Jean-Charles Savignac : « L’environnement dans lequel les maires doivent inscrire leur action a profondément évolué »

Jean-Charles Savignac
Jean-Charles Savignac
Le 4 octobre 2019

Auteur d’un « Manuel du candidat aux élections municipales » (Collection Les Indispensables, Éd. Berger-Levrault, 2019 1), Jean-Charles Savignac est conseiller-maître honoraire à la Cour des comptes 2. Il compte trente années de mandat local dont vingt-trois comme maire. À quelques mois des élections municipales, son ouvrage arrive à point nommé.

 

Véritable guide pratique qui concentre en 200 pages l’essentiel de ce qu’il faut connaître de la règlementation et de la jurisprudence applicable, il regorge de conseils pratiques, tirés de sa propre expérience d’élu local, pour mener à bien une candidature et exercer efficacement son mandat. C’est un manuel pour encourager les jeunes à se lancer mais aussi sécuriser le parcours des candidats, nous a-t-il expliqué.

 

Usage des réseaux sociaux, financement participatif, paiement des dons par Pay Pal, bagage minimal à connaître (budgets locaux, fiscalité, personnel de la fonction publique territoriale, voirie, urbanisme, environnement…), impact du projet de loi "Engagement et proximité" en cours de discussion au Parlement, évolution de la fonction et des compétences du maire… Sur tous ces sujets au cœur de l’actualité, l’auteur s’est confié à Horizons publics.

Quel est l’objectif de manuel du candidat aux élections municipales ? Quelle est sa spécificité et sa valeur ajoutée par rapport au Code électoral commenté ou d’autres ouvrages dans la même catégorie ?

En fait, le manuel poursuit deux objectifs complémentaires : le premier est d’encourager les jeunes vers la vie de leur cité, puis vers la vie publique ; la démocratie doit sans cesse être régénérée, notamment par l’élection comme conseiller municipal (plus de 500 000 mandats sont à pourvoir en 2020 ; ils constituent souvent le premier engagement dans la vie politique). Le second objectif du manuel est de sécuriser le parcours des candidats en « déminant » les dangers et les pièges d’une campagne électorale et d’un scrutin.

La particularité de l’ouvrage, c’est de concentrer en 200 pages l’essentiel de ce qu’il faut connaître de la règlementation et de la jurisprudence applicable, tout en y ajoutant des conseils pratiques tirés de l’expérience pour mener à bien la campagne puis, en cas de victoire, pour exercer efficacement le mandat obtenu.

Internet et les réseaux sociaux jouent aujourd’hui un rôle croissant dans les campagnes électorales des candidats. Que prévoit le Code électoral en la matière ?

Ce n’est qu’en 2011 que le code électoral a intégré l’usage de plus en plus large d’Internet ; son article L.48-1 dispose que « les interdictions et restrictions prévues par le présent code en matière de propagande électorale sont applicables à tout message ayant le caractère de propagande électorale diffusé par tout moyen de communication au public par voie électronique ». En clair, les mêmes règles du code électoral s’appliquent à la communication sur papier et à la communication sur internet.

Selon l’élection, la jurisprudence du Conseil d’État ou du Conseil constitutionnel a précisé le droit applicable en tranchant les questions nouvelles.

Le Conseil constitutionnel a formulé le 21 février 2019 des observations relatives aux élections législatives des 11 et 18 juin 2017 où il évoque les réseaux sociaux. Ainsi, la diffusion de messages de propagande électorale, le jour même du scrutin, sur la page « Facebook » dédiée aux fonctions de maire du candidat élu et sur celle de l'un de ses adjoints, qui ne revêtaient pas un caractère privé au sens des règles de confidentialité de ce réseau social, a été jugée de nature à altérer la sincérité du scrutin, entraînant ainsi l'annulation des opérations électorales.

À l'inverse, un échange de « tweets » entre deux candidats a été jugé sans conséquence, faute d'avoir excédé les limites de la polémique électorale.

Pour sa part, le juge administratif examine l’impact des irrégularités éventuelles de la communication via internet du fait du caractère nouveau de l’information, de l’impossibilité pour les autres candidats d’y répondre, de l’écart de suffrages entre les candidats et du caractère « massif » de la diffusion. Cet aspect, plus complexe à établir, est lié au nombre de fois où la publication a été vue, au nombre de relations de l’auteur de la publication, au « partage » de cette publication par d’autres membres du réseau social ainsi qu’à la date et l’heure à laquelle elle a été diffusée. À de multiples reprises, le juge a écarté la critique de l’élection tirée d’un éventuel abus de propagande sur internet au regard de l’absence de caractère massif de la diffusion et de l’écart de voix entre les candidats.

Manuel du candidat aux élections municipales

Un candidat peut-il par exemple lancer une opération de crowdfunding ou financement participatif et recevoir des dons par Paypal pour financer sa campagne ?

Il faut revenir au Conseil constitutionnel qui, saisi pour la première fois de la question de savoir si un candidat pouvait valablement recevoir des dons par l'intermédiaire de l'opérateur de paiements en ligne « PayPal », a répondu par la négative 3.

