Laurent fussien, DGS de la commune de Malaunay

Laurent Fussien
Le 25 février 2020

DGS de la commune de Malaunay, ville normande de 6 200 habitants, Laurent Fussien réagit à l'actualité pour Horizons publics. Il passe en revue de nombreux thèmes d'actualité : réforme des retraites, loi de transformation de la fonction publique, loi engagement et proximité, défis des transitions économique et citoyenne, pratique de l'innovation publique dans les territoires ou encore enjeux des municipales de mars 2020.

Laurent Fussien

Laurent Fussien est directeur général des services de la commune de Malaunay, ville normande de 6 200 habitants, engagée depuis 2006 dans une démarche de transition systémique reconnue en France et à l’étranger. Elle participe depuis deux ans, avec d’autres territoires pionniers et une vingtaine de réseaux à l’initiative de Loos-en-Gohelle, à la fondation d’une Fabrique des transitions capable de soutenir les initiatives des territoires.

La réforme des retraites et l’équilibre financier

Cette réforme, comme les précédentes, est censée régler le problème d’équilibre sur le plan financier à moyen et long terme du système des retraites. L’idée avancée ? Ne pas faire porter le fardeau d’une dette que notre inertie ferait peser sur les générations futures.

S’agissant de cette histoire d’équilibre des comptes de nos régimes d’assurance retraite, le Conseil d’orientation des retraites (COR) table sur des hypothèses de croissance qu’il considère lui-même comme optimistes sans même tenir compte du risque de survenue d’une crise financière annoncée depuis plusieurs années et qu’on redoute encore plus intense que celle de 2008. D’autant que cette fois, ni les États, ni les banques centrales ne disposeraient de marges de manœuvre pour empêcher l’effondrement du système bancaire.

Et si cela ne se produit pas ? Et si la croissance est au rendez-vous pour les trente prochaines années ? Et si le COR et le Gouvernement avaient raison d’être optimistes ? Si les prévisions de croissance se confirment, n’y a-t-il pas un risque que les effets de la destruction d’écosystèmes, pourtant vitaux, viennent perturber notre train de vie ? Que cette augmentation du PIB ne se heurte aux limites de la planète ? Nous voyons bien que les externalités négatives de notre modèle économique (et de nos modes de consommation) vont, à un moment, réduire les conditions mêmes de notre prospérité. De nombreux indices, études, simulations confirment l’impact croissant (et demain désastreux) du dérèglement climatique, de la montée des eaux, des phénomènes climatiques extrêmes, de l’effondrement de la biodiversité, des pollutions de l’air, de l’eau, des océans et des sols, sur toutes les sociétés humaines et donc l’activité économique sans parler du monde vivant (rapport Stern). Un découplage absolu entre croissance économique et émissions de GES n’a encore jamais été observé, effet rebond oblige. Trop de croissance ne tue donc pas que la croissance ! Le coût de l’inaction va être très lourd au niveau financier.

Il est impossible de tenir le rythme normatif que l’on nous impose.

Que dire des perspectives au niveau de l’espérance de vie. On nous annonce une augmentation de celle-ci sans tenir compte des impacts des maladies liées au mode de vie qui explosent. Une baisse est déjà observée aux États-Unis et en Grande-Bretagne. Le rapport Meadows l’avait annoncé pour la décennie 2020/2030.

Alors sur la réforme des retraites, je partage l’idée qu’une pause s’impose, comme nous y invite Edgar Morin dans une récente tribune dans un quotidien national. L’occasion selon lui de « réfléchir enfin à comment résister à la régression planétaire envahissant tous les continents […], comment élaborer la nouvelle pensée, la nouvelle politique, les nouveaux modes d’organiser l’action »1. Quand on pose la question aux jeunes, ils sont plus préoccupés, y compris à court terme, par le désastre environnemental que sur la retraite, ou pas. Ils sont également plus préoccupés par leur entrée dans le marché du travail que par leur sortie.

