, cohérente.

L’idée de recourir à la planification ne vient pas du sentiment que l’Etat serait incapable d’agir, mais de la nécessité de renforcer la coordination et la continuité de l’action publique. Ce qui peut, à l’heure actuelle, justifier un nouveau besoin de plan, c’est la façon dont l’impératif écologique invite à un renouvellement de la coordination des acteurs publics entre eux, mais aussi avec les acteurs privés.

Céline Danion - En outre, cette approche conduirait naturellement à limiter les injonctions contradictoires avec lesquelles se débattent les agents publics au quotidien, et qui rendent difficile la lisibilité de l’action publique par les citoyens.

1. Agacinski D., Beaucher R. et Danion C., L’État qu’il nous faut. Des relations à renouer dans le nouveau régime climatique, 2021, Berger-Levrault, Au fil du débat – Action publique.
2. En référence aux travaux de Bruno Latour et à la conscience nouvelle que « l’air, les océans, les glaciers, le climat, les sols, tout ce que nous avons rendu instable interagit avec nous au sein d’un ensemble de boucles de rétroaction en perpétuel bouleversement » (https://ouatterrir.fr).
3. Gervais J., Lemercier C. et Pelletier W., La valeur du service public, 2021, La Découverte, Sciences humaines.
4. Ruiz É., Trop de fonctionnaires ? Histoire d’une obsession française (xix^e-xxi^e siècle), 2021, Fayard, L’épreuve de l’histoire.
5. La révision générale des politiques publiques (RGPP) a été lancée par Nicolas Sarkozy en 2007 pour « réduire le poids des dépenses publiques ».
6. La modernisation de l’action publique (MAP), mise en place par le gouvernement Ayrault en 2012, succède à la RGPP.
7. L’élection d’Emmanuel Macron ouvre en 2017 un nouveau cycle de réformes de l’État, baptisé « Action publique 2022 » (AP 2022).
8. « La RIM a vocation à arrêter la position du Gouvernement sur tout sujet qui concerne plusieurs ministères. Il s’en tient chaque année entre 1 000 et 2 000 (1 600 en 2007 d’après un rapport du Conseil d’État sur la coordination du travail interministériel) », Agacinski D., Beaucher R. et Danion C., L’État qu’il nous faut. Des relations à renouer dans le nouveau régime climatique, op. cit.
9. Initié par l’État en 2016, Pix est une structure à but non lucratif constituée en groupement d’intérêt public ayant pour mission d’accompagner l’élévation du niveau général de compétences numériques (https://pix.fr/).
10. https://www.labelleharangue.com