Le droit en vigueur, en particulier le deuxième alinéa de l'article L. 52-6 du code électoral, impose en effet que les dons collectés au moyen d'un dispositif de paiement en ligne soient versés directement sur le compte de dépôt unique du mandataire, ce qui exclut le recours à un système de paiement faisant transiter les fonds par un compte tiers, même lorsque celui-ci est ouvert au nom du mandataire financier. Cette règle n'est plus respectée lorsqu'un intermédiaire intervient dans le don, entre le donateur et le mandataire financier.

Le législateur est en train de suivre une piste tracée par le Conseil constitutionnel dans ses observations de 2019 : « Si le législateur entendait assouplir les dispositions en vigueur, afin de permettre le recours à de telles modalités de recueil de dons par les candidats, il lui reviendrait de définir un cadre garantissant la traçabilité des opérations financières et, notamment, la fiabilité de la justification de la qualité de personne physique des donateurs ».

Une proposition de loi 735 visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral est en cours d’adoption et prévoit que pour recueillir des fonds, « une association de financement électorale pourra avoir recours à des prestataires de services de paiement définis à l’article L. 521-1 du code monétaire et financier ». Un décret en Conseil d’État devra ensuite déterminer les modalités des transferts financiers afin de garantir la traçabilité des opérations financières. À noter que le dernier article du texte prévoit une entrée en vigueur le 30 juin 2020.

Quels sont les dossiers à maîtriser pour la campagne et le mandat ? (finance, urbanisme, environnement, police, sécurité…)

Un candidat augmente en effet la probabilité d’être élu en maîtrisant plusieurs dossiers essentiels (tant pendant la campagne qu’en vue de l’exercice ultérieur du mandat).

Le Manuel du candidat passe en revue les principaux thèmes en fournissant le bagage minimal et les pistes pour l’accroître : d’abord à propos des finances communales car les électeurs y sont naturellement très sensibles : il faut connaître les budgets locaux, la fiscalité et plus largement quelles sont les dépenses et les ressources des communes ; il comporte 9 exemples de budgets principaux de communes de tailles croissantes).

D’autres dossiers doivent être connus comme le personnel et la fonction publique territoriale (pour de futures bonnes relations), les biens et services communaux avec une attention portée à la voirie (essentielle en milieu rural), l’urbanisme et l’environnement et enfin la police et la sécurité. Au-delà de ces dossiers prioritaires, on peut utiliser le très complet Agenda Conseil des Mairies, dont l’édition 2020 va être publiée dans les prochaines semaines.

Le projet de loi "Engagement et proximité", discuté cet automne au Parlement, prévoit de renforcer la protection des maires. Quel pourrait être son impact sur le statut de l’élu local ?

Le projet de loi initial vient d’être complété par le gouvernement en septembre. C’est un texte attendu, complet, et qui, malgré un aspect parfois assez technique, peut conforter la vie locale en valorisant ceux qui choisissent de s'engager pour une collectivité, notamment en améliorant les conditions d'exercice des mandats locaux.

La bonne idée est de renforcer le rôle du maire et de la commune pour un meilleur équilibre avec l’intercommunalité ; les élus seront aussi sensibles à la simplification de leur quotidien par des adaptations de la règlementation aux réalités territoriales.

On a beaucoup parlé déjà des mesures portant notamment sur les indemnités des élus des petites communes qui sont venues compléter le projet de loi avant son examen au Sénat, en octobre. Le titre relatif au renforcement des pouvoirs de police du maire sera sans doute vécu comme une charge accrue mais d’autres mesures devraient reconnaître aux élus un véritable cadre d'exercice de leur mandat. S’agissant de la protection fonctionnelle, le texte va réduire l’incertitude qui peut parfois exister sur son utilisation effective en modifiant le régime de prise en charge ; il rend obligatoire, pour toutes les communes, la souscription d'un contrat d'assurance visant à couvrir les coûts résultant de la mise en œuvre de la protection. Dans les communes de moins de 1 000 habitants, le montant de cette souscription fera l'objet d'une compensation par l'État.

Vous avez été maire de Sorges (Dordogne) de 1978 à 2001. Quel regard portez-vous sur l’évolution de la fonction et des compétences de maire ?

Un regard optimiste, malgré les apparences. Dépouillées depuis de plusieurs de leurs compétences, les communes ont souvent été ballotées au gré des intercommunalités en construction. L’environnement institutionnel mais aussi économique, social et culturel dans lequel les maires doivent inscrire leur action, a profondément évolué.

En dépit de cela, la commune attire toujours les bonnes volontés, l’engagement citoyen, sans doute parce qu’elle répond à un fort besoin de solidarité locale et aussi parce que l’essentiel du rôle des maires demeure : piloter, guider, conduire – temporairement, le temps d’un mandat – une communauté humaine. C’est un rôle passionnant.

[1] La maison d’édition Berger-Levrault est l’éditeur de la revue Horizons publics.

[2] Il collabore également à la revue Horizons publics depuis son lancement en janvier 2018.

[3]  Décision n° 2018-5409 AN, 25 mai 2018, Paris (11ème circ.).

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