La loi de transformation publique

Je dois avouer que cette succession de lois, règlements, qui s’amoncellent donne le tournis. Nous avons à peine digéré les lois NOTRe2 et MATPAM3 qu’on nous en rajoute d’autres. À quand une pause ? Les territoires ont du mal à appréhender toutes ces normes entre elles. Il est impossible de tenir le rythme normatif que l’on nous impose. Cela demande de faire des choix. De notre côté, nous avons décidé de privilégier l’opérationnel. Nous faisons donc parfois des impasses en matière de veille juridique. Cette inflation normative est – pour les petites et moyennes communes, mais aussi certainement pour les plus grosses collectivités – déconcertante et nous détourne de l’essentiel, de l’urgence à agir. « Notre maison brûle mais nous regardons ailleurs. »4

Sur le temps de travail, nous allons enfin pouvoir passer à autre chose. Cela me fatigue de voir les fonctionnaires pointés du doigt sur le sujet. Dans quelques collectivités territoriales, dont la mienne, des régimes dérogatoires aux 35 heures ont été maintenus après 2001. La loi du 6 août 20195 organise la suppression de ces régimes plus favorables. Nous devons d’ici mars 2021 définir les nouvelles règles de durée et d’aménagement du temps de travail des agents.

Qu’avons-nous à perdre d’une remise à plat du temps de travail, sachant que nos effectifs sont plus que jamais en tension ? L’étude que l’on va réaliser va confirmer que les cadres travaillent beaucoup (trop ?). Que certains tableaux de service peuvent évoluer pour tenir compte des besoins des usagers. Mais après ? Je préfère pour ma part concentrer mon attention sur la qualité de travail, ou comment mettre les agents dans les meilleures dispositions pour atteindre une qualité de contribution, réelle et durable.

Mon objectif : mettre en place des organisations de travail apprenantes, agissantes et réflexives. Et pas seulement pour les cadres !

Trois points de la loi attirent mon attention. Le recours ponctuel au télétravail (désormais autorisé) va pour le temps de travail des cadres permettre de sortir d’une forme d’hypocrisie. La possibilité de recourir davantage à l’emploi de contractuels va apporter un peu de souplesse. L’occasion de passer par un mécanisme de rupture conventionnelle peut être utile pour certaines situations.

Le recours ponctuel au télétravail, à l’emploi de contractuels et la possibilité de passer par un mécanisme de rupture conventionnelle sont les trois points de la loi de transformation publique qui attire mon attention.

La loi Engagement et proximité

Un des objectifs affichés de la loi Engagement et proximité6 était de rééquilibrer le rôle des communes au sein des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Les maires reviennent un peu dans le jeu alors que la question de la coopération communes et des EPCI est fondamentale pour l’avenir afin d’engager les transitions nécessaires. La proximité est essentielle pour, notamment, mobiliser les habitants, et le maire qui est un médiateur incontournable.

Autre point intéressant, cette loi offre aux collectivités un outil pour protéger les aires d’alimentation des captages d’eau potable en permettant l’instauration d’un droit de préemption des surfaces agricoles situées dans leur périmètre.

Le maire ou le président de l’EPCI disposent désormais de nouveaux leviers pour faire respecter le droit de l’urbanisme. Aux poursuites pénales s’ajoute les possibilités : de mettre en demeure ; de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l’aménagement, de l’installation ou des travaux en cause ; de déposer, selon les cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation (astreinte de 500 euros par jour). Surtout l’exercice d’un mandat est facilité, en particulier dans les petites communes (indemnités, etc.)

Les défis des transitions économique et citoyenne

À l’instar des amis de l’Institut européen de l’économie de la fonctionnalité et de la coopération, je suis absolument convaincu qu’il ne peut y avoir de transition écologique et solidaire sans transformation d’un modèle économique (basé sur la création de valeur par l’effet volume) qui produit toujours plus d’externalités négatives et épuise les écosystèmes naturels tout autant que les humains.

Les plus récents sondages confirment qu’une part croissante de la société française prend conscience des limites du modèle économique actuel hérité des révolutions industrielles, du modèle « fordien ». S’il faut reconnaître les différents effets positifs de ce modèle pour la reconstruction de l’Europe et des pays frappés par les guerres du xxe siècle et « la sortie » de l’extrême pauvreté de centaines de millions de personnes dans le dernier quart de ce siècle, cette économie devenue globalisée, dérégulée, financiarisée et hyper concurrentielle, ne parvient pas à répondre aux défis nouveaux qui émergent : le dérèglement climatique, la pollution de l’air et de l’eau, l’érosion accélérée de la biodiversité sauvage et domestique, la raréfaction des ressources naturelles non-renouvelables, le recul de l’esprit civique et des solidarités, la hausse des inégalités sociales, une transition numérique peu inclusive, etc.

Ma ville, Malaunay, participe à l’alliance pour la Fabrique des transitions. Nous rappelons que nos sociétés sont confrontées à trois crises des relations (dont les origines ont à voir avec le trio infernal « science-technique-économie »). Entre les personnes, avec le délitement du lien social ; entre les sociétés, avec le risque de repli, de concurrence et de méfiance mutuelle rendant impossible la gestion collective des interdépendances ; entre l’Humanité et la biosphère. Beaucoup considèrent désormais que c’est bien au niveau de la transformation des modèles économiques qui prennent le contre-pied de nos modes de production et de consommation de masse, standardisés et fondés sur la surexploitation des ressources naturelles et humaines, que l’essentiel se joue.

L’implication des habitants est une des autres dimensions essentielles et impératives dans toute conduite du changement vers des sociétés durables et résilientes. Cette approche propose de sortir de la logique de consommation de l’action publique locale en impliquant « systématiquement » les habitants, en convoquant leur expertise d’usage. C’est un investissement qu’il ne faut pas négliger, même si l’injonction à aller vite ne pousse pas à aller chercher cette contribution.

Bien sûr l’apport de cette expertise se combine aux autres, celles du politique et du technicien. Et c’est cette combinaison qui fait la réussite des projets et des effets systémiques de l’action publique locale. Les enseignements tirés par les amis de la commune de Loos-en-Gohelle sur sa trajectoire en la matière (Hauts-de-France) sont particulièrement inspirants et éloquents. Dans cette commune comme tant d’autres qui ont fait cet investissement, l’implication des parties prenantes, et notamment des habitants, est un processus qui permet de générer des effets bénéfiques multiples : bien-être, résilience, augmentation du pouvoir d’agir, prise de risque collective, plus forte capacité de mobilisation, engagement dans la vie associative, etc. Le renforcement de l’interconnaissance entre les habitants, les institutions, le monde de l’entreprise développe des ressources immatérielles comme la confiance, la capacité collective à entreprendre et à penser des projets à l’échelle du territoire et facilitent la mise en œuvre de politiques publiques efficientes.

Toutes ces initiatives rappellent avec force l’importance des questions de coopération et notamment de ces compétences relationnelles et de cette aptitude à coopérer qui doivent être soutenues.

Cet enjeu de capacitation me semble essentiel. Il s’agit bien pour nous autres, acteurs publics locaux, de révéler dans un premier temps, puis de reconnaître par différents dispositifs et enfin de développer, le pouvoir d’agir des différents acteurs et parties prenantes. Cela déplace tout le monde au niveau de la posture, les élus comme les services. Et c’est très puissant au niveau des résultats.

Innovation publique : « Il faut faire confiance aux collectivités locales »

Parfois des petits ajustements sur le plan réglementaire nous faciliteraient la vie. Notamment pour ce qui touche à l’innovation publique. À Malaunay, notre parcours de territoire engagé dans les transitions fut semé d’embûches. Par exemple, dans le cadre du déploiement des toitures solaires, la ville invite ses habitants à lui prêter de l’argent pour financer les panneaux solaires installés sur un groupe scolaire. Près d’une trentaine de malaunaysien(ne)s sur les cent vingt-neuf prêteurs participent pour boucler en dix jours la levée des 50 000 euros espérés. Mais le cadre contractuel proposé par la commune pose une difficulté au trésorier. Le dossier remonte jusqu’à à la Direction générale des finances publiques à Bercy. Le Code général des collectivités territoriales n’autorise pas à contracter avec un intermédiaire en financement participatif, contrairement au Code monétaire et financier. Des heures et des heures de discussion avec le bureau des services du ministère des Finances, qui va finalement changer sa doctrine le jour du conseil municipal autorisant le maire à lancer cette souscription !

La ville s’est aussi heurtée aux nombreux freins normatifs qui bloquent le développement de l’autoconsommation collective sur les bâtiments publics. Ainsi, lorsque la production n’est pas entièrement consommée, la revente du surplus oblige les collectivités qui ont porté l’investissement sur le budget principal à créer un budget annexe dès le premier euro de recette. À Malaunay, le montant estimatif des recettes générées est de 4 000 euros par an, soit le coût du temps de travail estimé annuellement pour la gestion de ce budget annexe…

Et pour finir, les territoires sont appelés à contribuer à l’effort de redressement des comptes publics alors même qu’ils s’appliquent à eux-mêmes cette règle d’or qu’est l’équilibre budgétaire, contrairement à l’État. Finalement, la baisse des dotations de l’État vient saper la capacité financière des collectivités territoriales à investir (et donc innover) dans la transition énergétique et écologique. Alors qu’il faudrait pour lutter contre la propagation du feu, des escadrons de canadairs partout en France, l’État se contente du goutte-à-goutte. Comment ne pas se sentir un petit colibri avec ça !

À quand la fin du « stop and go » de l’État et la création d’une dotation énergie climat pour les territoires leur permettant de s’engager dans la durée avec une vision claire des moyens dont ils peuvent disposer ? À Malaunay, c’est plus de 400 000 euros par an en moins pour le budget, que la commune aurait pu consacrer à l’accompagnement de ses 2 700 ménages (soit environ 1 000 euros par ménage) sur la durée d’un mandat. Que vaut une dette financière, quand la dette écologique, menace les conditions mêmes de l’existence humaine ! À qui donc les banques prêteront-elles demain ? J’ai parfois l’impression que l’inaction des territoires est organisée en nous noyant sous les normes depuis vingt ans. Les lois qui sont faites le sont sur des intentions louables. Celles de faciliter la vie des citoyens. Mais parfois, il y a une certaine ignorance de la vie réelle et concrète des territoires. La Fabrique des transitions que nous venons de créer, c’est cette idée de faire émerger, depuis les territoires, un certain nombre de solutions à des enjeux auxquels l’État n’a pas de réponse.

L’après municipales : l’an 1 d’une transition systémique !

Comme c’est au sein des territoires qu’une partie des transformations à engager se cristallisent, les élections de mars 2020, et surtout ce qui va se passer, après seront particulièrement déterminants.

Les « territoires », au sens de communautés humaines tissées de relations, lieux de vie et de subsistance des sociétés et espaces naturels de coopération entre acteurs, apparaissent en effet comme des acteurs décisifs de la transition à conduire. Ils sont les mieux placés pour répondre à ces trois crises des relations et attraper « la complexité » qu’impose une transition systémique.

L’avantage d’une approche globale (intégrée, systémique, holistique, etc.), c’est qu’elle n’oppose pas les enjeux entre eux. L’environnement et le social à l’économie, la prévention à la coercition, l’autonomie à la solidarité, la concertation à la décision, le local au global. Elle cherche à les tenir ensemble, à faire apparaître les bénéfices et les vertus de certaines de leurs interactions.

Par exemple, la végétalisation du cadre de vie favorise – outre la climatisation naturelle des espaces, en soit bénéfique en termes de santé en cas de fortes chaleurs – le développement du lien social et une moindre agressivité, un cadre de vie appréciable et apaisé, une gestion des ruissellements et des pluies plus douces, des espaces nourriciers pour la faune (autant que pour les hommes lorsque les essences sont comestibles), une empreinte carbone moindre que des espaces minéraux, etc. L’enjeu étant d’identifier et valoriser les bénéfices de ces interactions et de ne pas négliger les « externalités négatives » (comme son entretien plus intensif en main d’œuvre) qu’il faut bien entendu prendre en compte.

Pour sortir de la sidération face aux nombreux défis qui se présentent, il faut susciter du désir, de l’envie d’agir ensemble et faire société, aller vers davantage de coopération et de résilience. Et ces enjeux-là sont affaire de proximité et de souveraineté renouvelée.

Après que nous ayons passé les quarante dernières années à tout déléguer, à tout externaliser, à tout vendre, organisant par là même notre propre impuissance, je crois inévitable et souhaitable d’en passer par une réappropriation citoyenne de la question éminemment politique de nos besoins (qu’est-ce qui compte et fait que la vie vaut la peine d’être vécue), de celle des modes de gouvernance et de gestion des biens communs (l’air, l’eau, l’alimentation, l’énergie, l’habiter, la démocratie, le lien social, la science, l’éducation, etc.) selon le principe de subsidiarité et enfin de l’évaluation de la valeur créée (immatérielle autant que monétaire) selon ces modalités.

  1. Morin E., « Au-delà des grèves et des rêves », Libération 31 déc. 2019.
  2. L. no 2015-991, 7 août 2015, portant nouvelle organisation territoriale de la République.
  3. L. no 2014-58, 27 janv. 2014, de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.
  4. Jacques Chirac lors du IVe sommet de la Terre en 2002.
  5. L. no 2019-828, 6 août 2019, de transformation de la fonction publique.
  6. L. no 2019-1461, 27 déc. 2019, relative à l’engagement de la vie locale et à la proximité de l’action publique.
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